城市区域主义下的粤港澳大湾区的尺度重构与协同治理

张衔春 周子航

摘要：文章立足于分析城市区域主义在中国区域治理语境下的理论适用性，提炼出中心性与地域性两个分析城市区域发展的理论工具。随后，结合中心性与地域性视角，文章对粤港澳大湾区的尺度重构和区域协同治理路径展开研究，将跨尺度治理分为跨境尺度重构、城市间尺度重构、城市尺度重构等三个层次。通过考察不同尺度下区域治理体系的调整过程，文章认为：不同政府主体在粤港澳大湾区的跨尺度协同治理中扮演着维护本地利益的角色，这种协同合作模式既捍卫了城市利益、又兼顾了区域发展均衡。因此，区域中协同治理的关键在于统一不同尺度、不同利益主体的发展诉求，以此才能实现粤港澳大湾区的高质量一体化发展。

关键词：城市区域主义；尺度重构；协同治理；区域一体化；粤港澳大湾区

1  引言

自1990年代起，世界城市的发展以区域化、网络化与大都市区化为主要的空间特征，突出了城市社会、经济与政治发展在人居环境塑造中的重要影响。城市区域主义（city regionalism）作为基于一种以区域化整合社会、经济与政治等发展要素的发展现象，是城市间关系由单一节点联系走向区域跨尺度联合的过程[1]。这种空间塑造方式是不同政治地理思想对城市在多尺度空间中作用的再思考：从国家竞争优势理论中强调城市是国家竞争力的集中体现[2]，到全球地方化（glocalization）过程中城市是区域内承担产业经济分工的网络化节点[3]，再到城市作为国家与地方力量复杂叠合的空间体现[4]。这种多尺度的城市定位描述出城市区域主义从国家到区域、再到城市的治理关系，国家通过精心策划的空间政策培植区域与地方的发展；而城市作为地方发展的核心，是区域经济组成与运转的关键参与者[5-6]。

然而，城市区域主义作为西方背景下的舶来理论，用于分析中国语境下的区域发展仍需慎重研判其适用性。中国是社会主义市场经济体制国家，其经济规律、治理方式与西方奉行新自由主义道路的国家存在巨大差异[7]。在中国“有为政府、有效市场”的发展逻辑下[8]，中国城市增长动力不仅来源于有效市场对发展效率的促进，更根植于于由城市企业家政府策划的各类发展政策。因此，总体上基于自上而下的城市区域治理逻辑表明了中国的跨尺度发展逻辑与以去中心化、去地域化为表征的西方城市区域发展存在明显差异。

粤港澳大湾区作为中国产业经济最發达、常驻人口最多、城镇建成区面积最大的城市区域之一，其空间治理体系与尺度重构方式处于不断演化的过程[9]。自1980年代以来，珠三角地区利用“三来一补”政策迅速以工业化带动城镇化的方式实现了城市的扩张，并形成一批以“广东四小虎”为代表的特色鲜明的产业强镇。珠三角地区由于毗邻港澳、侨乡广布、劳动力丰富，迅速成为国家改革政策的试验田与先行地。经济特区、土地有偿使用、土地招拍挂制度、“三旧”改造等政策在珠三角城市中率先试点。2000年以来，经过土地商品化、人居环境绅士化的过程，珠三角城市逐步以“生产”与“生活”空间共同优化发展的方式推动城市品质化营造；与此同时，大量先发城市，如广州、深圳等，开始其撤县（镇）设区的行政区划调整过程，兼并周边区县并在行政区内重组产业空间、重构资源配置方式[10]。随着香港、澳门与珠三角城市群的深度跨境合作，中央政府适时提出粤港澳大湾区战略，将珠三角这一地理区域上升为国家发展战略，旨在打造充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区。

