低保边缘家庭救助的地方性实践挑战与发展取向——基于发展型社会政策的分析视角

陈艺华 黄晨熹

一、引言

新时期的社会救助制度目标从解决绝对贫困向应对相对贫困转变，在制度体系上也逐渐从以低保制度为核心向建立分层分类的社会救助体系发展（关信平，2022）。得益于经济发展带来的“涓滴效应”和政府扶贫政策的积极影响，近几年城乡最低生活保障对象（下文简称“低保对象”）的数量迅速减少①参见：《民政事业发展统计公报》，https://www.mca.gov.cn/n156/n189/index.html.，但在低保对象之外仍然有许多困难群体，新时期社会救助制度改革需要迫切回应困难群体的现实需求。

托举低保边缘家庭跨入中等收入行列，是共同富裕的题中之意，但无论从覆盖范围，还是保障水平来看，当前专门面向低保边缘家庭的社会救助政策都有较大提升空间。为加快推动社会救助事业高质量发展，如何对低保边缘家庭提供救助服务成为后扶贫时代需要回答的重要议题。近年来，我国中央及地方政府突破《社会救助暂行办法》①参见：《社会救助暂行本办法》，https://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm.对专项救助仅限于低保对象的要求，陆续出台“最低生活保障边缘家庭认定办法”，规定申请认定最低生活保障边缘家庭身份的家庭（下文简称“低保边缘家庭”）②最低生活保障边缘家一般指不符合最低生活保障条件，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5 倍（有条件的地方可以适当放宽到2 倍），且财产状况符合相关规定的家庭。可根据自身实际困难情况享受相应的专项救助以及临时救助。民政部组建的全国低收入人口动态检测信息平台数据显示，截至2021 年底，全国共认定低保边缘人口431 万人③李昌禹.低收入人口数据库已建成 [N/OL].人民日报 ,2022 年1 月27 日（第7 版）.，面向低保边缘家庭的认定工作正在稳步推进，并取得显著成效。

在迈向共同富裕的新征程中，社会救助的核心目标从“保生存”向“防风险、促发展”转变。面向低保边缘家庭的认定和救助政策作为我国社会救助事业发展的重要举措，其政策历程、政策效果和发展取向如何？都需要进行系统梳理和评估，这也是本文要回应的核心议题。发展型社会政策对以往的福利模式进行了批判性反思，强调将发展理念融入社会政策的框架之中，可为新时期我国低保边缘家庭的救助政策设计提供思路。已有不少学者就如何建立适合本土的发展型社会政策展开广泛探讨（熊跃根，2022；李迎生等，2023；葛道顺，2020）。本文在考察低保边缘家庭救助政策历史沿革的基础上，以东部沿海某市H 区为例，探究低保边缘家庭认定和救助政策的地方性实践现状，并基于发展型社会政策的理论视角进行分析，以期为进一步完善低保边缘家庭的认定和救助工作提供经验借鉴，为我国建立适合本土的发展型低保边缘家庭救助政策建言献策。

二、文献回顾与理论视角

（一）既往研究回顾

最低生活保障制度是我国社会救助体系中的核心制度安排，关于低保对象的福利支持问题也一直是学界的研究重点，而对低保边缘家庭的关注普遍不足。伴随贫困治理方式的转变，一些研究开始探讨低保边缘家庭所面临的“福利缺位”问题，发现由最低生活保障制度所带来的“福利悬崖”效应对这些家庭的负面影响更为突出（郭忠兴，2023；仇叶、贺雪峰，2017）。根据最低生活保障的制度安排，低保对象因其“福利身份”可以获得较为完备的福利支持（岳经纶等，2020），然而，与低保对象收入水平相近的低保边缘家庭，由于未被制度瞄准，无法充分享受政府在医疗、住房等方面提供的福利援助（江治强，2018），这可能会导致低保边缘家庭的生活状况不如低保对象的现象发生（卫洁，2007），在两类群体之间形成明显待遇差距，违背了社会政策的横向公平原则。

