个人债务催收治理的逻辑与路径——兼论社会信用立法的规则体系

王 伟，欧阳捷

（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部，北京 100091）

一、问题的提出

长期以来，以暴力、骚扰等不良手段逼迫债务人还款是社会公众对个人债务催收的固有印象。这一负面印象并不纯然像部分债务催收从业者认为的那样源自某种偏见，而在一定程度上属于对债务催收业务运作过程中不规范现象频发这一客观现实的朴素反应。截至2023 年7 月1 日，黑猫投诉平台涉及债务催收的投诉量达到17000 多条，投诉原因包括恶意骚扰、不良催收、短信威胁、泄露个人信息等①参见“黑猫投诉”网站，https：//tousu.sina.com.cn/.访问日期：2023 年7 月1 日。。在刑事司法审判实践中，部分社会危害程度较大的债务催收行为被认定构成犯罪。最高人民检察院于2022 年12 月通过发布一起涉及网络“软暴力”催收的典型案例明确了“软暴力”催收行为构成寻衅滋事罪的条件，并指出非法催收行为的趋势变化及其危害性应当得到重视[1]。

由于立法上尚未对债务催收作出明确定义，在法学学术讨论中，对债务催收概念的理解和使用尚未完全达成共识，研究者往往基于不同的语境或讨论需要使用债务催收概念。从字面理解，债务催收应当指的是催促偿还债务的行为。从这一基本含义出发，为了突出债务催收过程中债权人、第三方催收主体与债务人之间最尖锐的利益冲突，聚焦研究重点，研究者一般将债务催收中“债务”的性质进一步限定为合法债务和逾期债务。沿着这一思路，本文将研究对象“个人债务催收”初步界定为催促自然人偿还逾期的合法债务的行为。考察现实中的个人债务催收活动，其主体既可以是债权人自身，也可以是受债权人委托的第三方债务催收中介，对象则既可能是未能按期履行债务的自然人债务人，也可能是该债务人的亲戚、朋友、邻居等相关第三人。基于此，本文将个人债务催收进一步定义为：债权人或其委托的代理人根据合法有效的债权债务关系，向自然人债务人或相关第三人实施的催促债务人偿还逾期债务的活动。关于引发或可能引发权益损害和法律问题的债务催收行为，学界和实务界目前存在多种概念表达，包括“暴力催收”“软暴力催收”“非法讨债”等。这些概念的具体内涵并不完全一致，为行文方便和严谨性考虑，在不涉及更具体的债务催收行为时，本文将统一使用“不良催收”的表述指代引发或可能引发权益损害和法律问题的各种债务催收行为。

实践中，作为个人债务催收主体的债权人主要是一般民间借贷的债权人，提供贷款、信用卡等金融服务的金融机构，提供小额贷款、网络借贷等类金融业务的类金融机构等。由债权人委托的代理人则主要指的是第三方债务催收机构等债务催收中介。由于债务催收中介的法律地位长期不明，而实践中，一方面随着信用经济的发展产生了大量的对催收业务的市场需求，另一方面相关从业者实施的催收行为常常游走在法律的边缘，带来一系列社会问题，因此关于债务催收治理的研究多聚焦于债务催收行业的法律规制。本文认为，债务催收行业专门性监管制度的构建是当前债务催收乱象治理的重中之重。同时，由于债务催收的核心价值目标在于高效处理个人债务、促进债权实现、化解债务纠纷等，因此要从根本上解决债务催收问题，除了通过立法建立第三方债务催收行业的监管制度之外，还应当立足高效处理个人债务、增进社会信任的基本目标，以更加宏阔、长远的视野和体系化、融贯性的思路探索处理个人债务的多种路径，进而全方位保障和提升借贷活动的经济效率，减少社会资源浪费，维护公平正义的价值观念，夯实信用在经济社会发展中的基石作用。

