非传统安全治理探析——以云南为例

张文东

(云南警官学院 反恐怖学院,云南 昆明 650223)

非传统安全是指除军事、外交之外,一国的社会经济、政治制度、意识形态、社会资源等不受威胁的状况。非传统安全威胁具有突发性、不确定性、跨国性、复杂性,涉及面广、牵连性强,往往会带来更多难以料想的挑战与风险。[1]非传统安全治理是指为了保障政治、社会、经济、意识形态、资源等的安全,在非军事领域开展的治理实践,常涉及国计民生、社会稳定、民族团结、文化进步、资源维护等方面。

党的二十大报告要求把维护国家安全与改善社会治理加以结合,以人民安全为核心,通过加强政治安全、社会安全、经济安全、制度安全,“把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程,确保国家安全和社会稳定”。

一、云南非传统安全治理现状及其困境

(一)云南非传统安全治理现状

边疆非传统安全是以边疆各族人民安全为中心,以国家认同为基础、以非军事对抗的生存场域为背景、以和谐的社会关系和民族关系为常态的生存状态。[2]

云南省“三个定位”建设、社域治理现代化实践、脱贫攻坚等专项工作显著提升了当地非传统安全维护状况。一是经济基础得到加强。云南省人民政府工作报告(2020年)表明,全省经济总量翻番,达到2.32万亿元。此外,2015～2019年,民族自治地方生产总值年均增长9.5%,超出全省平均水平。[3]二是逐步完善边疆法制保障。《云南省民族团结进步示范区建设条例》(2019年)推动了民族自治地方发展。2022年,全省地方性法规数量达575件。三是 “法治”“自治”“德治”融合,全方位推动平安社会建设。2021年全省群众安全感满意度综合满意率、政法队伍执法满意度分别创下历史新高。党政军警民联防联控,边境安全治理网络基本形成。四是筑牢民族团结。全省804万农村贫困人口全部脱贫,88个贫困县全部摘帽,绝对贫困历史性消除。六是边疆法治建设不断发展。2018年县级以上政府对688件重大决策进行了听证,对1576件重大行政决策进行了合法性审查。[4]9.5万余件涉法涉诉信访案件办结,矛盾纠纷调处成功率达80%以上。[5]民族自治地方基层政法单位普遍配置了双语法律工作者。

(二)非传统安全治理面临困境

1.地缘问题侵蚀社会稳定

首先,新冠疫情严重破坏边疆发展。疫情下,国内生产总值在2020年第一季度开始负增长,造成总值降低、增长率下降……。[6]疫情带来人员伤亡,影响正常的社会生产活动,还给社会经济带来冲击,造成社会动荡。[7]住房建设方面,业主收入减少,“断供潮”导致强制停贷恶性循环。2022年前5个月住宅退房/换房(不含车位和储藏室)的比例大幅上升,占到了退房总量的66.91%。[8]其次,作为边疆,云南更易受境内外因素干扰。云南与缅甸、越南、老挝接壤,与马来西亚、印度尼西亚、新加坡等东南亚国家隔海相望。多个民族跨境分布、民族传统各异,从而在边疆治理问题上困难重重。[9]周边国家的社会经济、民族宗教等问题以及云南当地的社会问题可能通过网络、口传等途径,不同程度地影响边疆稳定。

2.“经济弱”与“保障软”相互制约

经济基础薄弱没有得到扭转。经过8年艰苦努力,云南与全国同步脱贫,区域性深度贫困问题得到根本改变,农村贫困人口基本解决了“两不愁三保障”。但经济基础薄弱没有得到根本改变。2022年一季度云南GDP增长5.3%,相较增速下降。就业结构与产业结构需求不匹配,大量劳动力仍然被禁锢在农业上。轻工业发展严重滞后,难以带动农业发展。[10]新兴产业发展缓慢、不平衡问题突出。2022年云南企业100强榜单几乎看不到绿色铝、绿色硅、数字经济等新兴产业。同时,西双版纳、普洱、文山、德宏、怒江、迪庆尚未形成规模性的优势产业,产业化程度明显落后。[11]

社会基本保障面临着较大挑战。当前,现代化、网络化不断销蚀着熟人社会和传统习惯。老龄化、就业教育医疗等民生压力上升的同时,公共服务、公共产品供给不足严重困扰着基层稳定。县级财政公共支出主要集中在本地教育、水利、交通、卫生等。农村的社保、科技、文化、治安、环保等公共支出欠缺。[8]各地相关领域建设不均衡现象突出,“三区三州”财政短板尤为突出。