粤港澳大湾区城市区域塑造过程的特殊性在于其跨境属性与中国尺度政治的叠加：这一过程既涉及广东省、香港特区以及澳门特区的跨境协同，也包含广东省内部各城市间的合作与竞争[11]。从城市区域理论建构角度，这一过程反映了城市区域化过程中两个影响空间决策的重要因素：即中心性（centrality）与地域性（territoriality）。中心性是影响城市在区域体系中涉及发展方向决策的制度性影响力，在西方，体现为国家政府的去中心化与市场化的经营城市；在中国，体现为晋升锦标赛激励背景下的科层政治原则[12]。地域性是政府决策在空间上顺利决策、部署、实施与监管的关键，在西方体现为区域一体化议程或跨尺度发展，在中国则体现为尺度重构与行政区调整撤并过程[13]。将该理论与粤港澳大湾区的发展实际相结合，如何善用制度建构实现“有为政府、有效市场”的空间治理目标是粤港澳大湾区孜孜追求的终极目标。粤港澳大湾区的空间治理在跨境尺度、城市间尺度与城市尺度均存在着机遇与挑战。基于此，本文以中心性、地域性作为主线考察粤港澳大湾区的尺度重构与协同治理目标，以阐释在城市区域主义背景下治理手段实现区域发展目标。

2  理论建构：区域治理中的中心性与地域性目标

2.1  中西方城市区域塑造方式的对比

在西方奉新自由主义为圭臬的城市区域语境下，城市区域发展的路径建构在空心化国家权力的背景下[14]。这一抽象的说法实质上从两方面解构了国家在城市政治中的影响。从权力体系上，国家政府不再过多介入地方的社会经济发展，而由具有企业家精神的地方政府行使权力；从空间体系上，国家政府不再保持对其地域的社会经济发展的高度监管，而由代表本地利益的地方政府制定空间发展战略。这种自下而上的逻辑表明了国家政府不能通过任命地方政府的形式参与到城市区域的塑造，标志着本地化社区、民间社会组织和市场主体等参与城市和区域发展[15]。

西方新自由主义背景下，城市区域主义的空间塑造对治理体系、产业经济与社会结构产生了诸多影响。从治理角度上，区域级政府在国家政府去中心化背景下更多扮演了协调参与者角色，为城市间一体化发展提供了制度平台[16]。多层级政府、多部门与非政府组织广泛参与到区域发展议程中，以相互博弈与制约的方式推敲更为合理的空间方案。从产业经济角度上，融入区域化的城市能够更合理的调动优势与资源，促进产业发展，为创新、创意与知识的积累提供有利的空间环境[17]。从社会结构角度上，基于新自由主义的城市区域发展有效培育了建成环境的绅士化、商品化，使得社会再生产能够在区域尺度范围内，实现资本的有效循环，避免因治理失灵产生的危机[18]；另一方面，区域尺度内要素的自由流动加速了地理的不平衡发展，使得资源要素基于市场的配置过于极化，进而引发社会福利的不平衡供给。

中国社会主义市场经济体制背景下，充分尊重要素依据市场规律进行配置是改革开放后空间经济战略的主导思想。因此，在城市區域发展议程的中心性与地域性层面，支持地方政府的去中心化、去地域化发展是深化改革的方向，也是支持粤港澳大湾区建成“世界级城市群”的重要路径。然而，中国作为以公有制为主体的社会主义国家，粤港澳大湾区作为践行“一国两制”制度优势的试验田，与西方新自由主义语境下的城市区域塑造具有以下三点区别：（1）中国作为公有制为主的国家，政府在调动地方资源时与西方国家的“小政府”相比具有更强的能动性，通过土地政策、产业政策、关税政策等的定制化设计，政府具有更强引导市场向“有效”方向迈进的实力[19]。（2）“一国两制”制度在广东省、香港及澳门特区的适用性表明跨境的区域一体化不同于欧盟的跨国一体化议程，香港与澳门特区在国家主权属于中国，从经济制度角度与广东省具有差异，因此这一过程必将不同于以脱离政府监管为本质的去地域化过程。（3）中国基于行政区层级与地方官员科层等级的划分为粤港澳大湾区诸城市划定了不同等级的自由裁量权，如特别行政区、副省级城市、地级市、县级市、乡镇等[20]。这种自由裁量权的不均衡使得中国城市区域中各城市不仅具有西方因市场流动而构建的网络化结构，而且具有因行政区等级不同的层级性解构。复杂的政治地理图景为建构中国语境下的区域治理话语提出了新挑战。