二、个人债务催收治理的历史逻辑

任何一个社会或事物的变化都遵循着一定的历史逻辑，对个人债务催收及相关治理活动在不同阶段的表现形态进行梳理分析，是深入把握个人债务催收治理内在规律的前提。

（一）个人债务催收治理的历史传统：基于法制史的考察

从历史现实来看，自有借贷活动以来，处理借贷关系、控制借贷风险、化解借贷纠纷等即成为重要的价值追求，债务催收自然成为债务逾期后债权人的一项行为选择。法律制度作为对社会现实的反应，不可避免对借贷实践中的利益冲突给出处理方案，对借贷关系运转中的行为细节作出合法与否的评价。因此，考察中外法制史中一些较为重要的涉及债务催收或与债务催收关联紧密的规则，对于了解个人债务催收及其治理的历史传统，不失为一个重要窗口。

域外涉及债务催收和债务纠纷处理的立法具有较为悠久的历史。如根据古代罗马于公元前450年左右颁布的《十二铜表法》规定，逾期债务人在法定宽限期满仍不还债，债权人可以将其拘捕至长官前申请执行，如债务人仍不清偿且无人担保，则可将其带到私宅，为其戴上足枷或手铐，重量不轻于十五磅[2]9-10。这一规定不仅涉及债务催收，而且涉及当下依然备受关注的不良催收手段，实际上表明了《十二铜表法》时期古罗马立法者对拘留等不良催收行为所采的允许态度。然而，随着历史的发展，对债务人实施必要保护观念悄然萌生。根据公元前326 年罗马《波提里阿法案》的规定，债权人不得因债务私自拘禁负债人，其中已经体现出对债务人人身利益的考量，意识到了债权人以拘禁手段私自处理债务纠纷的不合理性，为债权的私力救济初步划定了一条边界线。

我国古代文献中不乏涉及债务催收的记载，如据成书于公元前91 年的《史记》记载，战国时期的孟尝君为供养门客在薛邑贷款放债，后因年景不好，大量利息无法收回，便派人赴薛邑讨债[3]199。这是我国历史上关于债务催收行为的较早记录。基于债务催收尤其是不良催收现象的普遍性，涉及债务催收的规定存在于我国古代不同时期的立法中。如秦朝《法律问答》规定“百姓有责（债），勿敢擅强（人）质”[4]239，禁止债权人向债务人强索人质作为债务担保。《唐律疏议·杂律》规定，“诸负债不告官司，而强牵财物，过本契者，坐赃论”[5]523。这意味着，在唐代，对于不按约定偿还债务者，债权人不可超出债务总额私自强取其财物，但若满足强取的财物不超过债务总额这一条件，则不受此条规定限制。既然允许债权人运用强制性手段占取债务人的财产以实现债权，那么以威逼胁迫、上门骚扰等带有暴力或“软暴力”因素的行为向债务人催收欠款显然也在法律允许或至少默许的范围内，而且不难想象现实中此类事件的发生。在宋代，《宋刑统》基本沿用了《唐律疏议》的内容，也默许债权人在债务人不履行到期债务时以债务总额为限“强牵财物”[6]468。但或许是基于实践中不良催收现象频发引发严重社会问题，宋真宗于公元1016 年下诏：“民负息钱者，无得逼取其庄土、牛畜以偿。”[7]2012也即，严禁债权人私自逼取债务人“庄土”“牛畜”等财物以偿还债务，强调债务清偿必须通过官方渠道。在清朝，《大清律例》禁止“豪势之人”以私人力量强行夺取债务人财产，但对于在与债务人的力量对比上不具有明显优势地位的普通百姓，并未明确禁止其实施强力收债之类行为[8]264。

上引中外历史上关于债务纠纷处理的法律规则表明，债务催收不仅是伴随借贷活动产生的一种普遍社会现象，而且很早即受到关注，被纳入立法范围。虽然限于历史条件，古代立法对于债务催收的态度与现代法律文明整体上存在较大差异，尤其是在强制性讨债手段的使用上，但立法对债务催收的重视本身至少表明对债务催收行为进行法律规制具有坚实的法制史基础。据学者考察，我国古代政府之所以不完全禁止不良催收行为，其中一个重要原因在于政府的公力救济手段作用有限，一定范围内允许各类私力讨债行为存在对控制借贷风险具有实际价值[9]。从文化的角度而言，我国历史上私力讨债行为的顽强生命力与其符合“欠债还钱，天经地义”及和谐息讼等价值理念也是分不开的。当然，从我国古代立法过程中就不良催收治理所作的努力来看，由于不良催收往往造成社会秩序的严重损害，官方又很难完全放任不管，从而对不良催收形成了或“禁止”或“默许”的纠结态度。在现代市场经济条件下，检讨、反思债务催收行为是否具有合理性或正当性，不能忽视历史上围绕债务催收产生的社会需求与相应社会问题治理之间的复杂纠葛。

