成渝地区双城经济圈两翼协同发展的“民族环线”之治

范凌薰 范召全

摘 要：成渝地区双城经济圈“两翼协同”发展战略除了涉及双城经济圈北翼和南翼之外，还包括“辐射带动川渝两省市全域发展”这层涵义。那么，“辐射带动川渝两省市全域发展”宜采取何种治理方略呢？着眼于“民族环线”的实际状况，成渝地区双城经济圈建设应充分发挥“第四增长极”的战略价值，用活“两翼协同”原则，从三个方面在成渝经济圈周边欠发达地区推动新空间的形成：以生态文旅产业发展为导向，再造生产—生活—生态“三生共建”的新空间；以铸牢中华民族共同体意识为主线，再造交往—交流—交融“三交互嵌”的新空间；以促进民族地区共同富裕为目标，再造赋能—共生—协同“内生共进”的新空间。三重新空间叠加铸就“两翼协同”特色发展新空间，形塑起“民族环线”新形态，推动成渝经济圈与周边欠发达地区共同发展，达到共同富裕。

关键词：成渝双城经济圈；周边欠发达地区；“民族环线”；两翼协同；共同富裕

中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）06-0059-11

2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（下文简称《纲要》），之后各项工作有序稳步推进，截至2023年成渝双城经济圈建设初见成效。根据《纲要》要求，成渝地区双城经济圈“两翼协同”发展战略除了涉及双城经济圈北翼和南翼之外，还包括“辐射带动川渝两省市全域发展”这层涵义。其中，“北翼协同”即推动渝东北、川东北地区一体化发展，“南翼协同”即推动川南、渝西地区融合发展。一个要求“一体化发展”，另一个要求“融合发展”，那么，“辐射带动川渝两省市全域发展”应该是一种什么样的发展呢？这是个值得关注的问题。

一、文献回顾与问题提出

习近平总书记在党的二十大报告中强调要“推动成渝地区双城经济圈建设”［1］。进入新时代以来，在国家区域发展部署和新发展格局的推动下，国内学术界从区域协调发展战略、区域经济发展、政府管理等角度系统研究区域发展问题，推出了以长三角、珠三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝经济圈等为主题的成果，如郝寿义、倪鹏飞的《区域协调发展战略》，韩永文的《我国区域协调发展问题研究》，蔡之兵的《区域协调发展下的空间重构模式研究》，范恒山的《国家重大区域发展戰略研析》以及李后强的《成渝双城“五论”》等。国外学者则从空间结构、空间社会的理论视野，对区域发展和空间布局进行了深入系统的研究，如H.Lefebvre的The Production of Space，Andrzej Zieleniec的Space and Social Theory等。近年来一些学者围绕“经济圈”话语体系，研究长三角、珠三角（粤港澳大湾区）和京津冀三大经济圈可持续发展评价指标，关注“经济圈”的耦合协调性和系统稳定性［2］，从“中心—外围”理论视角研究扩大城市经济圈对区域经济的影响力，指导强化经济圈内各城市经济增长的收敛趋势，提升经济圈的“外溢效应”和“虹吸效应”［3］；一些学者紧扣“城市群”话语体系，研究如何通过市场驱动和政策引领来建设中国城市群多中心空间结构［4］，利用重构国家空间的契机来实现中国城市群空间规划［5］。在微观层面用帕累托指数、mono指数和首位度等指标来优化中国城市群空间结构［6］，在宏观层面通过专项政策对中国城市群分类治理来实现空间治理［7］。粗略看，成渝地区双城经济圈作为较晚提出来的国家级区域发展战略，似乎可以紧跟前三大经济圈步伐与路数，做足“经济圈”“城市群”文章，做强“经济圈”、做大“城市群”即可。如果真如此，那么其结局不外乎三种：要么长三角“众星拱月”，要么珠三角“集体出海”，要么京津冀“双木难成林”［8］。基于这一粗略想法，国内学术界也有针对性地讨论了“众星拱月”“集体出海”“双木难成林”的可能风险和时弊表现，并以此为鉴对成渝地区双城经济圈的空间格局优化、科学高效治理、建设难点破解策略、内外循环体制机制变革等焦点问题展开了讨论。比如，史育龙、潘昭宇提出以“双城驱动、两翼突破、轴带拓展、极点支撑”的思路优化空间结构，形成优势互补、全域共兴的发展格局［9］。马燕坤、王喆等为了更加科学高效地推进成渝地区双城经济圈治理，提倡政府、市场和社会作为区域治理主体共同参与其中，认为交通、产业、环保、民生和公共安全是区域治理的重点领域，应形成涵盖政府、市场、社会三个治理主体和交通、产业、环保、民生、公共安全五个重点领域的区域治理体系，主张从三个治理主体和五个重点领域入手创新体制机制，打通“堵点”，解决“难点”和消除“痛点”［10］。刘治彦、邓兰燕针对成渝地区双城经济圈发展能级整体不强、发展转型任务较重、开放水平和质量不高等现实难点，提出了应抓好新通道、新枢纽、新基建、新载体、新产业、新机制，把战略定位中“两地”建设带动“两中心”发展作为成渝地区双城经济圈建设的基本策略的主张［11］。屈晓东、范巧研究了成渝地区双城经济圈构建的问题，提出要建立科学的区域建制体系、区域竞争与合作体系、区域发展动力体系、区域环境与支持体系，推动中央政府纵向嵌入机制、区域政府横向协作机制、区域非营利组织复合嵌套机制、区域市场资源配置机制等重要体制机制变革［12］。这些研究成果为进一步深化成渝地区双城经济圈的研究奠定了坚实的成果基础，提供了有益的分析视野。但是，总体上讲，这些研究的视域大多限于“经济圈内”而较少“出圈”，成果多数偏好于综合福利水平测度［13］、高质量发展水平测度［14］及其影响因素，以及产业协同发展、教育同城化发展等，着眼点仍局限在“圈内”的那些事，比较缺乏从“圈内”跳到“圈外”看问题的更大视野，比较缺乏拨动“圈内”“圈外”联动以谋求共同发展的思路，比较缺乏由“圈内”向“圈外”、由“圈外”向“圈内”双向互动以解决高质量发展、特色发展难题的角度。本研究提出成渝地区双城经济圈“民族环线”的概念及治理问题，除预防和减少“经济圈”“城市群”的史上风险外，其初心还在于拟从一个新视角提出一套新方案：成渝地区双城经济圈建设创造性发挥“第四增长极”战略价值，用活“双城互动、两翼协同”原则，以“民族环线”建设的关键一招，架通“圈内”与“圈外”，打通成渝地区双城经济圈与周边欠发达地区之间的“空间阻隔”，形塑拓展“两翼协同”的社会新空间，通过“环线效应”撬动更多资源，辐射带动成渝地区双城经济圈周边欠发达地区、甚至更大范围的西部欠发达地区特别是西部民族地区共同发展，实现共同富裕。