2.2   中心性与地域性：权力与空间在城市区域中的耦合

对于中国还是西方，城市区域主义都引导着城市发展路径的历史性变迁。欧盟自1990年代以来广泛开展的跨境一体化战略使得西欧城市群发展由之前的福特凯恩斯主义逐步转向了后福特新自由主义，来自国家政府的干预逐步被移除，非政府的区域性组织承担了组织社会经济发展的功能。自1980年以来，中国改革开放探索出一条社会主义市场经济道路，这条道路取代了计划经济体制，使得市场成为调配区域空间资源的基础手段。这一历史性变迁集中体现在政府权力与空间管辖权的对应关系上，即Elden与Agnew所描述的“领域变迁”（territory trap）[21]。在区域（次国家）尺度上，地域变迁指的是行政区空间属性的调整，如规模、边界、通道、飞地等多种多样改变地域属性的空间手段。

Brenner认为这种“领域变迁”由政府的放权与收权决定，并被将尺度重构方式划分为四个象限（图1左）[22]。事权在空间上的投影即为行政区均衡发展或者极化发展的道路选择，例如：设立经济特区希望将区域内发展资源集中到一个小的范围内以实现经济效率提升，被视为空间极化策略；相对而言，通过产业转移引导不发达地区发展产业经济被视为空间均衡策略。考察事权的上收或下移，实质是区域治理权力的中心性（去中心化、再中心化）过程；而空间发展资源的分配是地域性（去地域化、再地域化）的过程（图1右）。

自改革开放以来，珠三角地区发展的主旋律是省、市政府主导的去中心化与去地域化过程。从治理事权上，一系列经济特区、国家级新区等的设立赋予了地方政府掌握地方经济发展的特权，以鼓励创新性政策的产生。这一背景下，广东省形成了依托“三来一补”的“前店后厂”模式，依靠外资投资以及香港去工业化的产业专业迅速提升了工业化实力，政府局部放松对民间经济的严格监管的本质是去地域化的管制策略。在城镇化落后于工业化的背景下，广东省通过土地商品化交易迅速利用资本效率提升了城市建设与基础设施服务水平，同样建立在允许私人发展商进入到原先由政府提供服务的基础设施建设领域。去中心化与去地域化的优势在于高效利用市场，以实现政府难以通过计划与分配完成的空间发展议程。然而，这一过程也承担着可能的治理失灵风险。

粤港澳大湾区作为国家战略的设立，标志着国家对于城市区域塑造方向的调整。2010年代以来，由于世界经济增长放缓、特朗普为代表的国家保护主义抬头，城市区域受制于经济的不增长或慢增长，在市场配置下选择了以紧缩（austerity）和去一体化的发展路径防止域内资源外流。在粤港澳大湾区，香港因房价高、失业率提升导致引发各种社会风波；广东省诸多工业强市（区），如东莞、顺德、南沙等，存在因制造业下行导致经济不增长风险。与此同时，部分制造业在比较优势下转移至劳动力更为低廉的东南亚地区，规模制造业面临着收缩危机。基于这一背景，国家对粤港澳大湾区的再中心化和再地域化塑造一定程度上遏止了因市场失灵导致的去一体化发展。