主流学界一直呼吁将低保边缘家庭纳入社会救助体系，强调对收入趋近于贫困线的低保边缘家庭予以福利支持（杨力超、Walker，2020），避免出现救助盲区（范丛，2023）。从低保边缘家庭的群体特征来看，该群体具有老年人比例高、健康状况差、医疗负担重，自我改变现状的能力差等特点（高鉴国、范丛，2020）。低保边缘家庭的脆弱性高（张栋，2020），抵御风险的能力薄弱，若生活遭遇意外变故，很可能会陷入困境（陈玲、亓栋，2015），这一群体也应成为我国防止脱贫人口返贫的重点关注对象（谢勇才、丁建定，2015）。关于救助制度和措施，当前的研究主要从制定合适的最低生活保障标准（赵卫华等，2018）、构建合理的低保边缘家庭需求表达机制（李春根、夏珺，2014）、促进该群体积极就业（郭健美、邢洁，2009）等方面展开论述。

通过梳理相关文献可以发现，当前学者在低保边缘家庭救助领域内，尚未形成系统性的研究论述。虽然已有的研究围绕该群体的“福利缺位”问题展开了探讨，但多数基于政策文本分析进行诊断，较少深入到政策执行层面从鲜活经验中总结低保边缘家庭救助面临的重点难点问题。相对贫困治理时期，面向低保边缘家庭的认定和救助政策是社会救助领域的一项重要突破性举措，地方政府的政策执行效果对我国社会救助事业的高质量发展至关重要。综上，本文以这一问题为切入点，将发展型社会政策这一新的福利范式作为分析视角，对政府在低保边缘家庭救助工作中形成的地方性实践进行全面考察。本文有助于进一步丰富现有研究关于低保边缘家庭救助的理解与反思，夯实该领域研究的经验支撑，进而为构建发展型低保边缘家庭救助行动框架提供政策参考。

（二）理论视角

20 世纪70 年代以来，西方国家经济高速增长的红利消失，失业率攀升。同时，乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯等学者共同指出人类社会正在经历向全球风险社会的转变（Beck，2018）。传统社会政策的消费性特征受到新右派的猛烈抨击，他们主张削减福利开支（George& Wilding, 1994）以释放经济发展的活力。社会政策需要重构其合理性基础，以理性回应经济全球化和现代风险社会所带来的双重压力。

20 世纪90 年代中期，以梅志里为代表的西方学者提出建立发展型社会政策范式（Midgley, 1995），以平衡经济发展和社会政策之间的关系。发展型社会政策更关照发展中国家经济和社会“扭曲发展”的问题（Midgley,1994），其价值理念已被不少国家纳入政策设计的框架之中。虽然发展型社会政策在理念和实践上取得了许多创新突破，但尚未形成一个系统而成熟的理论体系。不同的实践取向虽然各有侧重，但其理论内涵都强调了经济、社会乃至个体发展的统一，可归纳为以下几个方面。

一是在发展理念上，发展型社会政策强调社会政策和经济发展并非零和关系，二者可以协同促进。特别是对发展中国家而言，寻求与经济发展相适应的社会政策至关重要。

二是在投资取向上，发展型社会政策强调社会政策作为一种生产力要素，具有重要的投资功能（Giddens，2013），并将对人力资本的投资（教育、医疗等）置于重要地位，认为劳动力能否顺利进入市场不仅是福利社会的重要标志，也是进一步促进经济发展的重要途径。

三是在服务方式上，发展型社会政策强调将提供社会服务作为首要干预措施，旨在激发福利接受者的内在潜能，使其自立自强，并获得充分进入劳动力市场的能力和机会，以促进福利接受者为经济发展做出贡献。

四是在组织方式上，发展型社会政策强调建立多元主体共同参与的福利模式，认为福利和责任的统一是公民的社会责任。发展型社会政策还特别关注社区发展的议题（李迎生等，2023），认为积极向上的文化可以构成经济社会协调发展的价值基础（林卡、赵怀娟，2009），主张通过加强社区资本以促进社区成员的责任感和参与积极性。