成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，具有连接西南西北，沟通东亚与东南亚、南亚的独特优势。区域内生态禀赋优良、城镇密布、风物多样，是我国西部人口最密集、产业基础最雄厚、创新能力最强、市场空间最广阔、开放程度最高的区域，在国家发展大局中具有独特而重要的战略地位［15］。《纲要》提出了“双圈互动、两翼协同”原则，总体上要求“以发挥优势、彰显特色、协同发展为导向，突出双城引领，强化双圈互动，促进双翼协同，统筹大小城市和小城镇发展，促进形成疏密有致、集约高效的空间格局”［15］。从空间格局的区域布局看，《纲要》把成渝地区双城经济圈分为“双圈”和“两翼”。其中，“双圈”包括重庆市的中心城区及潼南、大足、黔江，四川省的成都、遂宁、资阳、绵阳、乐山、雅安。“两翼”分为双城经济圈北翼和南翼，北翼包括四川省的南充、达州，重庆市的垫江、梁平、丰都、忠县、云阳、万州、开州；南翼包括四川省的宜宾、泸州、内江、自贡，重庆市的江津、永川、荣昌。成渝地区双城经济圈规划区范围内各市、区（县）无一例外全都被纳入“双圈”或“两翼”①，均置于“双圈互动、两翼协同”的空间格局之中。从空间格局的内涵要求来看，“双圈互动”的“双圈”包括重庆都市圈和成都都市圈，要求“互动”发展，即推动重庆、成都都市圈相向发展；“两翼协同”的“两翼”包括成渝经济圈北翼和南翼，要求“协同”发展，即一是推动渝东北、川东北地区一体化发展，二是推动川南、渝西地区融合发展，三是辐射带动川渝两省市全域发展［15］。“两翼协同”所涉及的第三层涵义——辐射带动川渝两省市全域发展，这实际上就是要重点辐射带动重庆、四川两省市所辖其他地区的发展，主要包括成渝地区双城经济圈周边的秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等欠发达地区。

既然成渝地区双城经济圈“两翼协同”战略除了关涉双城经济圈北翼和南翼之外，还包括“辐射带动川渝两省市全域发展”这层涵义，“两翼协同”发展中，“北翼协同”即推动渝东北、川东北地区一体化发展，“南翼协同”即是推动川南、渝西地区融合发展，一个要求“一体化发展”，另一个要求“融合发展”，均有清晰的发展思路和治理路径，那么第三层涵义“川渝两省市全域”的发展思路和治理路径应该是怎样的呢？客观地讲，相较于“北翼”“南翼”清晰的思路、明确的进路，“辐射带动川渝两省市全域发展”的思路还比较模糊，进路尚不明了。人们应以怎样的策略方案来“辐射带动川渝两省市全域发展”？这是成渝地区双城经济圈两翼协同发展中亟待解决的重大课题。

二、双城经济圈的“民族环线”现状

成渝地区双城经济圈规划范围包括重庆市的中心城区及万州、涪陵、綦江、大足、黔江、长寿、江津、合川、永川、南川、璧山、铜梁、潼南、荣昌、梁平、丰都、垫江、忠县等27个区（县）以及开州、云阳的部分地区，四川省的成都、自贡、泸州、德阳、绵阳（除平武县、北川县）、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州（除万源市）、雅安（除天全县、宝兴县）、资阳等15个市，总面积达18.5万平方公里［15］。

（一）双城经济圈“民族内环”