3.多种问题困扰社会治理

社会组织发育不足,规范化建设远未完成。2020年,云南省社会组织数量2.33万个。“小、散、乱、弱”情况突出。[12]面对繁杂的村(居)事务,基层组织的社会资源缺乏,能力弱、组织水平参差不齐,与居民互不了解,没有发挥出基层自治管理服务作用。

舆情对基层组织治理干扰多样。当前,新旧业态交织、人口流动频繁、村民市民化已成为社会常态。网络促进了思想碰撞,各种社会思潮加快扩散,相互共振常形成多种社会舆论场。部分基层政府组织的组织能力、法治素养等不强,不能有效应对舆情压力,影响着基层治理现代化建设。

基层法治建设不足。一方面,基层工作人员法治水平低,治理行为不规范等问题时有发生。另一方面,群众法治意识滞后于时代发展需要。经过多轮普法宣传,群众的法治意识、公民意识、权利意识已初步确立,但敬法、学法、守法、积极参与法治社会建设,还未完全成为普遍自觉。在农村地区,村民用法意识和能力不足,遇到问题找熟人关系的心态十分普遍。

4.信息化催生非传统安全新难题

互联网、物联网、移动网密切了社会联系,大数据深刻改变生产生活习惯,社会治理进一步信息化、智能化。网络深刻影响社会治理建设。一是老弱群体不能充分享受信息化工程的红利。近年来,智慧政府工程实现了政务信息化,各级政府政务APP设置了政务入口和民众信息互动渠道,但老弱群体利用智能手机获得医疗、社保、电子支付等社会资源能力普遍较弱,处于网络社会边缘。二是网络违法犯罪影响恶劣。蹭热点、造谣引流、网络水军,不良“网红”炒作话题等不断引发负面思潮。三是基层工作人员舆情应对能力参差不齐,舆情意识不足,信息技术能力弱,不能正确处理群众诉求。

新业态安全监管存在漏洞。《云南省深化“放管服”改革“六个一”行动实施方案》实施后,缩减了行政审批流程,提高了行政办理效率,极大方便了生产经营。但新业态经营中存在着违法违规问题,甚至涉及有组织犯罪的隐患。目前,由于网上监管措施还在完善中,有关部门对新业态的交易主体、交易标的、交易审核等依赖在线审查较多,加之有关行业目录等规定以放宽为主,仅依赖线上监管存在突出的安全隐患。

二、影响非传统安全治理的多方面原因

(一)地缘性问题

边疆人际交流互动上升。近年来,边疆从静态社会迅速转变为动态社会。农村地区青壮年“空心化”普遍,城镇人口流动水平攀升,各地人员混居成为常态。城镇人口结构多元化后,原住者与流动人口活动空间重叠,生活生产差异易诱发社区矛盾。

跨境犯罪影响安全稳定。云南国边境线漫长,跨境通道众多,大部分边境线缺乏地理天堑,边境全天候管控难度大,跨境违法犯罪多发。据不完全统计,2021年疫情期间,公安机关查获中国籍人员妨害国(边)境管理案件1600余起3660余人,“三非”案件1790余起、2970余人。[24]

(二)非传统安全因素影响上升

非传统安全法治实践存在短板。一是非传统安全法制滞后于社会实际。云南民族自治地方较多,各地的民族宗教、文化传统、风俗习惯具有强烈的地域、历史底色。在偏远村寨,习惯法对村民行为还有着明显制约作用。云南成为国家开放前沿后,边疆治理既要对接国际惯例,又要尊重民族传统习惯,对制度的要求较高。由于地方性法规滞后于边疆发展实际,维护非传统安全工作仅局限于专业部门,并没有能在全社会通过法规统筹非传统安全建设。二是影响法治建设的问题依然存在。云南山地多,地理阻隔不利于社会信息的及时获取和应用,偏远地方的农村群众对国家法律体系内容知之甚少。基层法治监督机制尚未全面发挥应有作用。山区“小坝子”地理特点以及民族“小聚居”的居住风格,导致法治实践活动易受到当地宗族家族势力和传统少数民族习惯法的干涉和干扰,使法治实践成效打折,从而影响当地少数民族群众的良好法治体验。[10]

(三)社会治理智能化牵扯深层次问题

网络加剧了社会治理的复杂性。信息时代,网络渗透到社会全领域,移动互联网、大数据、云计算等深刻改变了人们的传统思维模式,草根作品登上热搜已经成为社会常态。网络政府、网络社会、网络组织与实体交互作用,线上线下共同开展社会治理,已经成为当今社会治理常态。一方面,边疆社会转型中,资源开发、城市建设、扶贫搬迁等重大项目常牵涉群体利益,受民俗、当地基本情况、政策等影响,群体性事件处置难度较大。另一方面,网络已成为国家安全的重要阵地。通过网络扩散,社会问题同步在网络发酵,会在很大程度影响社会事件的演化。