（二）现代法治环境下的个人债务催收治理变迁

进入现代法治社会，虽然私力救济作为公力救济的补充因对纠纷解决具有一定积极意义而并未被完全禁止，但法律对以暴力手段侵犯他人人身、财产权益采严格禁止态度，带有暴力性质的不良催收行为当然在法律所禁止行为之列。同时，现代市场经济发展过程中信用贷款规模的扩张使得债务催收的市场需求不断增加，债务催收也呈现出规模化、专业化和行业化趋势，从而对债务催收的现代化治理提出了新的要求。

在美国等市场经济发达国家，现代市场经济的发展和成熟助推信贷业务的繁荣，多样化的信贷形式、超前消费的理念等刺激了对专业化债务催收业务的市场需求。与此同时，在市场经济发展过程中，债务催收的“野蛮生长”也不可避免地导致不良催收行为频现，对债务人的人身、财产权益造成侵害。相对传统法制环境而言，现代法律文明为债务催收的公正、高效治理创造了良好的制度条件。为了治理消费信贷领域债务催收乱象，美国于1977 年颁布了《公平债务催收作业法》，为规范第三方债务催收机构业务开展、保护债务人的合法权益不受侵害提供了法律保障。在日本，债务催收行业的发展同样经历了从“野蛮生长”到规范发展的阶段变迁。20世纪70 年代，由于缺乏有效监管，日本债务催收行业乱象丛生，引发了严重的社会问题，同时，不良资产规模的累积对银行金融业的发展造成负面影响。在这种背景下，日本出台了《分期付款销售法》《贷金业规制法》等多部法律对债务催收行为进行规范，建立了较为完备的债务催收行业监管体系。

我国当代债务催收行业的发展及其治理是在改革开放后经济和法治建设进程加快的背景下进行的。20 世纪80 年代以来，随着商品经济、市场经济的初步发展，社会大众的消费活力得以迸发，信用贷款规模也逐步扩大。与此同时，坏账、烂账的发生数量不断累积。为处置不良资产，社会层面形成了广泛的债务催收需求，债务催收的“行业化”趋势显现，而不良催收等社会现象也不断发生。随着法制建设逐渐步入轨道，为了保护债务人基本权利和人格尊严不受侵犯，我国开始对势头日盛的民间债务催收乱象进行治理。1988 年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于公检法司机关不得成立“讨债公司”的通知》，禁止公、检、法等司法机关单独或者联合成立所谓“讨债公司”，接受债权人委托从事讨债业务。1995 年11 月28 日，公安部、国家工商行政管理局联合发布《关于禁止开办“讨债公司”的通知》，明确禁止任何单位和个人开办任何形式的“讨债公司”，要求公安机关坚决依法惩处采取威胁、恐吓、诈骗、绑架人质等非法手段讨债的违法犯罪活动。这些规范性文件的出台表明我国法律一度对债务催收中介服务行业采严厉禁止的立场，否定债务催收行业的合法性。这一立场的确立与市场经济处于起步阶段、法律制度体系还不健全、社会大众的法治修养有待提升有关，具有特定的时代背景。实践中，这些规定的出台对打击债务催收过程中的违法犯罪行为发挥了重要作用，但并未达到完全阻断债务催收行业发展的效果。