成渝地区双城经济圈分为重庆市辖区和四川省辖区。调查统计结果显示，在重庆市规划区内的开州、万州、黔江、綦江等四地聚居的有24～35个民族，少数民族人口规模达39.15万。从调查结果来看，开州区聚居有30个民族，共计1 659名少数民族居民，人口规模居前三的是蒙古族、回族和满族；万州区聚居有26个民族，共计36 387名少數民族居民，人口规模前三的是土家族、回族和苗族；黔江有24个少数民族，共计34 4631人，土家族和苗族的人口规模位居前两位；綦江有35个少数民族，共计8 800人，人口规模居前两位的是苗族和彝族。四川省规划区有3市13个区县，共有40个少数民族、人口规模达49.33万。从调查结果来看，雅安市境内少数民族主要聚居在汉源、石棉和荥经三县，有29个少数民族，共计44 423人，彝族、藏族和羌族的人口规模居前三；宜宾市有8.5万少数民族人口，38个民族分别聚居于珙县、筠连、兴文、屏山、翠屏、南溪、高县等7个县区，苗族、彝族和回族的人口规模居前三位；乐山市有40个少数民族，主要聚集在峨边、马边、金口河三县区，共计36.39万，人口规模居前三的依次是彝族、回族和苗族（见表1）。合而观之，在成渝地区双城经济圈规划区内，大约聚居了88.48万的彝族、土家族、苗族、蒙古族、藏族、回族等40余个少数民族，分布于四川雅安—四川乐山—四川宜宾段和重庆綦江—重庆黔江—重庆开州—重庆万州段，呈半包围结构状。因此，不妨将其命名为成渝双城经济圈“民族内环”。

（二）双城经济圈“民族外环”

成渝地区双城经济圈规划区外侧四周在行政区划上横跨重庆、四川、贵州和云南“三省一市”，在地理空间上穿越青藏高原、云贵高原和四川盆地“两高原一盆地”，聚居有50余个少数民族，人口规模达815.36万，遍布川滇黔渝74个民族县区。

调查统计数据显示，重庆市的云阳县及酉阳、石柱、秀山、彭水等民族自治县是土家族、苗族等少数民族聚居地，少数民族人口规模达122.47万。具体来看，彭水聚居有苗族、土家族等11个少数民族，达29.16万人；酉阳聚居有土家族、苗族等31个少数民族，达10.60万人；秀山有土家族、苗族等17个少数民族，达38.61万人；石柱有土家族等28个少数民族，达43.504万人（见表2）。彭水苗族土家族自治县、酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、石柱土家族自治县四个民族自治县与成渝地区双城经济圈规划区的重庆黔江区共同构而成渝东南地区民族地带，镶嵌在成渝地区双城经济圈的东南沿边上。

四川省的达州、绵阳、阿坝、甘孜、凉山、雅安等六市州共有53个县、市、区，聚居有藏族、彝族、羌族、回族、满族、土家族等40余个少数民族，其人口规模达411.96万。从调查结果来看，绵阳北川羌族自治县聚居有羌族、藏族、回族、土家族等33个少数民族，共9.06万人；平武县有藏族、羌族等19个少数民族，共3.71万人；阿坝藏族羌族自治州1市12县聚居着藏族、羌族、回族等21个少数民族，有70.19万少数民族人口；甘孜藏族自治州1市17县聚居着藏族、彝族等42个少数民族，有89.27万少数民族人口；凉山彝族自治州1市16县聚居着彝族、藏族等13个少数民族，有237.75万少数民族人口；雅安的天全县有225名藏族、彝族居民，宝兴县聚居有藏族等18个少数民族，共1.56万人（见表2）。绵阳、阿坝、甘孜、凉山、雅安等六市少数民族聚居区穿越青藏高原和四川盆地，连线成片围绕在成渝地区双城经济圈的北、西北、西、西南面，形成了对成渝地区双城经济圈的半包围之势。

贵州省的遵义、毕节、铜仁等3市9个县区聚居着仡佬族、苗族、彝族、回族、土家族、白族等238.51万少数民族居民。从调查结果来看，遵义市的道真、正安、务川、习水四县毗邻成渝地区双城经济圈的重庆一侧，道真自治县有仡佬族、苗族、土家族等26万少数民族居民；正安有仡佬族、苗族等26个少数民族共66.08万人；务川自治县有仡佬族、苗族等47个少数民族共20.5万人；习水县有苗族、彝族等23个少数民族11 235人；毕节市的七星关、威宁、黔西、金沙四县毗邻成渝地区双城经济圈的重庆一侧，七星关区有彝族、苗族、白族等22个少数民族共8.57万人；威宁自治县有彝族、回族、苗族等18个少数民族共38.25万人；黔西有彝族、苗族等17个少数民族共20.19万人；金沙县有彝族、苗族等15个少数民族共7.41万人；铜仁松桃苗族自治县有苗族等26个少数民族共50.39万人（见表2）。遵义、毕节、铜仁等三市少数民族聚居区毗邻成渝地区双城经济圈的南面，在云贵高原上形成鑲嵌在成渝地区双城经济圈边缘上的一条多民族地带。

云南省的昭通市位于成渝地区双城经济圈南外侧，聚集着苗族、彝族、回族、布依族、白族等42.41万少数民族居民。从调查结果看，昭通市的鲁甸县聚居着10.09万少数民族人口，包括回族、彝族、苗族等13个少数民族；镇雄县有彝族、苗族、白族等17个少数民族，共10.93万人；巧家县有布依族、彝族、苗族等13个少数民族，共3.32万人；彝良县有苗族、彝族等6个少数民族，共9.01万人；威信县有4.6万苗族、彝族人口；永善县有4.03万苗族、彝族和回族人口；水福市有苗族等31个少数民族，共4 335人（见表2）。云南昭通市北邻四川宜宾市，西接四川凉山州，东接贵州毕节市，其7个县位于成渝地区双城经济圈规划区四川宜宾南面，在云贵高原上形成镶嵌在成渝地区双城经济圈边缘上的一条多民族地带。