意识形态渗透隐蔽而复杂。全球化加深了国家、地区间的相互依赖。对外交流在促进边疆发展、拓宽国际视野的同时,境外各种思潮不可避免地影响群众思想。随着美西方明确把我国作为战略对手,意识形态渗透手段更加多样。他们不断制造各种热点问题,营造网络舆情,利用网络水军、自媒体混淆视听,误导社会群体认知。

新业态安全管理疏漏较多。二手买卖、车辆租赁、快递外卖、房屋租赁等为属地管理,但经营信息作为商业秘密,却由其总公司掌握,各地专业机关跨部门、跨层级、跨地调取信息难度很大,不利于地方政府及时发现经营中的安全漏洞。违法犯罪人员、犯罪组织,可利用线上监管漏洞,摄取犯罪利益。个别部门、行业协会对“放管服”认识存在偏差,对网上的经营活动放任自流,加之基层部门人手少,安全隐患排查流于形式。

三、全面推动治理现代化,发展非传统安全治理

非传统安全治理不只是要消除各种安全威胁,更要消除安全隐患,它超越传统的国家强制力,需要把各种安全问题置于个人的“安全认知”、民族的“安全认同”、国家的“安全环境”为标志的和谐状态之中。[14]

(一)各主体协同发力,多举措优化基层治理

充分发挥自治主体作用,推动自治建设。党的二十大要求积极发展基层民主,健全基层党组织领导的基层群众自治机制,完善基层直接民主制度体系和工作体系。“自治”是基层治理的重点,通过自我管理、自我教育、自我服务,实现基层的治理主体价值。要激发村(居)民参与治理的热情,发扬基层民主,实现共建共治共享的良性反馈。

多方共同推进社会治理。坚持依法依规治理,始终坚持习近平社会主义法治思想,倡导遵法守法用法,不断改善制度执行力。构建党领导下的德治、法治、自治、智治制度框架,不断完善城乡基层治理体系。突出自治规约维护公序良俗的价值,村规民约既要体现居民集体看法,又必须与社会主义法治社会目标一致。乡镇政府、街道办事处要加强村(居)委微治理指导,帮助村(居)团结群众,推动社会治理。继续推进新时代“枫桥经验”实践,规范利益诉求表达机制,畅通民众合法权益保障渠道。

建设多元民生保障格局。适当扩大转移支付和财政购买服务范围,改善基层服务保障条件。建立政府支持,村(居)委主导,社会组织参与的基层服务保障体制。积极吸收社会资源,把部分民生项目纳入村(居)事务范围,引入企业承接部分服务职责,为社区群众提供多种服务产品,弥补政府服务缺口。

推动基层组织队伍建设。一是上下结合,提高保障。把政府投入与社会参与密切结合,通过购买服务、公益创投等方法,增强基层服务保障能力。二是鼓励大学毕业生、复转军人、有余力的退休人员等到社区开展专兼职服务。健全基层人员“进口、监管、考核、退出”制度,形成流动有序的基层职业化服务队伍。三是发挥党员入社区机制优势,引导党员常态化参与社区服务,增加基层人力来源。

(二)发展多种经济,做强社会治理物质基础

探索边疆经济发展新举措。紧紧围绕国家发展战略,科学制定边疆经济发展规划,做强民族区域优势产业,实现“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定”目标。积极引入高新技术、发展绿色环保产业,升级传统产业,稳步提高边疆国民生产总值。着力乡村振兴,紧扣“六稳”“六保”目标,把丰富美丽新农村内涵与挖掘民族旅游资源相结合,打造乡村差异化新亮点。加强微小企业帮扶,提升村镇经济合作体实力,拉动乡镇经济发展。跟进易地搬迁群众生活帮扶,挖掘传统文化,鼓励搬迁群众融入城镇化实践,更好适应城市生活。

加强区域经济合作,维护稳定的周边国际环境。扩大对外经济交流,截至2021年,云南与9个国家搭建12个多边双边合作机制,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的实施为中国-东盟经贸合作提供新平台。继续提升边境开放水平,扩大国际电子商务,努力促进沿线国际经济交流。以经济合作为切入点,营造有利的国际周边环境,遏制外部势力对周边国家稳定的干扰。