五是在干预策略上，发展型社会政策强调基于中长期的战略目标，将对社会问题的干预重心前移，以降低治理成本。从预防的角度出发，发展型社会政策不仅关注那些正在经历困境的个体，还着重于风险防范。

虽然发展型社会政策尚未形成严密的理论体系，难以成为社会政策的理想类型，但仍可将其视为传统型向新型社会政策转型的一个过渡范式（李迎生等，2023）。在推进中国式现代化的新征程中，实现共同富裕要求统筹兼顾分配公平和经济发展两个方面的目标，这与发展型社会政策的内涵具有亲和性和互构性。本文汲取发展型社会政策的“发展”理念，并结合低保边缘家庭救助的地方性实践，进行“本土化”尝试，建构具有中国特色的发展型低保边缘家庭救助政策。

（三）研究方法

东部沿海某市H 区为所在省份的社会救助综合改革试验区，也是较早开始实施低保边缘家庭认定和救助工作的地区。首先，本文对低保边缘家庭救助的相关政策文件进行系统梳理，探讨救助制度体系的历史沿革与发展现状。其次，对H 区民政局以及其辖区内的4 个街道、15 个村居进行深入的实地调研，了解低保边缘家庭救助工作的地方性实践现状。最后，针对实地调研中发现的具体问题，对“区-镇街-村居”三级社会救助工作人员以及“事实”低保边缘家庭进行半结构式访谈，并以此作为分析和讨论的基础，为结论充实经验材料①受篇幅限制，访谈对象基本情况未列出，读者如有兴趣可联系编辑部索取。。

三、低保边缘家庭救助政策的发展逻辑

（一）贫困人口的认定

在政策实践中，城乡贫困人口通常依据收入标准被划分为不同类型。后扶贫时代，为提高社会救助的有效性，贫困人口的认定范畴也扩大到了相对贫困，即政策实践层面的低收入人口，并由相关政府部门提供基本的社会救助。当前政府以及学术界尚未对相对贫困线做出统一认定。学术界通常将收入中位数作为划定相对贫困线的重要标准。而在政策实践层面，考虑到刚性支出困难家庭的认定标准，相对贫困线的设定与上年度户籍所在地居民人均可支配收入标准更具有相似性。

2023 年，国务院办公厅转发《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，指出低收入人口包括最低生活保障对象、特困人员、防止返贫监测对象、最低生活保障边缘家庭成员、刚性支出困难家庭成员以及其他困难人员，这也是首次在国家层面对低收入人口的认定范围进行了明确界定。根据具体的界定标准②受篇幅限制，各类贫困人口的具体界定标准未列出，读者如有兴趣可联系编辑部索取。，本文将其与家庭人均可支配收入的大致关系展示在图1。

图1 城乡低收入人口认定标准

（二）面向低保边缘家庭的社会救助政策历史沿革

20 世纪90 年代以来，在我国经济体制转轨和社会结构转型的双重背景之下，大量城市下岗失业人员因缺乏相应的保障和收入来源，难以维持日常基本生活。形成于20 世纪50-60 年代、与计划经济体制相配套的城市社会救济制度已无法适应新的社会形势，政府需要建立一套制度型的社会政策以作为应对贫困问题的长久措施。1993 年6 月1 日，上海市率先建立了城市最低生活保障制度，开启了城市政策性反贫困行动的先河。1994 年，上海市又率先实现了最低生活保障制度的城乡覆盖。随后，最低生活保障制度在全国范围内相继建立，充分发挥了社会安全网的功能。