合而观之，在成渝地区双城经济圈规划区外侧周边存在一片在行政区划上横跨川滇黔渝“三省一市”，在地理空间上穿越青藏高原、云贵高原、四川盆地“两高一低”的民族地带，这里聚居有藏族、彝族、苗族、羌族、土家族、回族、仡佬族、布依族、白族等近50个少数民族，人口规模达815.36万，沿四川达州—四川绵阳—四川阿坝—四川甘孜—四川凉山—云南昭通—贵州毕节—贵州遵义—贵州铜仁—重庆秀山—重庆酉阳—重庆彭水—重庆石柱—重庆云阳等一线呈半包围结构状环绕在成渝地区双城经济圈的外围。因此，不妨命名为成渝双城经济圈“民族外环”。

综观成渝地区双城经济圈“民族内环”与“民族外环”，在地理区位上和社会空间上实则连成了一片，形成了一个环绕在成渝地区双城经济圈四周的U型“民族环线”，不妨称其为成渝双城经济圈“民族环线”。事实上，从国家重大区域规划建设的严肃性上讲，“民族内环”和“民族外环”是完全不同的两类区域，一个在区域发展规划范围内，一个在区域发展规划范围外，内外有别。但是，从“多元文化”特色、地区欠发达程度、现代化发展短板和痛点等方面看，“民族内环”和“民族外环”的社会结构同质性较高，民族文化内联性较强，乡土民间互动较多，“内环”与“外环”实为“一环”，“两环”并为“一环”，构成了近50个少数民族、903.84万少数民族人口规模的一片多民族聚居区域。

如果回到成渝地区双城经济圈“两翼协同”发展的问题上，有两个特色区域值得特别关注。一是成渝地区双城经济圈周边的秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等欠发达地区，这里聚居了藏、彝、苗、羌、土家、回、白、仡佬、布依等少数民族，沿达州—绵阳—阿坝—甘孜—凉山—昭通—毕节—遵义—铜仁—秀山—酉阳—彭水—石柱—云阳一线形成了一条环绕在成渝经济圈外围的民族地带。二是成渝经济圈北翼和成渝经济圈南翼的部分川渝市州县，这里聚居了彝、土家、苗、蒙古、藏、回、羌等少数民族，沿雅安—乐山—宜宾—綦江—黔江—开州—万州一线形成了一条横卧在成渝经济圈内侧的民族地带。两条民族地带连片形成成渝地区双城经济圈边缘的U型“环线”，是成渝地区双城经济圈“两翼协同”不可分割的有特色的组成区块。人们应该如何对待这条民族地带？如何推动这些特色地带的建设与发展？质言之，人们在推进成渝地区双城经济圈建设的进程中应怎样认识、如何对待“民族环线”建设？这是需要回答的问题。

三、“民族环线”建设的行动价值

党中央提出了成渝地区双城经济圈的协同发展构想：以发挥优势、彰显特色、协同发展为导向，突出双城引领，强化双圈互动，促进两翼协同，统筹大小城市和小城镇发展，促进形成疏密有致、集约高效的空间格局；依托资源禀赋、人员往来、产业联系等方面优势，强化区域中心城市互动和毗邻地区协同，优化成渝地区双城经济圈协同发展格局［15］。按照协同发展构想，人们推动成渝地区双城经济圈“民族环线”建设就有了特别的行动价值。

（一）西部特色定位的试金石

成渝地区双城经济圈建设规划是党中央继推出京津冀、长三角、粤港澳三大经济圈之后布局在中国西部的又一个国家级重大区域发展战略。西南财经大学成渝经济区发展研究院杨继瑞教授曾这样分析成渝地区双城经济圈的战略地位：打开中国地图，京津冀、长三角、粤港澳三大经济圈由北向南分布在东部沿海地区，成为改革开放以来引领我国经济腾飞的主要动力源。推动成渝地区双城经济圈建设将在西部形成具有全国重要影响力的增长极。如果将成渝地区这个“第四增长极”与其他三大增长极连点成线，将形成一个占全国经济总量七成以上的巨大菱形空间，形成“北有京津冀、东有长三角、南有粤港澳、西有成渝”的中国区域经济格局［16］。杨继瑞教授的分析可谓高屋建瓴。从“第四增长极”这一国家战略定位看，成渝地区双城经济圈的西部特色定位是比较鲜明的，成渝应从“西部”地理区位和“西部”社会元素出发，依托生态资源禀赋、多民族人员往来、城乡产业联系、多元一体文化带等方面优势强化区域中心城市互动和毗邻地区协同，辐射带动西部社会共同繁荣。从这个意义上讲，推动“民族环线”建设是在成渝双城经济圈家门口检验其西部特色定位是否合适的试金石。