随着债务催收行业规模的日益扩张，2005 年银监会和财政部联合印发的《不良金融资产处置尽职指引》将委托第三方追偿债务作为四类债权类资产方式之一进行了规定，并要求对代理方的代理行为进行动态监督。此后，银监会又陆续发布多部规范信用卡业务开展的规范性文件，对银行业催收外包行为等进行了简要规定。近年来，网络借贷日益流行，因网络借贷引发的不良催收事件频发，有关部门和单位相继发布了涉及网络借贷领域债务催收的规范性文件和行业自律公约，为数字经济时代的债务催收治理提供了制度支持。但截至目前，我国法律、行政法规中尚无专门规范债务催收行为的条文，实践中对不良催收的治理方式主要是通过刑法、治安管理处罚法等进行打击。近年来，随着扫黑除恶专项行动及其他一系列社会治理措施的开展，一些涉及不良催收的组织受到整顿。学界和业界有不少声音呼吁针对债务催收进行专门立法，以推动其规范化、阳光化发展。

纵观个人债务催收及其治理的发展变迁历程，对于债务催收治理的历史逻辑，可以从以下三个维度进行理解：第一，即便政策或法律禁止或限制债务催收行为，实践中债务催收现象也难以完全禁绝，这说明自借贷活动产生以来，社会层面对于债务催收始终存在需求，而随着市场经济的发展和信贷活动的繁荣，这一需求呈规模化扩张；第二，不良催收引发的社会问题在不同历史阶段普遍存在，法律很难回避不良催收造成的恶劣社会影响，而需主动应对并提供解决方案；第三，在我国市场经济快速发展且法治社会建设不断推进的今天，需要反思个人债务催收的可能价值和危害，并分析如何制定更加合理的利益平衡规则，从而实现对个人债务催收的深度、有效治理，为全球个人债务催收行为控制贡献中国方案。

三、个人债务催收治理的法律逻辑

我国当前正在大力开展的社会信用建设是推动国家治理体系和治理能力现代化的一项伟大的社会工程[10]。党的二十大报告就完善社会信用市场经济基础制度和健全诚信文化建设长效机制提出了战略部署。中办和国办联合印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》就强化市场信用约束、健全债务违约处置机制、加强网络借贷领域失信惩戒等提出了政策要求。信用是债权债务关系的本质，债权人与债务人之间构建的债权债务关系实质上是信用关系[11]3。个人债务催收是个人债权债务关系运转链条上的重要环节，规范、良性的债务催收行为方式和业务模式对塑造健康的债权债务关系、维护债权人和债务人等相关主体的合法权益、形成良好的金融信贷环境以及提升社会信用建设水平具有重要价值，而不良催收行为则往往成为威胁社会稳定的一大隐患。在全面推进依法治国的时代背景下，加强个人债务催收治理，推进个人债务催收的法治化，是完善社会信用体系、构建法治社会的必然要求。

具体而言，开展个人债务催收治理，其背后存在三重法律逻辑。首先，不良催收已经形成了严重的社会问题，基于回应型法理论，法律理当对这一社会问题进行回应。其次，对个人债务催收进行法律治理需要深入考察债务催收实践可能涉及的利益冲突，由此，个人债务催收的正当性问题得以凸显。由于本文讨论的个人债务催收是基于合法债权债务关系对逾期债务的催收，因此其目的具有较强的正当性，正当的债务催收行为应当得到法律的支持以维护债权人利益。最后，虽然个人债务催收目的通常具有正当性，但其手段却未必完全正当，因此个人债务催收行为边界需要法律予以廓清。

（一）个人债务催收实践困境需要法律予以回应

美国社会学家塞尔兹尼克与诺内特在《转变中的法律与社会：迈向回应型法》一书中探讨法律演进与社会变迁之间关系时提出了“回应型法”这一概念，并认为回应型法代表着更高的法律发展阶段。回应型法重视法律的社会责任，对法律制度随社会利益的需要而变化持一种开放、灵活的立场，强调通过对多元化目的和利益的关注与协调来确定社会秩序，鼓励对公共秩序的危机采取一种以问题为中心的、社会一体化的态度[12]103。当前我国正处在法治社会构建的过程中，对于可能破坏社会秩序、影响社会和谐安定的因素，法律应当保持充分的关注，并通过自身的更新予以“回应”，从而进一步发挥法律在维护社会公平正义中的作用。在消费金融发展迅速、不良账款不断积累、债务催收的市场需求日益增加、债务催收行业涉黑化倾向明显、不良催收行为屡禁不绝等社会治理紧迫问题的现实基础上，债务催收专门性立法的缺失与法治社会建设的大环境呈现出一定程度上的不协调。根据回应型法理论，我国法律应当重视债务催收乱象的治理。在现有立法供给无法满足治理需要的情况下，应当考虑进行新的立法。