从制度上看，香港特区、澳门特区与粤港澳大湾区其他内地城市的社会经济联系更加紧密，港珠澳大桥、西九龙高铁等交通基础设施建设有效缩短了城际通勤圈，从香港机场到澳门的时间缩短为40分钟，从香港高铁站到深圳的时间缩短为20分钟。香港、澳门高校在粤港澳大湾区城市选址建设分校（分院），内地文化品牌则进入香港作为文化区的重要标识，如香港故宫。具有两地文化同根同源、同声同气的本土旅游目的地受到广泛关注，如香港以客家文化闻名的荔枝窝村。自2003年起，为了响应国家共同富裕的发展战略，广东省政府将区域发展均衡化纳入了省际空间统筹的重要内容，并推行了产业转移政策支以支持粤西、粤北、粤东地区的发展，已有许多发展相对滞后的城市因此而受益。以上过程说明了粤港澳大湾区的城市区域一体化议程是一个复杂、灵活、多变的模式。基于此，文章从跨境尺度、城市间尺度以及城市尺度等三个方面论述粤港澳大湾区的一体化与协同治理过程，以期勾勒更为完整的湾区发展图景（图2）。

3  粤港澳大湾区的城市区域一体化议程

3.1  跨境尺度重构：香港科学园与北部都会区

港深协同发展实质上是粤港澳大湾区跨境协作与打造世界级城市群过程的集中缩影。这一过程中，两地的空间政策由于发展态势的演变均产生了显著的变化[23]。香港于2007年发布《香港2030规划》，这一版规划方案在空间布局继承了以维港都会区为中心的发展思路，建立“都会区-新市镇-新发展区”的三级空间结构，并形成具有圈层特性的城市形态。尽管这一时期香港与内地的城市空间并未形成连绵发展，香港已开展诸多以节点和通道为特征的空间项目，如分别在2002年、2006年开始运营的香港科学园一期、二期，以及大量口岸、道路、跨境铁路等通道设施的建设。香港作为以金融服务业为核心的枢纽性城市，在1980年代已通过“三来一补”等政策将自身劳动密集型工业迁入广东省，实现了自身经济体系的去工业化发展。然而，1997年与2008年的金融危机使得香港有意在产业体系上向科技创新研发、高端技术服务上拓张。因此，香港科学园作为香港再工业化的空间节点，吸引了大量来自内地、香港本土及海外的高新技术人才。香港科学园产业孵化出的大量高新技术企业标的的市场为拥有大量用户与新兴中产化市民的内地市场。从这一角度上，科学园企业具有显著去地域化的“离岸服务”特征（图3）。

然而，由于香港土地稀缺，香港科学园总计22公顷的空间规模仅是深圳市高新技术产业园的0.02倍，是广州高新技术产业开发区的0.01倍。空间体量的不足使得香港在高新技术产业上不具区域竞争力。随着珠三角城市群一体化的纵深发展，香港越来越重视与珠三角城市的空间联系。2016年，随着中国在“十三五”中提出支持粤港澳大湾区平台建设，香港在《香港2030+规划（2016年版）》中提出建设新界北区域，在解决主城居住拥挤问题的同时加强与深圳的联系。同年在《新界北发展》规划中，政府拟在古洞北、粉岭北建立新的发展区以支持新界北区域发展。这一规划意图在《香港2030+规划（2021年版）》中得到强化，2021年10-11月，《北部都会区发展策略》与《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》两部重磅区域发展议程发布，旨将深圳前海合作区与香港北部都会区形成密切对接的战略空间[24]。

这一策略具有显著的再地域化特征。由于香港、深圳长期的制度差异使得在“两湾一河”边境地区，包括深圳湾、大鹏湾、深圳河等一直属于香港政府疏于管制的地区，大量湿地与树林成为棕地、村屋建设未能得到良好的监管与维护。北部都会区提出的“双城三圈”，即深圳灣优质发展圈、港深紧密互动圈和大鹏湾-印洲塘生态康乐旅游圈，迅速的加速了跨境周边地区建设。落马洲河套地区原先由于处于特别行政区界，香港的边境禁区政策长期制约了该区域的建设与发展。2000年代以来，港深两地多次对该区域的协同开发进行磋商，但始终由于制度协同不成熟，这一议程蹉跎良久也难以付诸实施。2022年由于香港面临“新冠”疫情医疗资源空间挤兑的压力，主动接受在落马洲河套地区建设临时医院提供隔离的帮助。在“新冠”疫情结束后，落马洲河套地区的下一步改造与建设计划明显加快，成为香港依托再地域化成功实现跨境协同发展的优秀例证（图4）。