（二）辐射带动周边欠发达民族地区共同发展的切入点

2021年8月，习近平在中央民族工作会议上强调，要“支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕”［17］244，“民族地区要立足资源禀赋、发展条件、比较优势等实际，找准把握新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局、实现高质量发展、促进共同富裕的切入点和发力点”［17］247。总书记的重要讲话为成渝地区双城经济圈充分发挥“新的增长极和动力源”价值提供了根本遵循和行动指南。成渝地区双城经济圈建设以“双城引领，两翼协同”为工作原则，强化双城经济圈对重庆市、四川省其他地区特色产业发展、基础设施建设的引领带动，促进基本公共服务均等化，引导秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等周边欠发达地区人口向双城经济圈集中，切实巩固提升脱贫成果，促进城乡区域协调发展［15］。从地理区位看，成渝地区双城经济圈被秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等欠发达地区所包围，这些欠发达地区也多为民族地区，横跨川滇黔渝，是成渝地区双城经济圈“两翼协同”中的特有“第三层涵义之协同”区域。所谓“特”，主要有三个方面：一是“成渝经济圈”毗邻的贫困山区，二是“成渝经济圈”毗邻的民族地区，三是“成渝经济圈”需要引导带领周边秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等欠发达民族地区共同发展，共同发展范围就从一省一市扩展为三省一市。“成渝双城经济圈”辐射带领周边欠发达地区共同发展的切入点应在哪里呢？切入点应放在成渝地区双城经济圈“民族环线”建设上。推动“民族环线”建设，先从“民族内环”开始，然后经由“民族内环”延伸拓展到“民族外环”，架通成渝地区双城经济圈与周边民族地区跨区域合作的桥梁，再逐渐培育起基于比较优势、民族特色鲜明的新业态大市场，最后形塑起一条因“成渝双城经济圈”而成的“民族环线”，达到成渝地区双城经济圈辐射带动周边欠发达地区共同发展的目的。

（三）促进成渝地区各民族交往交流交融的着力点

“民族环线”建设是促进成渝地区各民族交往交流交融的着力点。从实践结果看，它直接推动成渝地区各民族跨区域大流动，拉近成渝双城经济圈与周边民族地区的社会距离，加快周边各少数民族融入“成渝經济圈”。从战略价值看，有两方面可改善：一是增进“三交”，提升归属感。建设“民族环线”可有效推动“民族内环”与“民族外环”、“民族环线”与“成渝经济圈”、“民族环线”与西部民族地区之间在经贸、物流、人员上的交往交流，撬动“民族内环”上88.48万彝族、土家族、苗族、蒙古族、藏族、回族等40余个少数民族与“民族外环”上815.36万藏族、彝族、苗族、羌族、土家族、回族、仡佬族、布依族、白族等近50个少数民族沿四川雅安—四川乐山—四川宜宾段、重庆綦江—重庆黔江—重庆开州—重庆万州、四川达州—四川绵阳—四川阿坝—四川甘孜—四川凉山—云南昭通—贵州毕节—贵州遵义—贵州铜仁—重庆秀山—重庆酉阳—重庆彭水—重庆石柱—重庆云阳一线有序流动，逐渐形塑起一个区域特色鲜明的成渝地区双城经济圈“民族环线”空间，提升其归属感。二是提升“三感”，增进民族团结。推进“民族环线”建设，最关键的就是要发挥成渝双城经济圈“新的增长极”和“动力源”价值，推进“成渝经济圈”与周边民族地区在交通、产业、科技、环保、民生政策上跨界对接与跨区域合作，做到统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施，促进“圈外”“圈内”基本公共服务均等化。其目的是让成渝地区各族居民拥有更多发展机会，在合作中有更多的获得感、幸福感、安全感，增进民族团结。

四、“民族环线”建设的协同困境

由于地理地貌不同、地区经济社会发展水平差异大、民族文化多样化、行政隶属省市多等客观因素，在推进成渝地区双城经济圈“民族环线”建设的过程中，不可避免地会面临跨区域、跨文化等带来的矛盾和冲突。因此，成渝地区双城经济圈与周边欠发达民族地区之间的合作将面临诸多困境，突出表现在三个方面：

（一）两大区域间“府际合作”趋利避害

“成渝经济圈”与“民族环线”的协同合作牵涉重庆、四川、云南、贵州四省市。“一圈一环跨四省”横向互通梗阻处处在，“府际合作”趋利避害倾向时时有，两大区域合作难。具体分析成渝双城经济圈与“外环”两大区域合作的横向府际关系，可分为三种类型：一类是重庆市内的“圈内”地方政府与“圈外”地方政府之间的横向府际关系、四川省内的“圈内”地方政府与“圈外”地方政府之间的横向府际关系；二类是重庆市内的“圈内”地方政府与四川省内的“圈外”地方政府之间的横向府际关系、四川省内的“圈内”地方政府与重庆市内的“圈外”地方政府之间的横向府际关系；三类是重庆市、四川省的“圈内”地方政府与云南省、贵州省的“圈外”地方政府之间的横向府际关系。在这三类横向府际合作过程中，一旦出现主观上官员晋升竞争下的地方政府的短期利益偏好，客观上地方政府行政能力本身不足、利益协调机制不畅及相关监督法律机制缺失［18］，横向府际关系就可能会主动“趋利”，或者一旦遇到合法性问题、理性主义陷阱、外部性困境以及合作成本障碍［19］，横向府际关系就可能会主动“避害”。