(三)加强民族团结,以法治引领边疆意识形态现代化

云南民族资源丰富、民族风俗多样,坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,对维护民族团结,实现民族平等、团结、互助、进步尤为重要。云南省11个州(市)、33个县(市)、51个单位获得全国民族团结进步示范先进称号。各级党委政府应继续推进民族团结,持续深化中华民族认同、国家认同。坚持社会主义核心价值观,把社会主义思想与民族文化发展有机结合,深度挖掘边疆丰富的历史文化资源,更好维护公序良俗。加强民族自治建设,习近平总书记指出:“民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障。”云南应以《民族区域自治法》《云南省民族团结进步示范区建设条例》等法律法规为依据,全方位促进边疆教育、文化、卫生和民生建设。

以社会主义核心价值观引领意识形态建设。“要建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态。”云南少数民族多,宗教各异,随着国内外交流日益频繁,坚持社会主义核心价值观尤为重要。各地党委政府要准确把握,科学运用党的民族宗教政策,正确引导民俗与精神文明要求一致,用社会主义核心价值观去诠释传统,处理好习俗封闭性与社会开放性之间的矛盾。

加强边疆法治现代化建设。“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。坚持依法治国,推动边疆治理沿着法治轨道运行。强化边疆法治建设,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项。法律的生命在于实践,而实践应兼顾国家利益、社会利益、个人利益。近年来,城镇人口密度增加,经济关系、阶层关系、城乡关系相互交叉,维护社会和谐挑战较大。为此,应积极完善社会主义法治体系,推进边疆宪政实践,构建和谐利益关系。坚持依法行政,社会治理全过程秉持懂法、遵法、守法要求。紧紧围绕社会主义法治目标,立足长效,把‘谁执法、谁管理、谁普法’等统一起来。鼓励群众积极参与法治探索,运用法治思维、法治方法解决利益矛盾。发挥新媒体宣传作用,不断在全社会涵养法治文化、法治情感、法治信仰。

(四)优化网格化建设,以智治提升基层治理

网格化将社会治理整合到功能“一张网”。目前,云南省划分成39.2万余个网格,配备专(兼)职网格员56.7万余人。网格化整合的多种职能实现了治理与服务同进步。应继续完善政府、市场和社会组织的责权利关系,统筹社会服务、社会安全、社会治理等内容,不断把新的社会服务纳入网格功能,优化最后一公里服务。

提升基层部门的信息化程度,不断推进数字政府、数字乡村、数字社区建设。一是做强县域政府服务数据库。要发挥大数据技术优势,有效整合各种社会资源,促进基层治理信息化、数字化。由公安机关牵头,统筹物流、房屋中介、二手交易、水电气、快递物流等社会信息资源,构建县级政府服务数据库,更好服务社会治理。二是建立数据资源管理机制,依法确定数据监管事项。科学配置网格数据资源,推进网格化管理信息化建设。持续挖掘数据资源,逐步提升社会治理的智慧水平,打造优质“指尖生活圈”,让群众享受更好的社会服务。

(五)强边固防,打造边疆安全新常态

首先,全面加强新业态安全管理。明确新业态的主管部门、管理职责及规章制度,将涉及的安全隐患及时纳入监管范围。严格落实经营主体登记职责、开箱检视规定,细化客户信息动态维护内容,有效减少监管漏洞。其次,提高边境综合管控水平。党政军警民共担边境安全责任,防范境内外安全威胁。边境管理部门要严格边民证、护照管理,严格落实以证管人,防止无证人员、持假证人员出入国境。边境各地要强化过境人员监管,尤其是“三非”“四黑”人员非法出入边境。边境各地要将“四黑”人员违法记录纳入征信系统,作为边民补贴发放依据,以有效遏制引带偷渡。加强边境技防建设,在物理隔断基础上,提高边防公路、重要卡口的动态感知能力。要坚持屯警路面,强化双向查缉,防范路面突发安全事件。边境各地要提高村寨“三防”建设,借力“平安乡村雪亮工程”,充实群防群治队伍,筑牢村(居)安全堡垒。企业要切实履行用工责任,杜绝雇佣“三非”人员。最后,坚持扫黑除恶常态化,打早打小,确保边疆社会清朗。

云南人文历史文化厚重,各民族和谐团结。在以习近平同志为核心的党中央正确领导下,云南非传统安全治理取得了新成绩,人民的社会安全感、满意度得到大幅度提升,云南面向南亚东南亚区域中心效应逐步显现。今后,云南应继续坚持党的二十大社会治理总目标,坚持总体国家安全观,依法推动源头治理、综合治理、长效治理,维护好国家安全,进一步促进边疆非传统安全治理现代化、体系化建设。