伴随我国市场经济发展水平的逐渐提高，人民群众的物质生活因市场新兴产品和服务的不断涌现而得到极大丰富的同时，其消费理念亦不断更新，传统的、保守的“无债一身轻”等消费观念逐渐被超前消费、“先享受、后付款”等更加开放大胆的消费观念取代，消费群体中各种理性或非理性信贷行为的流行刺激着消费信贷市场的扩张。此外，在数字经济时代，信息技术的进步持续推动着互联网消费金融的发展。持牌消费金融公司不断通过金融科技的智能化的金融服务模式，大大提高了消费信贷的便利性和可获得性。但在消费信贷规模不断扩张之际，不良贷款的累积问题也日益突出。据中国银行业协会发布的《中国消费金融公司发展报告（2023）》的统计，截至2022 年末，消费金融公司服务客户突破3 亿人次，贷款余额突破8000 亿元，而2022 年消费金融公司不良贷款的总额是185.24 亿元，较2021 年增长23.58%[13]42-52。

可以预见的是，在消费信贷发展势头迅猛、不良资产规模不断攀升的时代背景下，未来债务催收行业的市场需求会持续增加。事实上，近年来消费信贷领域不良催收事件激增也有其他渠道“讨债难”的原因，债权实现困难本身即是一个无法忽视的社会问题。即使法律并未明确承认债务催收中介的地位，其也会以咨询管理公司、数据处理公司等形式“匿名”存在，甚至在“讨债难”问题的持续刺激下呈现出蓬勃发展态势。从当前债务催收恶性事件频发的现实来看，如果立法不能主动作为，对社会不良现象予以回应，未来债务催收中的侵权现象不仅难以避免，而且可能愈演愈烈，构成扰乱社会秩序的重大隐患。我国实际上正在面临一些市场经济发达国家曾经面临过的债务催收治理困境，虽然现行法律的实施对催收乱象的治理发挥了一定作用，但债务催收长效治理机制的形成需要平衡催收过程中的多方利益，需要以法律的形式确立债务催收行业的监管制度，并确定哪些催收行为是正当行为，哪些催收行为是应予禁止的不正当行为。就此而言，我国现有债务催收立法供给还远远不足。为促进债务催收行业的阳光、健康发展，回应债务催收实践对解决不良催收所引发社会问题的呼唤和要求，既有法律系统需要检讨和反思自身的功能运转现状，通过规则设计的更新和优化提升法律对社会现实的认知水平和回应能力。

（二）个人债务催收价值实现需要法律予以支持

债务催收以因借贷行为产生的债权债务关系为基础和前提，其直接目的是促使债务人按照约定归还所欠债务。仅从债权实现的角度而言，只要债权债务关系合法有效，促使债务人归还债务这一目的本身是具有正当性的。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第675 条、第510 条的规定，债务人应当按照约定的期限返还借款，如对借款期限没有约定或者约定不明确，且未能通过补充协议、合同相关条款或者交易习惯确定，则借款人可以随时返还，贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。《民法典》第577 条规定了当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定应当承担的违约责任，包括继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等。基于上述规定，对于约定还款期限的借款合同，债务人负有按约定期限返还借款的义务；对于没有约定又无法确定还款期限的借款合同，债务人负有在合理期限内返还借款的义务，如债务人不履行或者未按约定履行还款义务，则债权人可以请求其承担相应的违约责任。此外，根据《民法典》第161 条的规定，除了依照法律规定、当事人约定或者民事法律行为的性质应当由本人亲自实施的民事法律行为之外，民事主体可以通过代理人实施民事法律行为。一般的民事借贷关系通常不属于具有人身依附性等法律规定不能代理的情形。因此，在债务人违约时，债权人也可以委托第三人代其行使债权请求权。从《民法典》中的相关规定来看，债权人或其委托的代理人要求债务人及时归还欠款具有明确的法律依据。