考虑到物价上涨速度较快，以及仍有大量城市贫困群体未能得到相应的社会救助，1995年，作为对最低生活保障线（165 元）的补充，上海市政府提出设定低收入线（230 元），并对人均收入低于低收入线的家庭开展实物帮困（唐钧，2001），此时的低收入线大约是最低生活保障线的1.4 倍，可视为低保边缘家庭认定和救助政策的雏形。迄今为止，上海市政府仍然延续面向低收入家庭的救助政策，规定家庭月人均可支配收入低于当年度本市发布的低收入困难家庭申请专项救助收入标准①上海市低收入困难家庭申请专项救助的收入标准是当年度本市最低生活保障标准的2 倍。的家庭可申请认定低收入困难家庭身份。从认定标准来看，低收入困难家庭所涵盖的群体范围基本等同于低保边缘家庭。

2000 年以后，各地政府在为城乡困难家庭提供基本生活救助的基础上，还对其经常面临的就医、住房、子女教育等特殊困难问题建立起了相应的单项救助制度。2004 年，苏州市创新建立面向部分城区低保边缘重病困难对象的救助政策①参见：《关于对平江、沧浪、金阊三城区低保边缘困难人群实施救助的通知》，http://www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/bmwj/201211/448JQ2CEUT83DIWM2 US59Q2KPJRVJLTJ.Shtm l.，这也是笔者能够追溯到的、最早在政策中明确“低保边缘”救助概念的地方政策。次年，为避免由单项救助政策叠加而产生的“低保捆绑”效应，各地方政府陆续探索将单项救助范围从低保对象延伸到低收入家庭，以建立政策“斜坡”。在该阶段，全国范围内还未出台规范统一的低保边缘家庭认定标准和救助措施，一些地方政府将这些家庭划归到“低收入家庭”或“支出型贫困家庭”的认定范围内，但缺乏明确的分类准则。由于尚未成为社会救助政策的重点关注对象，低保边缘家庭所能享受到福利待遇也十分有限。

2020 年，绝对贫困问题得到了有效解决，城乡低保对象数量持续减少，如何治理相对贫困问题成为政府关注的重点。中央和地方政府逐步将低保边缘家庭及其他低收入群体纳入救助范围，并制定了相应的帮扶政策。2021 年，民政部印发《最低生活保障审核确认办法》，这也是“低保边缘”概念首次在国家级制度文件中被提及并明确。

四、低保边缘家庭救助的地方性实践

（一）H 区面向低保边缘家庭救助的政策实践

H 区所在的地级市是较早实行低保边缘家庭认定工作的城市之一。2008 年，市人民政府颁发了《城市最低生活保障边缘家庭救助制度》，由民政局认定城市低保边缘家庭身份的家庭，可享受相应的临时救助和医疗救助。

为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，做好低收入人口动态监测，健全分层分类的社会救助体系，根据中央及省、市政府的相关规定，2021 年9 月，市民政局发布《关于做好低保边缘家庭认定工作通知》，在全市范围内部署低保边缘家庭的认定和审核工作，将低保边缘家庭的关注重点由城市转向城乡居民并重。2023 年，市民政局联合多部门出台《最低生活保障边缘家庭认定实施细则》，进一步在政策层面明确了城乡低保边缘家庭的认定准则和救助范围。

响应上级民政局的工作要求，2022 年初，H 区民政局发布关于《进一步做好低保边缘家庭认定工作的通知》，按照“以家庭为单位提出申请，镇街审核并认定”的工作流程认定低保边缘家庭，且每年复核一次。根据H 区民政局提供的相关数据显示，截至2022 年底，该区已认定城乡低保边缘家庭共计353 户。家庭成员罹患疾病、残疾以及缺乏劳动力，成为申请认定低保边缘家庭身份的主要原因。得益于相关的帮扶政策，这些家庭也获得了相应的专项救助，切实解决了实际的生活困难。但若“事实”低保边缘家庭未遭遇生活变故，仅表现为收入不足，在认定低保边缘家庭身份时，这部分群体容易被“遗漏”。

