财政内部控制建设述评与展望

●唐大鹏 王钰杰 刘翌晨

一、 财政内部控制建设的背景意义

财政是国家治理的基础和重要支柱，“十四五” 规划提出要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，加快建立现代财政制度，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。 2023年，为深化财税体制改革、提升财政工作效能，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，强调加快构建各类监督主体横向协同、中央与地方纵向联动、财会监督与其他各类监督贯通协调的监督体系， 并将内部控制作为落实单位财会监督的重要手段。

财政内部控制建设是通过制定制度、实施措施和执行程序，切实提高财政部门风险防控能力， 并逐步完善财政部门内部管理体系， 以降低财政风险，有效防范舞弊和预防腐败，同时提高财政资金使用的效率、 合规性和透明度。 财政内部控制建设有助于深入贯彻落实党的自我革命战略部署、深入推进全面从严治党， 有助于深化财税体制改革、破解财政难题、化解财政风险， 并成为促进财政政策有效实施的重要保障以及加强财会监督的有效抓手。 财政部门作为财会监督主责部门，打铁必须自身硬，正人先正己，才能真正推动包括财会监督在内的各项财政事业向纵深发展。 从宏观层面来说， 建立健全财政内部控制体系对于促进经济社会健康发展， 推动国家治理体系和治理能力现代化， 维护公共利益和社会稳定， 具有深远而重要的意义。

二、 财政内部控制建设的总体评价

近年来， 各级财政部门高度重视财政内部控制建设， 着力从强化组织领导、完善制度体系、推进制度执行、加快信息化转型、 加强宣传教育等方面持续推进财政内部控制建设， 探索财政政策体系与管理制度体系创新，更好发挥财政职能， 初步形成了财政核心业务内部控制（以下简称“核心业务内部控制”）和部门职能导向的专项风险内部控制（以下简称“专项风险内部控制”）两种模式。

核心业务内部控制是从财政业务出发， 以财政管理内部控制基本制度为基础，以预算编审、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、债务管理六大财政业务为核心， 以各业务处室的操作规程为落脚点， 重点关注财政资金运行情况， 更好服务财政中心工作。 这种内部控制模式的主要特点是制度体系较为聚焦， 具有明确的控制目标，控制措施和方法主要集中在支持财政核心业务的有效执行上，即确保财政业务在法规和政策框架内进行，主要适用于财政部门职能明确、核心业务占主导地位的单位。

专项风险内部控制是从财政部门主要职能出发，以法律风险、政策制定风险、公共关系风险、预算编制风险、预算执行风险、债务风险、机关运转风险、岗位利益冲突风险、财务管理风险、信息系统管理风险等全业务风险管理为重点， 为财政工作提供了更全面、更综合的框架，主要关注党和国家方针政策的贯彻落实情况以及部门的职能履行情况，有助于支持政府政策、实现战略目标和提供高效的公共服务。这种内部控制模式的主要特点是具有综合性和战略性，控制措施和方法涵盖了多个方面的业务，不仅要注重不同职能和任务之间的贯通协调，更要确保财政部门的职能与政府的战略目标和政策的一致性，主要适用于同时管理多个职能领域的单位。

在财政内部控制发展的初期，多数财政部门聚焦财政核心业务，建立了核心业务内部控制体系， 有效提高了财政资金运行效率。然而，在当今复杂的社会和经济环境中，财政工作日益多元化，核心业务内部控制已经不足以满足防范化解重大风险的管理需求，财政部门要将内部控制从财政核心业务拓展至全部业务活动和权力运行层面。 因此，财政内部控制逐渐由“核心业务”向“部门职能导向的专项风险”转变。 这种变革反映了财政领域的发展和演进，旨在使财政部门更具战略性、效率性和适应性，以应对不断变化的挑战和需求。