3.2  城市间尺度重构：珠三角城际铁路的站点选址博弈

粤港澳大湾区中珠三角的九个城市间关系不同于跨境协同，这些城市处于相同的制度环境，并且有广东省政府作为统筹主体推进其区域一体化发展议程。因此，城市间尺度重构核心体现在对本地化利益的维护上。以珠三角城际铁路为例，自从铁道部“网运分离”改革之后，链接城市群的区域连接线不再由国家出资建设，地方自筹资金建设成为推动铁路建设的主要方式。2001年，广东省政府组织编制《珠江三角洲经济区城际轨道交通线网规划》，提出了“两条主轴+三条发展轴”的铁路选线。2008年起，珠三角城际铁路的投资建设费用全部由广东省、各市政府承担，铁路运营及开发铁路站点产生的周边土地价值提升收益归地方政府所有[25]（图5）。

由于铁路运营属于国家提供的交通基础设施服务，具有福利与社会保障性，对其票面定价具有严格的限制，广东省、市难以通过客运的售票收益负担铁路建设成本。因此，开发铁路带来的城市运营收益主要聚焦在因开发火车站周边土地的产生的空间增值。珠三角城际铁路作为城市间连接的大运量交通工具，自从铁道部退出以后一直由广东省政府成立的铁路建设投资集团有限公司独资承担建设费用。然而，火车站点周边的城市建设用地所有权归城市政府所有，省政府难以通过这一途径收回成本。因此，自2008年以来产生了珠三角城际铁路围绕站点选址的博弈问题：省政府希望站点选址在城市中心区，这样可以增加客源、提升票面收益，同时铁路选线短，工程造价低；然而城市政府希望站点选址在城市边缘区域，这样可避免在城市中心大拆大建，拉动了郊区新城的发展、提升站点附近土地租金。这种博弈导致了铁路建设筹资高度依赖于转移支付，广东省政府的债务风险显著提升，与此同时珠三角城际铁路出现了显著的票面亏损。

由于广东省政府在协调区域发展上具有行政层级优势，因此这一博弈很快在制度上得到统筹解决。广东省政府在2010年建立了“省城际轨道土地综合开发专责小组”，旨在评估各城市因建设铁路而带来的空间收益；同时，在2012年，广东省政府出台文件，要求省、市政府平摊因建设铁路产生的建设成本。在这一背景下，广东省政府与不同城市形成了差异化的合作开发模式：广东省在于深圳的合作中，深圳利用自身的财政优势，以定额向广东省政府缴纳铁路开发费用的形式，独享其开发铁路站点周边土地的收益；而清远市则选择共同开发的形式，与广东省政府按比例出资建设铁路，共享开发铁路站点周边土地的收益。在妥善处理好省、市政府的博弈关系后，珠三角城际铁路的站点选取大多均位于城市边缘区，以拉动其周边的土地发展与价值。

3.3  城市尺度重构：深汕特别合作区的制度构建

城市间尺度重构主要反映了广东省政府与城市政府的治理关系，体现了网络（network）与节点（nodal actors）之间的治理关系；在这种关系之外，节点城市之间的关系同样表现出受到中心性与地域性影响的特征[26]。以深汕特别合作区为例，由于深圳市土地紧缺，2011年深圳在广东省政府的斡旋下于汕尾市海丰县成立设立了深汕特别合作区。合作区由深圳、汕尾市共同建设并分享财税收入，其建设用地指标来源于广东省专项设置以支持合作区发展。深圳将其大量企业转移至合作区，如腾讯的“云计算”中心等。这一过程是汕尾市政府主动去地域化过程，将合作区的社会经济管辖权让渡给深圳、汕尾联合成立的合作区管委会。汕尾市为了维护本地发展利益，重新与深圳协商对深汕合作区的基础设施保障、土地开发收益与企业服务等问题。为了进一步明晰行政区的责、权、利问题，在2017年，深汕合作区管委会由原先的广东省政府代管转变为深圳市代管，深汕特别合作区成为了深圳市行政区划的“10+1”，包括10个市辖区及一个深汕合作区（图6）。