与传统的社会福利模式不同，发展型社会政策强调对社会问题的事先预防。纵观我国社会救助制度转型与改革的发展历程，社会政策的预防功能逐渐被置于重要位置。按照理想的程序，低保边缘家庭发生贫困风险后应能及时启动相应的救助程序以帮助其改善困境。而当前我国社会救助的顺序是“先认定身份，再享受待遇”，低保边缘家庭也只有在认定了身份后才能享受救助。面向低保边缘家庭的救助政策有助于构建分层分类的社会救助体系，但因该政策尚处于初期探索阶段，地方政府若要事先认定并掌握辖区内所有的“事实”低保边缘家庭情况，在政策实践中会面临诸多挑战。

（二）地方政府在低保边缘家庭救助领域面临的挑战

1.实现福利的普遍性要求与地方经济协调发展

社会救助作为一套由政府或社会力量向有困难群体提供无偿的物质和帮助服务的制度体系（关信平，2022），在很大程度上依赖于财政力量的支持。考虑到我国各地区经济发展基础的差异，各省市（自治区、直辖市）在制定地方社会救助标准时具有一定的自由量裁权，可以根据当地的财政状况进行适当调整。对于经济较为发达的地区，得益于地方财政的积极支持，社会福利的提供也由特殊性逐渐向普遍性扩展。然而，在一些经济基础较弱的地区，社会福利仍具有明显的特殊性，以期将有限的资源分配给最需要的人。

“如果按照当前的低保边缘家庭认定标准，有相当部分的家庭将会被纳入其中，特别是在农村地区，若要全部进行救助，财政也吃不消（A04）”

“低保边缘家庭应该被纳入救助政策体系中，但配套政策的出台要匹配相应财政（A02）”

社会福利的普遍性旨在确保社会发展成果惠及全体人民，而非少数人的特权。鉴于低保边缘家庭基数较大，即使在经济基础较发达的地区，进行认定工作时也需要面对如何实现福利的普遍性要求和确保地方经济协调发展的挑战。

2.身份认定与配套救助服务“缺位”

与低保边缘家庭身份相配套的救助服务“缺位”也是地方政府在政策执行过程中面临的重要挑战。2020 年以后，民政部在历年出台的政策文件中都有提及关于细化低保边缘家庭认定条件、落实低保边缘家庭认定工作的相关事项。但从国家层面来看，当前关于低保边缘家庭的救助仅为认定层面的指导性意见，尚未出台统一的配套救助服务标准，地方政府在政策执行的过程中会面临“认而如何救”的现实挑战。“事实”低保边缘家庭若没有发生贫困风险，认定低保边缘家庭身份对其来说不仅没有实质性作用，反而会徒增申请过程中的麻烦，以及可能承受由此带来的“污名效应”。

“我知道有这个政策，街道和居委会的工作人员也会普及政策，但是申请了有什么用呢？（D01）

“要是社区里有人发生了贫困风险，来街道询问救助政策的时候，符合条件的我们会提醒他可以申请认定这个身份。但是如果各项条件符合低边，却没有发生风险，我们一般也不会鼓励申请，因为就算认定了身份，也没有什么配套的政策服务提供给他们，另外这个申请过程也挺麻烦的，反而会令大家反感（B01）”

2022 年，民政部联合相关部门发布《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》规定低保边缘家庭中的重残人员、重病患者等特殊困难人员，经本人申请，可参照“单人户”的相关规定纳入低保范围。为享受“低边单办”政策，有重病、重残人员的家庭积极申请认定低保边缘家庭身份，这也成为当前低保边缘家庭的主要来源。H 区所属的地级市是较早实行“低边单办”的城市之一，在已经申请并被认定身份的低保边缘家庭中，大部分都是上述情况。尽管这项政策在某种程度上推动了低保边缘家庭的认定，但实际上，符合“低边单办”政策的对象所享受的是与最低生活保障制度相配套的救助服务。

3.救助的动态精准性与管理成本的限制

社会救助制度需要一套高效精准的对象瞄准机制。虽然已有明确的社会救助标准规定了受助对象的基本条件，但面对困难群众多样的实际状况，这些固定标准往往不能全面捕捉到复杂的福利需求。因此，必须采用特定的策略和手段，将这些标准与困难群众的真实情况相结合。随着救助制度涵盖的范围和内容不断增加，瞄准机制的复杂性也逐渐提升。