三、财政内部控制建设的经验与成效

（一）强化组织领导，推进防范化解风险机制建设

1.加强顶层谋划。 部分地区财政部门主要领导牢固树立内部控制理念，建立由主要负责人担任组长、领导班子成员参与的财政内部控制建设领导机制，成立内部控制委员会并下设办公室，统筹推进财政内部控制建设，明确领导责任和主要责任，确保内部控制机制的健全和运作。 部分财政部门还设置了内控管理岗和内控管理联络员，内控管理岗由一位处级领导干部担任，内控管理联络员指定专人负责。

2.上下级协同推动。 部分省级财政部门内部层层监督，压实责任，确保内部控制机制的全面、有效执行，同时对下级财政部门加强督促、分类指导，整个地区防范化解财政风险能力持续提升。

（二）健全制度体系，支持财政政策宏观调控功能

1.建立内部控制基本制度。 部分地区财政部门结合当地实际情况， 按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，综合运用不相容岗位分离控制、授权控制、归口管理等方法，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的财政内部控制基本制度，明确了财政内部控制适用范围、控制目标、主要要素、控制原则、专项风险内部控制种类、专项风险内部控制方法、 专项风险内部控制内容、专项风险内部控制职责分工等，确保风险的全面防控。

2.建立专项风险管理办法。 各地财政部门全面梳理各项业务的重要环节和关键控制点，分别基于财政核心业务和财政部门职能，建立专项风险管理办法，初步形成了“1+6+N”和“1+10+N”的内部控制制度体系，基本实现了对财政核心业务和财政部门职能的“全覆盖”，支持财政政策全面实施。

（三）健全执行体系，落实财会监督有关政策要求

1. 建立及时有序的风险事件应对机制。部分地区财政部门全面收集风险的信息，准确评估风险的可能性和影响程度，针对不同风险制定专门的应对程序，针对不同等级风险事件建立相应的应对措施，从而有效降低潜在风险对财政工作的影响，提高整体风险管理水平。

2. 建立公平有效的内部控制考评机制。部分地区财政部门将内部控制执行情况纳入单位工作实绩考核范围，将“内部控制管理工作”设为共性考核指标，赋予较高分值，重点考核内部控制制度执行情况、内部控制自查自纠情况、 内部控制风险应对情况、专项检查处理及整改落实情况，从而有效提升财政内部控制的执行力和效果。

3. 建立严格的内部控制监督问责机制。部分地区财政部门建立了内部控制失职失察单位责任追究机制和干部职工违规行为责任追究机制，定期检查内部控制实施情况并及时通报检查结果。 部分地区财政部门还将单位内部控制制度执行情况与个人评优评先、干部提拔任用挂钩，从而提升单位内部控制管理的主动性、积极性，进一步加强单位内部监督。

（四）探索信息化联动，助力预算管理一体化系统建设

1.积极推进内部控制信息化建设。 部分地区财政部门建立了内部控制监督管理工作平台，将内部控制理念、控制活动、控制措施固化融入业务系统和办公自动化系统，尤其与预算管理一体化系统建设有机融合，无缝衔接预算编制、执行等重点环节，从而优化预算管理流程，实现财政资金运行的全链条控制（唐大鹏和任少波，2016）。

2.建立健全风险识别和预警机制。 部分地区财政部门统筹整合地区、部门、单位的财政数据， 分级分类完善财政风险数据库，推进数据共享共用，借助人工智能、大数据分析、云计算等信息化手段，建立财政资金重大风险识别预警机制，实时监测财政业务各环节的风险情况 （唐大鹏和李俊仪，2018）。

（五）加强宣传教育，加快推进财政资金规范运行

1.加大宣传教育力度。 部分地区财政部门强化内部控制和财会监督等法规政策的宣传， 大力推广财政内部控制优秀案例，提高干部职工的职业操守，促进内部控制理念贯穿于财政部门日常工作中，进一步推动内部控制制度建设向文化建设转变。

2.加强专业能力培训。 部分地区财政部门通过线下调研、线上讲座等方式，定期开展内部控制专业能力培训， 组织财政干部职工深入学习、 积极探索财政内部控制的先进经验和典型做法，着力提升内部控制专业能力。