（二）两大区域间“发展实力非对等”矛盾

成渝地区双城经济圈规划区总面积有18.5万平方公里，2019年常住人口有9 600万人，地区生产总值近6.3万亿元［15］。“十三五”以来，成渝地区发展驶入快车道，“地区生产总值年均增长8％以上，社会消费品零售总额年均增长10％以上，常住人口城镇化率超过60％，铁路密度达3.5公里/百平方公里，机场群旅客吞吐量超过1亿人次，常住人口规模、地区经济总量占全国比重持续上升，呈现出重庆和成都双核相向发展、联动引领区域高质量发展的良好态势，已经成为西部地区经济社会发展、生态文明建设、改革创新和对外开放的重要引擎”［15］，成渝双城经济圈已呈现既快又好的发展态势。相较而言，“民族外环”主要位于秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、四川涉藏地区及大小凉山地区，它们大多属于民族地区、革命老区和贫困山区，也曾是精准脱贫攻坚时期的集中连片特困地区、深度贫困山区、脱贫攻坚战的硬骨头。当前，这一地区在产业发展、收入分配、发展机会、内生动力、创新能力、生态资源利用、公共服务等方面仍有明显的短板和痛点，经济社会发展总体上呈速度偏慢、质量不高、返贫困风险高的状态。成渝双城经济圈与“民族外环”之间实际存在的“发展实力非对等性”矛盾比较突出，两大区域的跨地合作面临现实难题。一是贫与富的差异带来合作难。相对贫困的“民族环线”与相对富裕的“成渝经济圈”之间难以避免“贫富悬殊”问题，贫者与富者必将面临“合作难、难合作”的现实问题。二是都市与乡村“话不投机”带来合作难。“成渝经济圈”与“民族外环”的话语体系重点一个是都市，一个是乡村，一城一乡，少有共同话语，“话不投机”难以引起共鸣，势必很难合作。

（三）两大区域间“高异质性对话”冲突

党中央提出：成渝地区要依托资源禀赋、人员往来、产业联系等方面优势，强化区域中心城市互动和毗邻地区协同，优化成渝地区双城经济圈协同发展格局；推动重庆、成都都市圈相向发展，渝东北、川东北地区一体化发展，川南、渝西地区融合发展；辐射带动川渝两省市全域发展，强化双城经济圈对重庆市、四川省其他地区特色产业发展、基础设施建设的引领带动，促进基本公共服务均等化，引导秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等周边欠发达地区人口向双城经济圈集中，促进城乡区域协调发展［15］。“两翼协同”要求“成渝经济圈”与“民族环线”跨空间场域协同合作，但由于地理条件、发展程度、文化特征、行政区划等客观条件因素的影响与阻隔，“成渝经济圈”与“民族环线”在协同合作中难以避免高异质性对话冲突。一是在地理区位上，“成渝经济圈”与“民族环线”的协同合作要横跨青藏高原、云贵高原和四川盆地，“两高围一低”的不同地理地貌特点和居民性格特征使地域性差异冲突在所难免。二是在地域文化上，“成渝经济圈”与“民族环线”的协同合作要穿越成渝双城大都市圈、藏羌彝走廊、传统巴蜀文化等不同文化场域，“一圈一廊话巴蜀”跨文化特征明显，异质性文化冲突在所难免。

五、“民族环线”建设的对策方略

成渝地区双城经济圈“民族环线”建设的桎梏与束缚导致“成渝经济圈”与“民族环线”在谋求共同发展时会出现“空间阻隔”②，对两大区域协同合作形成阻碍，合作难以畅通。如何破解“空间阻隔”之困？总体上可从理论路径和行动方略两个方面着手。

（一）“民族环线”建设的理论路径

1.用四大策略再造协同发展新空间

舒尔茨罗伯的空间化实践理论认为，任何社会行动既要从动机上考虑空间因素比如区位、范围、距离、障碍等，又会在后果上导致现存社会秩序和关系的再生产或改变，也导致对现存空间秩序和关系的再生产或改变，因而社会行动是一种“空间化实践”，它赋予人类活动以某种空间秩序、关系和结构，其社会后果就是导致“社会空间化”［20］7。同时，人类行为的空间聚集是按照“物以类聚、人以群分”的同类相吸原则来发生的，具体言之，相同的階层地位、种族文化、风俗习惯等社会特征使人们容易形成空间聚集，反之则导致空间分隔。舒尔茨罗伯的理论为“成渝经济圈”与“民族环线”之间遭遇“空间阻隔”提供了有力解释——生活在“民族环线”上的903.84万、近50个少数民族，他们（她们）因相同、相近或相似的阶层地位、种族文化、风俗习惯等社会特征而易形成大小不同的空间聚集，易导致大小不一、程度不同的空间分隔。更为重要的是，“空间化实践”理论为破除“空间阻隔”提供了钥匙——通过优化改进社会行动，重新引导现存空间秩序和关系的再生产或再改变，以边界策略、门户策略、重心策略和分化策略四大策略③来优化社会行动，改进生产生活实践。具体而言，就是先精准细化“成渝经济圈”与“民族环线”的许可空间和空间定位，然后针对两大区域各自的许可空间范围和空间定位来设定指标、标准、政策、制度等一系列“门槛”，引导、分化、深化协同双方的社会活动及空间选择而获得各自的生存空间，再通过一系列“空间化实践”的社会活动和行动优化方案化解两大区域的实力非对称性矛盾，缓解异质性对话冲突，最终推动再造“民族环线”共同发展的新空间。