面向低保边缘家庭的救助制度更强调风险防范的突发性和即时性，这意味着在风险发生时能迅速启动识别和救助程序。同时，低保边缘家庭收入不稳定、多样性和多层次性的特征明显，对该群体进行家计调查和动态管理的难度更大。考虑到群体基数，地方政府若要精准地为全部低保边缘家庭提供救助服务，不仅需要高额的管理成本，还需要大量的人力资源，仅依赖政府部门的社会救助力量是远远不够的。民政工作涉及面较广、工作内容纷繁复杂，在街镇、村居的社会救助经办人员常要身兼多职，统揽民政的各项事务。在现有的基层社会救助人员组织架构下，地方政府难以建立起常态化的低保边缘家庭认定和救助工作。因此，受制于管理成本，在政策执行中，比较单一的、可操作性强的低保边缘家庭识别标准更易受到地方政府的青睐，这会导致部分“事实”低保边缘家庭被排除在社会救助的范围之外。

“村里整个民政上的事务都归我管，特别是社会救助的事务太多了，还没有任何补助，残联那边每个月还会补贴百八十块（C02）”

“光整个镇的低保工作就够累的了，要是再加上低保边缘家庭的工作，实在是吃不消（B02）”

4.救助“大数据”的应用与个体隐私的保护

如何高效精准地识别低保边缘家庭，也是地方实践面临的挑战之一。信息技术在社会救助领域的应用可以有效推动智能手段和传统服务相结合。通过救助“大数据”平台来识别和监测低保边缘家庭，不仅可以减轻基层社会救助经办人员的工作负担，还能提高社会救助的精度，充分发挥社会政策的预防功能。民政部、国家发改委联合编制的《“十四五”民政事业发展规划》明确提出要建立低收入人口动态监测机制。2021 年，民政部门组织并建设了全国低收入人口动态检测数据平台，地方政府也在大力推进低收入人口动态监测数据库的建设工作。但从全国各地的工作推进情况来看，得益于多年的工作基础，各地方与低保对象相关的数据库已建设得较为完备，但与低保边缘家庭相关的数据库还处于建立健全阶段。

“当前的数据库只有已经认定身份的低保边缘家庭信息，没有认定身份的（低保边缘家庭），我们也没法获得他们的信息授权（A01）”

“理论上来看只认定低边身份这个工作不难，按照市里面出台的标准进行认定就行了，难的是费了那么大力气，把这部分群体识别出来了，也建立了低保边缘家庭动态数据库，如何发挥这个库的积极作用呢？若仅仅是为了将辖区内的低边群体进行摸底排查，或者是为了发生风险以后能够及时进行救助，这个成本太高了，也很难调动起基层社会救助经办人员的工作积极性（A04）”

理想的状态下，低保边缘家庭动态监测数据库可以和相关部门的信息平台对接，地方政府能够依托该大数据平台建立起救助的风险预警系统。但数据库的建设需要收集低保边缘家庭的基本情况、收入以及支出等方面的实时信息，若未获得低保边缘家庭的授权，救助大数据平台就无法调用各种数据，其在“政策找人”方面的优势也难以凸显。出于对个体隐私的保护及意愿的尊重，低保边缘家庭身份的认定也遵循“自愿主动”原则，若低保边缘家庭未主动提出申请，民政部门也无法对其进行下一步的认定工作。当前我国公民的社会福利权利意识相对薄弱，尚未形成风险预防意识，单纯依靠“事实”低保边缘家庭主动提出身份认定的申请可能无法达到预期的政策效果。如何在尊重保护个体隐私的基础上充分发挥救助大数据的作用，也成为地方政府难以回避的实践挑战。

“我们也会定期去社区做政策宣传，提高救助政策的知晓度，但是在宣传救助政策的时候，我们也很无奈，会受到很多人的白眼和不理解，他们甚至会觉得被宣传了救助政策是一种晦气的事（B03）”