基于法律赋予的债权请求权，在借贷关系中，当出现逾期债务时，债权人可以主动寻求债权救济，其具体救济路径则包括公力救济和私力救济两种类型。公力救济主要指的是通过向法院提起诉讼，请求法院行使审判权判令债务人还款，如果债务人拒不履行生效法律文书规定的还款义务，债权人还可申请法院启动强制执行程序。私力救济指的是运用私人力量要求债务人还款，包括私下与债务人协商、聘请中立第三人调解、委托第三方向债务人进行债务催收等。这两种救济路径中，公力救济是法律正式规定的救济方式，且以国家公权力作后盾，是最“有力”的救济途径。但公力救济在债权实现方面存在滞后性、程序繁琐、成本高昂、“执行难”、司法资源有限、伤害债权人和债务人之间关系等缺陷，因此实践中并不一定是最“有效”的债权救济路径。比较而言，私力救济形式灵活多样，且往往成本较低，在促使债权实现方面体现出较高的效率，因此受到许多债权人的青睐。

债务催收行业的兴起也与私力救济方式的有效性直接相关。我国现行立法中并没有规定“私力救济”的概念，法律正式规定的与民事私力救济相关的行为是民法上的自助行为。根据《民法典》第1177 条的规定，民事自助行为内容包括在必要范围内扣留侵权人的财物等，行使要件则包括合法权益受到侵害、情况紧迫、不能及时获得国家机关保护等。在债务催收实践中，民事自助行为有其“用武之地”，如遇到债务人转移财产的紧急情形时，债权人可以视情况采取必要的自助措施。但民事自助制度并非专门针对债权的私力救济所制定，其规则设计具有较强的原则性和谨慎性，若将债权私力救济措施的实施限定在现行立法中民事自助行为的范围内，并不利于充分发挥私力救济在提高债权实现效率、控制借贷风险等方面的潜在价值。客观来看，现实中不少债务催收行为是合法、正当的，有些专业化债务催收手段的使用不仅不会对债务人或相关第三人造成权益损害，而且对于实现债权具有积极意义和显著效果。正当性的债务催收行为提供了一种有效的债权私力救济机制，有助于弥补公力救济机制的不足，节省司法和执法资源，对形成公力私力相互补充的债权救济格局具有重要作用。因此，立法上应当将债权私力救济作为一种特殊的民事救济机制来看待，对正当的救济形式作出具体规定，以充分发挥其在实现债权中的功能和价值。

（三）个人债务催收行为边界需要法律予以廓清

在存在合法有效的债权债务关系的基础上，债务催收通常具有充分的目的正当性，但债务催收主体所实施的催收手段并不一定如其催收目的一样是正当的，而是可能伴随着跟踪、威胁、骚扰、强迫、拘禁、抢夺、堵门、毁坏财物、泼油漆、墙壁涂鸦、电话轰炸等侵害债务人或相关第三人人身或财产权益的不良行为。现实中人们常常视债务催收为“洪水猛兽”，自觉不自觉地将债务催收人员与“黑社会”联系起来，正是源于这些不良催收行为带来的负面印象。美国著名法学家博登海默认为，如果没有某些具有规范性质的一般性标准，那么有组织的社会就会在作下述决定时因把握不住标准而出差错，比如说，什么样的利益应当被视为值得保护的利益，对利益予以保障的范围和限度应当是什么，以及对于各种主张和要求又应当赋予何种相应的等级和位序[14]413-414。因此，个人债务催收法律治理的关键问题在于，如何在利益平衡理念的指导下，厘清债务催收的行为边界，增加债务催收正当目的实现的可能性，同时避免不当的催收手段给债务人带来权益损害。