2.从四个维度形塑协同发展新空间

按照城市空间社会理论可从四个维度来形塑“民族环线”的协同发展新空间。一是从空间与身份的角度形塑新空间。城市空间社会理论认为，空间认同与社会身份的界定密不可分，社会身份与城市空间之间也存在互动关系，身份与空间的共建机制使社会身份通过创造空间而构建。现实中，“成渝经济圈”与“民族环线”分属两个不同“空间”，各域内居民“身份”也不尽相同，“跨规划区”“跨文化”“跨地貌”“跨行政区”使身份与空间错综交织，身份与空间的共建机制在铸牢中华民族共同体意识主线下正本清源，赋予“圈内”“圈外”人人都是中华民族共同体建设者之“身份”，“圈内”“圈外”人人都要贡献于中华民族共同体建设之“共识”。二是从空间与政治的角度形塑新空间。城市空间社会理论认为，争夺城市空间被视作一种争夺政治权益的手段，随着空间进一步政治化，人们将其视作社会和政治斗争的工具，对空间的管理已成为获得、行使和展示权力的一种机制。正因如此，人们须尊重各民族的平等发展权，通过“民族环线”建设这关键的一招，给予成渝地区双城经济圈周边秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等“圈外”地区以同等的发展机会。三是从空间与日常生活关系的角度来形塑新空间。城市空间社会学理论认为日常生活也有空间生产机制。小区院落居民通过种花或蔬菜、停车、安放栅栏等方式来改造建筑物之间的开放空间，生产出满足自己日常生活需要的新空间。由于“成渝经济圈”与“民族环线”两地各族居民既有各自的日常生活空间，更有彼此向往的不同民族生态、地域风情、城乡景象的生活需求，人们应立足“生活的世界”，遵从“生活的逻辑”，形塑成渝地区双城经济圈与周边欠发达民族地区的日常生活新空间。四是从空间与感知的角度来形塑新空间。空间社会学理论认为空间具有空间感的特质，一个特定空间是可以被感知、概念化、表达和记忆的，而空间感的生成有多种方法，比如文学作品、编年史以及城市的设计与规划都是其路径与方法。由于“成渝经济圈”拥有现代大都市景观、旧城古镇、巴蜀农耕、西蜀建筑等感知物，“民族环线”有民间巫术、宗教圣地、乡愁记忆、民族村寨建筑、原生态景观、乡土民宿、文化遗迹等感知触角，人们应使两大区域“可感知”，成为彼此青睐向往的空间。

（二）“民族环线”建设的实践方略

1.以生态文旅产业发展为导向，再造生产—生活—生态“三生共建”合作平台

“民族环线”主要位于秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、四川涉藏州县、大小凉山等欠发达地区，这里有绿水青山，有多姿多彩的少数民族土著文化，有丰富多样的生态禀赋资源。这些生态风物恰恰是“成渝经济圈”工业化生产、发展绿色经济所需之要素，更是“成渝都市圈”市民闲暇康养生活、绿色生态消费所向往之罕物，是“民族环线”生态旅游支柱产业、农文旅融合发展之依赖基石。据此，成渝地区双城经济圈建设要在“成渝经济圈”与“民族环线”之间着力推动“生产—生活—生态”主轴上的合作链，弥合成渝地区双城经济圈“三生”需求与周边民族地区“三生”供给的供需合作关系，造就“三生共建”特色发展空间。由此，“民族环线”经由“成渝经济圈”辐射带动，以康养文旅新业态架通民族地区居民致富之路；“成渝都市圈”经由“民族环线”的资源供给，以品质生活消费者实现人的高质量发展。“三生共建”合作平台以其互惠互利、平等合作的多向双赢发展模式可有效应对“发展实力非对等”矛盾和“横向府际合作”难题。

2.以铸牢中华民族共同体意识为主线，再造交往—交流—交融“三交互嵌”团结平台

促进成渝地区各民族交往交流交融的“三交”不是空洞无内容的，而是包含空间、文化、经济、社会、心理的交往交流交融。由此，“成渝经济圈”要发挥其“增长极”和“动力源”价值，辐射带动“民族环线”发挥康养旅游和生态农业的优势，促进成渝地区各民族交往交流交融，增进跨文化对话，推动嵌入式民族社区建设。比如，甘孜、阿坝、凉山等地大力发展旅游产业和生态农业，建设民族特色社会空间，重点吸引成都都市圈市民将其作为休闲旅游目的地、生态农产品供应地、康养度假圣地；遵义、毕节、秀山、石柱、彭水成为重庆都市圈市民休闲旅游目的地、生态农产品供应地、康养度假圣地。反过来，成都主城区、双流、都江堰、青白江等地又为甘孜、阿坝、凉山等地区的少数民族进城居住、经商、就业、上学等提供便利条件；重庆主城区为秀山、石柱、彭水等地区的少数民族进城居住、经商、就业等提供便利条件，有利于促进城市多民族社区发展。总之，重塑“三交互嵌”特色发展新空间，打造民族团结合作平台，成渝地区双城经济圈及周边民族地区居民就更容易跨区域大流动，跨文化对话将更加顺畅，经贸互市将更加频繁，“高异质性对话”冲突才能得到有效缓解、韧性化解决。