五、构建发展型低保边缘家庭救助政策的实践取向

难以平衡的实践挑战，使低保边缘家庭救助政策的执行过程仍侧重于救助端，而非发展端。立足社会现实，完全依靠发展型社会政策难以实现共同富裕的发展目标，建构发展型低保边缘家庭救助政策并非完全放弃国家的“主导”地位，而是要发挥中国的制度优势，建构一种既普惠又可持续的社会保障和福利体制（熊跃根，2022），将发展型社会政策进行本土化改造。新时期，建构适合本土的发展型低保边缘家庭救助政策，可以从救助理念、救助主体、救助客体及救助的内容与方式等方面开展政策实践。

（一）完善顶层设计，秉承社会政策和经济协调发展的救助理念

在反贫困领域，如何平衡社会政策与经济发展的关系始终是核心议题。绝对贫困治理时期，鉴于大量的绝对贫困人口和相对较低的经济增长水平，社会福利具有明显的生产型特征（Holliday，2000），以期通过经济发展带来的“涓滴效应”来缓解贫困现象的发生（霍萱等，2019）。

伴随改革开放带来的市场经济的腾飞，社会各阶层的收入差距也在持续扩大。这使得弱势群体对于强化社会公正的需求不断增强，中国社会政策的理论和实践也在发生变革，逐渐从补缺型向发展型社会政策转型。新时期的社会政策并非一个剩余概念，而应该兼具包容性发展，消除对弱势群体的社会排斥（向凯、向德平，2022）。促进共同富裕、实现弱有所扶是当前民生保障工作的具体要求。将低保边缘家庭纳入社会救助政策体系，并完善顶层设计以健全社会保障体系，显得尤为重要。我国的公共政策执行具有层级性和多属性特征（贺东航、孔繁斌，2011），为更好地推动低保边缘家庭救助政策在地方性场域的实施，应完善顶层设计，解决配套救助服务“缺位”的问题。为此，政府可采取高位推动辅以资源保障、信息交流等手段，充分发挥体现中国特色制度的优越性。资源主要指地方的财政经费，预算约束是制约建立发展型低保边缘家庭救助政策的关键因素，对于财政基础比较薄弱的地区，上级政府可适当加大财政转移支付力度，以保障地方政府能获得充足的政策执行经费。而对于财政基础比较好的地区，可鼓励建设试点，为低保边缘家庭救助实践积累中国经验。同时，还要保障地方政府的信息交流，建立相关的奖励评估机制，将低保边缘家庭的救助工作适当纳入地方政府的绩效考核中，促进救助理念向社会政策和经济协调发展转变。

（二）以社区为载体，构建多元主体参与的救助格局

新中国成立以来，国家在风险规避以及社会福利提供中整体居于主导地位（岳经纶，2010）。强化国家的社会政策职能可以高效地推动社会政策体系发展，但也容易导致福利依赖问题的产生。发展型低保边缘家庭救助政策需要重构政府在公共服务与社会福利提供中的地位，但这并不意味着国家的退却，而是在肯定政府福利责任的同时，逐步纳入家庭、社区、非政府组织、市场等非政府主体，强调参与主体多元化、福利责任分散化（彭华民，2006）。

不同的责任主体作用于不同的福利场域，各项福利功能需要一定的载体进行整合。发展型社会政策特别强调人与社区的合作。在我国，社区作为居民自治组织的载体，承担着重要的行政职能，逐渐成为整合各种社会资源的有效平台。依托社区的在地性，能够高效地调动政府、家庭、社区、非政府组织及市场等多元主体的福利资源。发展型低保边缘家庭救助政策强调建构多元主体参与的救助格局。可以社区为单位配备专业的社会工作者，并将其纳入基层社会救助队伍建设。以专业社会工作者为代表的多元主体，可有效弥补基层社会救助经办力量不足的问题，承担起对社区内的低保边缘家庭情况进行摸底排查，并为其提供政策宣讲和救助服务的重要福利功能。在多元主体“铁脚板”工作的基础上，地方政府可以充分发挥救助“大数据”的积极作用，将社区内的低保边缘家庭及时纳入动态监测平台并进行贫困风险防范。在我国一些经济比较发达的地区，已经开始探索将社会工作纳入社区救助的实践模式，如上海市长宁区民政局推行的“社区救助顾问”项目。