四、财政内部控制制度建设存在的问题

当前，我国财政内部控制建设取得了一定的成效，同时也存在一些问题与不足。

（一）财政内部控制统筹谋划不够全面

1. 财政内部业务和流程分类不够明确。部分地区财政部门内部个别业务部门职能不够明确，业务流程中的各个步骤或环节没有被清晰地描述，导致一些工作权责划分不够清晰， 出现不必要的工作或流程中断，信息传递不够顺畅。

2.财政内部控制未能实现纵向联动。 部分省级财政部门已经建立了专项风险内部控制体系，而下级财政部门却仍采用核心业务内部控制，对财政政策宏观调控功能支持程度不足，导致党和国家方针政策在省以下财政部门落实不够到位。

（二）财政内部控制制度体系不够完善

1.财政内部控制模式有待转变。 仍有部分地区财政部门采用核心业务内部控制模式，仅针对财政核心业务建立了较为完善的制度体系， 导致财政内部控制对法律风险、政策制定风险、公共关系风险、机关运转风险、 岗位利益冲突风险的管控不够到位，难以支持政府的政策目标和提供高效的公共服务。

2. 财政内部控制制度有待进一步完善。部分地区财政部门虽然建立了专项风险内部控制，但专项风险管理办法和具体操作规程仍不够健全，尤其是在完善鼓励公益事业发展政策、拟定全省国库管理和集中收付制度、管理全省国库现金、国家赔偿费用管理工作、指导和管理社会审计等方面，存在风险管理制度缺失的情况，尚未建立健全具体操作规程。

（三）财政内部控制制度执行不够到位

1.风险事件应对机制不够完善。 部分地区财政部门尚未针对全部专项风险建立应对机制，尤其是在研究省经济领域财税重大问题并提建议、 拟定全省政府债务管理制度、参与国资国企改革工作、组织落实财政金融相关政策、制定全省会计管理制度等方面，存在岗位职责不够明确、风险识别不够全面、防控措施不够具体、业务流程不够清晰等情况，导致专项风险管理办法执行不够到位。

2.内部控制考评标准不够明确。 部分地区财政部门仅在制度上提出要对内部控制制度执行情况定期进行考核与评价，但未细化考评的具体流程和方法，也未建立统一的内部控制考评指标，导致考评工作未能有效执行，难以通过“以评促建”机制不断加强内部控制建设。

3.评价结果应用有待加强。 大部分地区财政部门虽然已经建立了内部控制考评机制和检查问责机制，但仅仅将评价结果作为个人评优评先、干部提拔任用的参考，尚未将评价结果应用于其他领域，导致未能充分发挥内部控制的监督作用，财会监督政策要求落实不够到位。

（四）财政内部控制信息化落地程度不足

1.信息系统覆盖范围不够全面。 部分地区财政内部控制信息化主要围绕预算管理一体化系统， 尚未覆盖全部财政业务活动，收支管理、政府采购管理、债务管理等业务操作流程尚未固化到信息系统中，尚未针对关键环节建立线上审批程序，尚未对全部业务活动建立信息化表单。

2.财政数据共享不够充分。 部分地区财政部门依然存在内部控制信息孤岛现象，财政业务数据的应用成本较高，单位端内部控制信息系统和财政端内部控制信息系统尚未形成有效对接，导致财政风险识别不够精准、风险预警不够智能。

（五）财政内部控制理念推广不够深入

1.宣传教育不够深入。 部分地区财政部门规定内部控制办公室负责开展内控培训工作，但常常出现内部控制工作会议、培训会议与其他会议并开的现象，或者会议内容过于简单、脱离实际，导致个别干部职工习惯性缺席会议， 内部控制理念难以深入人心。

2.业务培训不够全面。 部分地区财政部门在预算管理、政府采购管理等重点领域对关键岗位进行教育和业务培训， 而其他业务、岗位较少开展相关培训，导致部分干部职工对内部控制的重要性认识不足、对内部控制的具体要求和步骤知之甚少，单位内部难以形成内部控制文化。