深圳市政府在深汕特别合作区中设立了区一级政府的行政机构，以支撑合作区的政府管理与行政服务。在基础设施建设上，原先属于汕尾政府的职责转变为深圳市政府，因此深圳巴士集团与深汕合作区管委会签署了合作协议，并成立了合作区深汕巴士有限公司，负责合作区的公交运营。同时，深圳市大力推动了合作区的供电设施建设，已启用鹅埠、吉水门两个110KV变电站，另有220千伏园区、110千伏深汕比亚迪输变电工启用程在2022年底开工。深圳市作为粤港澳大湾区的发达城市，在协调区域发展不均衡问题中起到了关键作用，通过帮扶汕尾的基础设施建设带动兄弟城市发展，并通过引导产业溢出的梯度转移实现汕尾市的经济增收。与此同时，深圳在帮扶汕尾的过程中优化了自身空间资源配置，妥善解决了自身发展的土地稀缺问题。深汕特别合作区的再地域化过程体现了粤港澳大湾区空间合作上的灵活性与可变性，即城市协同治理在不断地尺度调整中谋求一致发展[27]。

4  结论和讨论

从多尺度的视角而言，粤港澳大湾区的空间治理是跨行政层级、跨行政区（特区）边界、跨空间功能区的复杂集合。由于地跨广东省、香港、澳门特别行政区，空间单元的地域性与中心性在不同时期具有不同特征，政府间的通力合作在粤港澳大湾区的区域一体化进程中起到了核心作用。在珠三角城际铁路的推进过程中，省政府与各地级市政府通过不同的方式维护自身利益，以此来保证区域发展议程的实施。广东省政府与广州、深圳等市政府旨在通过最优的发展路径实现城际铁路建设，做到既符合市场投资规律，又在区域协同的统筹下实现发达地区与欠发达地区的公平发展机会。总体而言，区域一体化的空间发展方向是粤港澳大湾区社会、经济与政治系统发展的大势所趋，在区域一体化的框架下，广东省、香港、澳门特别行政区城市联系日益紧密、经济合作逐渐频繁、发展定位协同互补，在中国“一国两制”制度设计下具有其他城市群无法替代的独特地位。

从理论构建的角度而言，粤港澳大湾区的区域协同治理框架建构了与西方新自由主义背景下城市区域主义截然不同的合作方式，在应对区域发展不均衡与建构跨境区域流动具有显著的制度优势，有效防范应对市场与治理失灵风险，充分利用不同城市的资源禀赋与制度优势构建更为繁荣的发展格局。中心性与地域性是区域格局改变的两个关键变量，其治理事权的调配与发展资源的分配核心建立在区域发展效率与公平相对均衡的原则之下。从合作尺度而言，跨境尺度、城市间尺度与城市尺度的区域协同进程是高度互动且相互关联的，这些尺度的合作与互动加强了行政区之间的更为密切的社会经济联系。

粤港澳大湾区的发展从协同治理的角度来看，谋求合作关系中的平衡更为重要。从发展的角度而言，区域发展需要增长极引领带动。回顾粤港澳大湾区的发展历史，改革开放以来，香港、澳门通过“三来一补”政策极大程度促进了广东省工业发展，因此带动了珠三角地区的快速城镇化；在香港、澳门接连经受金融危机考验的背景下，广东省以其劳动力、土地资源与财政支持的形式，帮助特区政府渡过市场危机、保障粤港澳大湾区经济体系行稳致远。从更广义的角度而言，自上而下的空间协同治理方案需得到自下而上的认可，才能取得事半功倍的治理效果。因此，粤港澳大湾区的尺度重构体现了“中国式现代化”进程中不拘泥于制度形式与权力架构的灵活性，这一特征将支撑粤港澳大湾区建设成为世界级城市群中的典范。

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