3.以促进民族地区共同富裕为目标，再造赋能—共生—协同“内生共进”发展平台

对于成渝地区双城经济圈如何推动周边民族地区共同发展，本研究提出赋能、共生、协同“三位一体”的总思路。第一，赋能。民族地区多为农牧林渔生态区，发展能力总体偏弱，需抓好赋能，厚植内生动力，注重在地化能力发展，以能力“入圈”。就“民族环线”建设而言，当前应以在地化民俗消费接待能力提升和文旅开发能力提升为重点，实现提能增效。第二，共生。无论在战略层面、政策层面还是技术操作层面都要确保“成渝经济圈”与“民族环线”相依生存，彼此互惠。“成渝经济圈”依托“民族环线”获得生态、特色、有质量的发展，“民族环线”依靠“成渝经济圈”达到赋能增效，资源变资本，获得内生发展。“民族环线”建设是平等发展而非寄生，“民族环线”不能是“成渝经济圈”的附庸和负担，前者不能单纯依靠后者经援而沦为小跟班，后者也不能把前者养成“巨婴”寄生物，“民族环线”要在“成渝经济圈”辐射带动下享有平等发展权。第三，协同。把“成渝经济圈”与“民族环线”建成协作共同体。从对象层级上看，协作共同体包括“成渝经济圈”与周边民族地区、“成渝经济圈”周边民族地区与西部民族地区、“成渝经济圈”与西部民族地区协作，以及开展合作的各地“横向府际”。从内容性质上看，协作包括“成渝都市圈”的“三生”需求与周边民族地区的“三生”供给的协作、从“城到乡”“乡到城”的社会流动协作。总之，“成渝经济圈”与“民族环线”通过赋能—共生—协同“三位一体”总思路形塑“内生共进”新空间，形成基于互惠互利原则的良性发展平台，“实力非对等”矛盾和“府际合作”难题才能从根本上得到解决。

［责任编辑：杨 氡］

注释：

① 重庆市的涪陵、綦江、长寿、合川、南川、璧山、铜梁7个区（县），四川省的德阳、眉山、广安3个市，未出现在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》第三章“构建双城经济圈发展新格局”的第三节“促进双圈互动两翼协同”内容中，但在第二节“培育发展现代化都市圈”中，把重庆中心城区和璧山、江津、长寿、南川、涪陵、永川、合川、綦江、万盛、荣昌、铜梁、大足、潼南，以及四川广安市，纳入重庆都市圈；成都和德阳、眉山、资阳创建成德眉资同城化综合试验区，建设成都都市圈。2022年，重庆市人民政府、四川省人民政府联合规划实施《合广长协同发展示范区总体方案》，其规划范围包括合川区、广安市、长寿区全域。“合广长示范区”作为北翼协同示范区。2022年8月11日，重庆市人民政府、四川省人民政府联合印发了《重庆都市圈发展规划》，也将涪陵、綦江、长寿、合川、南川、璧山、铜梁7个区（县）和广安市，悉数纳入重庆都市圈规划范围。

② 关于成渝地区双城经济圈与周边欠发达民族地区的“空间阻隔”问题，作者在另一篇论文中已阐释，本文略之不叙。详见范召全.“两翼协同”战略下成渝地区双城经济圈与周边欠发达民族地区的嵌合发展［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2023年第8期。

③ 四大策略内容简介如是：边界策略是社会活动所涉及或许可的空间范围；门户策略是社会活动被设定的“门槛”，以“门槛”为界，社会活动被允许、包容或被拒绝、排斥，而“门槛”则是一些指标、标准、政策、制度等，对社会活动的空间定位及空间选择发挥引导作用；重心策略是中心和边缘的空间分化策略，如果一种社会活动得到较多的资源支持，就能获得更多的生存空间，在空间分配中就处于优先和中心地位；分化策略是空间性质和功能分区，对人类社会活动进行分化、深化。

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The Strategy of “Ethnic Loop Line” of the Two Wings Coordinated Development of Chengdu-Chongqing Economic Circle

FAN Ling-xun1，FAN Zhao-quan2

（1.Chengdu College of Arts and Sciences，Chengdu 610401，China；2.School of Ethnology and Sociology，Southwest Minzu University，Chengdu 610041，China）

Abstract：The “two wings coordination” development strategy of Chengdu-Chongqing economic circle not only involves the north wing and the south wing development of the economic circle，but also includes the meaning of “radiating to drive the overall development of Sichuan province and Chongqing city”.What kind of governance strategy should be adopted to “radiate to drive the overall development of Sichuan province and Chongqing city”？Focusing on the actual situation of the “ethnic loop line”，we should give full play to the strategic value of the “fourth growth pole” in the construction of Chengdu-Chongqing economic circle，and flexibly use the principle of “the two wings coordination” to promote the formation of new space in the less developed areas around Chengdu-Chongqing economic circle from the three aspects.Firstly，guided by the development of the ecological cultural and tourism industry，we should recreate the new space for the co-construction of “production-life-ecology”.Secondly，we should recreate the new interactive and embedding space of interaction-communication-blending through the main line of building a strong sense of community of the Chinese nation.Finally，having the goal of promoting the common prosperity of ethnic areas，we should recreate the new space for the endogenetic shared progress of empowerment-symbiosis-synergy.The superposition of triple new space creates a new space for the characteristic development of “two wings coordination” and shapes a new form of “ethnic ring road”，promoting the coordinated development of Chengdu-Chongqing economic circle and the underdeveloped areas around it to achieve common prosperity.

Key words：Chengdu-Chongqing economic circle；underdeveloped areas around the Chengdu-Chongqing economic circle；ethnic loop line；two wings coordination；common prosperity