五、持续推进财政内部控制工作的建议

（一）加强财政内部控制建设的统筹谋划

1.财政部加强对财政内部控制建设的统筹协调。 财政部加强研究出台加强财政内部控制工作的指导意见，细化组织领导、制度体系建设、执行体系建设、信息化建设、宣传教育等要求和标准；加强财政内部控制工作的统筹协调，牵头制定财政内部控制工作规划，指导推动地方财政部门组织实施，压实财政内部控制建设责任， 加强上下联动，进一步促进财政资金的合理分配和高效利用。

2.地方财政部门全面贯彻落实。 地方财政部门应当加强对财政内部控制相关政策的深入学习， 全面贯彻落实中央政策的具体要求，通过绘制流程图、编制标准操作规程等方式明确业务和流程的分类， 确保每个业务部门的工作流程清晰明确； 抓好统筹谋划和督促指导，加强与下级财政部门的沟通协调，定期召开联席会议、建立协作流程等，确保财政内部控制与各单位内部控制有效融合。

（二）进一步完善财政内部控制制度体系

1.推动财政内部控制模式转变。 财政部研究制定相关文件或政策，明确财政内部控制目标和范围， 确保各类风险全面覆盖，进一步支持政府的政策目标，引导各级财政部门在关注财政核心业务的同时，还要充分考虑法律风险、政策制定风险、公共关系风险等多方面的风险因素，逐步将核心业务内部控制逐渐转变为专项风险内部控制。

2.完善专项风险管理办法。 鼓励高水平高端智库和中介机构参与各级财政内部控制建设，针对公益事业发展、国库管理、社会审计等具体风险领域，全面梳理上位政策法规，并及时内化更新专项风险管理办法和具体操作规程，将上位政策法规要求落实到具体业务环节上。

（三）进一步强化财政内部控制执行效果

1. 制定财政内部控制考核评价指标体系。 国务院、财政部门研究出台财政内部控制考评办法， 细化考评的具体流程和方法，建立共性的内部控制考评指标；地方财政部门可以根据实际情况，细化个性指标，进一步完善考核评价指标体系。

2. 加强对财政内部控制执行情况的考核。要求各级财政部门对专项风险的岗位职责、风险识别、防控措施、业务流程等执行情况定期开展自我评价，并上报汇总形成地区财政内部控制评价报告，通过“以评促建、以报促建”机制不断强化内部控制执行效果。

3. 强化财政内部控制考核评价结果应用。鼓励各级财政部门将财政内部控制执行情况作为干部奖惩、资金分配、绩效考核、追责问责的重要依据，纳入纪检监察、巡察、审计范围，形成监督合力，保证财政内部控制评价成果应用的效率和效果。

（四）加快提升财政内部控制信息化水平

1.推进信息系统全面覆盖。 针对收支管理、政府采购管理、债务管理等财政业务的关键领域，各级财政部门可以将内部操作流程和审批程序全面固化到预算管理一体化系统中，建立线上审批程序并设计信息化表单，提高内部控制的效率和透明度，实现财政业务流程的标准化、规范化。

2.推进财政数据共享机制。 各级财政部门可以进一步打通内部财政业务信息模块，同时与其他行政事业单位建立信息共享平台，实现数据共享和协同审批，降低财政数据使用成本，提高财政信息传递效率，进一步提升财政风险识别的准确性和风险预警的及时性（唐大鹏等，2023）。

（五）加强内部控制理念的宣传教育力度

1.加强内部控制文化建设。 推动地方财政部门开展内部控制文化建设，单位领导带头学习内部控制理念，组织全体干部职工积极参与内部控制培训会议，推动内部控制理念与单位个性化需求深入融合，形成财政部门的内部控制文化。

2.加强内部控制人才培养。 各级财政部门可以借助高校等科研平台， 定向培养、引进内部控制专业人才，提升关键岗位内部控制专业胜任能力，并建立地方财政内部控制高端智库，同时与高校达成战略合作，促进内部控制相关科研成果转化。