（三）分层分类，探索制定多维的识别标准

《“十四五”民政事业发展规划》提出健全分层分类的社会救助体系，如何合理地调整低保救助标准，是政府乃至学界探索的重点方向。根据困难程度和致困原因，民政部门将困难群体划分为内圈、中圈和外圈三个救助圈层。当前，政府和学界关于内圈层群体的界定已达成共识，而对中圈层和外圈层仍有不同的操作化界定。沿用低保对象的识别标准，收入也成为认定低保边缘家庭的主要标准，这又进一步隐喻面向低保边缘家庭的社会救助服务目标旨在解决“贫”的问题。基于社会救助圈层划分以及健全分层分类的社会救助体系要求，低保边缘家庭的救助重点应放在如何解决发展的“困”，如在医疗、教育、就业、住房等各个方面存在基本能力不足的问题。

作为对最低生活保障制度的补充性救助政策，专项救助多数由非民政部门制定和管理。考虑到管理成本，这些部门在实施专项救助时也常依赖民政部门现有的低保对象瞄准机制。2014 年颁布的《社会救助暂行办法》中规定的多项专项救助的目标群体都主要面向低保对象，在低保人群和低保之外的困难群体之间形成了比较明显的保障待遇差距。发展型低保边缘家庭救助政策要求建立普遍性的社会福利模式，这并不意味着要放弃特殊性，而普遍性也并非针对所有群体的普遍性。新时代的民生保障工作要求实现弱有所扶，建构分层分类的社会救助保障体系。在救助对象的识别上，应该以需求为中心，从单一收入维度转向建立更加多维的低保边缘家庭识别标准，并将低保边缘家庭容易出现发展困难的维度纳入其中。基于低保边缘家庭识别标准的多维性，在社会救助服务的内容上也应该体现类别化和差异化。

（四）加强人力资本投资，建立常态化的救助服务帮扶工作机制

发展型社会政策作为一种生产力（李棉管，2013），注重发挥社会福利的投资效应（Giddens,2013），强调通过人力资本投资等积极的社会投资行为将社会政策从经济的“消费品”转为经济的“生产者”（Midgley & Livermore，1997）。政府在教育、文化和卫生等领域增加公共资金投入可以推动实施更多的社会计划，从而改善低保边缘家庭的收入维持效果。

劳动参与度被视为现代福利国家的核心指标。虽然目前尚未有针对低保边缘家庭的、系统的就业救助政策，但近年来中央出台的政策文件逐渐呈现出加强人力资本等社会投资的趋势，为改善低收入群体的收入情况提供政策支持。2023 年1 月19 日，国家发改委发布《国家以工代赈管理办法》，提出“加强困难群体就业兜底帮扶，努力增加低收入者收入”，旨在通过政府投资建设基础设施工程促进受赈济者就地就近就业增收，这对开发农村地区低保边缘家庭的人力资本效应具有重要作用。城镇地区远离土地资源等生产性资本，虽然低保边缘家庭面临的就业机会更多，但多为一些低技能、可替代性较强的工作，若未及时更新就业技能，就会面临较大的失业和返贫风险。职业教育和培训政策作为一种隐性社会政策，不仅可以促进非政府主体承担福利责任，还可以通过影响劳动者技能和市场议价能力促进共同富裕目标的实现（蒙克，2022）。制定面向低保边缘家庭的职业教育和培训政策，建立常态化的救助服务帮扶工作机制，使其获得发展的能力和机会以摆脱低收入现状，将对低保边缘家庭的救助行为从事后干预转向事先预防。