对于个人债务催收过程中一些明显构成侵权的行为，我国现行立法体系有相应的应对之道。如从刑法的角度而言，拘禁债务人可能构成非法拘禁罪，暴力殴打债务人可能构成故意伤害罪，收集债务人或相关第三人的姓名、电话号码、家庭住址、身份证号码、银行卡账户号码等个人信息可能构成侵犯公民个人信息罪，使用暴力抢夺债务人的财物可能构成抢劫罪，强迫债务人以财物抵偿债款可能构成强迫交易罪，使用粗俗恶毒言语辱骂债务人或者捏造事实诽谤债务人以给其造成精神压力可能构成侮辱、诽谤罪，等等。从民法的角度而言，跟踪、骚扰债务人或第三人可能侵犯其隐私权，以侮辱、诽谤等方式贬损债务人名誉的可能侵犯其名誉权，非法侵占债务人财产以抵偿债务可能侵犯债务人财产权。从行政法的角度而言，在债务催收过程中如存在暴力殴打债务人、毁坏债务人财物等违反治安管理行为，可能会受到公安机关的治安管理处罚。但这些规定并不是专门针对债务催收而制定，对于规范实践中形式多样的债务催收行为而言，由于缺乏针对性、精准性和可操作性而显得乏力。2018 年中国互联网金融协会发布的《互联网金融逾期债务催收自律公约（试行）》对互联网金融从业机构债务催收的内控管理和催收人员行为规范等作出了较为贴合现实的规定，但其仅仅针对互联网金融领域，且因属于行业自律公约而缺乏法律上的强制力，因此在债务催收治理中的效果仍比较有限。

实践中，为了达到理想的催收目的，维护债权人利益，债务催收行为实施过程中难免要给债务人施加压力，基于债务催收目的的正当性，对催收主体的施压行为应结合具体场景综合评判其合法性，否则可能有失公正。如对于收集债务人个人信息的行为，依据《中华人民共和国个人信息保护法》第13条的规定，原则上应当取得个人的同意，只在部分特殊情形下可以不经个人同意。但从该条所明确列举的数种情形来看，并未明确包括为了对合法债务进行催收而获取个人尚未公开的相关信息的情形。而实践中，获取债务人或相关第三人的场所信息、联系方式等对于成功的债务催收具有重要作用。

为了规范债务催收行为，平衡债权人、债务人和债务催收中介之间的多重利益关系，较为妥当的办法是通过个人债务催收的专门立法对相关行为加以规定，针对个人债务催收进行合理、充分的权利义务配置。在当前市场经济发展条件下，个人债务催收已经成为一个具有特殊性的社会关系领域，对其进行专门立法也符合“私法公法化”的时代背景。基于调整日益复杂化的社会关系的需要，当代法律形式演进过程中出现了公私法融合趋势，其基本表现形式之一就是私法公法化，也即一些原本由私法调整的社会关系逐渐进入公法的调整范围。私法公法化有助于实现多元法律价值的平衡协调，由秩序、安全和正义等价值来匡正自由的边界[15]。而个人债务催收立法正是借用公法手段为债权的私力救济提供衡量尺度。从比较法的角度来看，域外关于债务催收行为的立法往往针对催收过程中涉及的行为环节进行较为细致的规定，如美国《公平债务催收作业法》分别针对取得债务人场所信息、与催账有关的通信等进行了专门的规则设计。对此，我国立法应当予以借鉴。

四、个人债务催收治理的实践路径：以融贯论为视角

法治社会建设的首要目标在于回应现实社会生活中各种问题，并以法治化方式加以解决，协调各种社会主体的关系、调整社会群体间的利益格局[16]。立足法治社会建设目标，从个人债务催收治理的历史逻辑和法律逻辑出发，可以推导出，法律系统不能脱离历史经验、现实条件和社会需要而孤立存在和发展，而是应以一种灵活开放的态度对个人债务催收社会实践予以专门回应。而如欲对个人债务催收进行深层次的法律治理，除了专门就个人债务催收行业构建立法体系之外，还应当立足于高效处理个人债务、预防化解债务纠纷和促进债权实现等基本目标，以融贯论的思维建立完善的个人债务催收治理的配套法律体系，使债务催收乱象从根本上得到遏制。

（一）以融贯论引领个人债务催收法治体系的构建

融贯论是当代西方法学界以“法律的融贯性”这一论题为核心展开讨论而形成的一种法学理论，在法律论证、法律体系等相关研究中具有重要地位。中文里的“融贯性”一词翻译自英文单词coherence，无论在法学领域还是哲学领域，将coherence 翻译成“融贯”或“融贯性”均是一种通行做法[17]125。在关于融贯论的研究中，虽然不同学者对于融贯性基本内涵的理解存在一定出入，但大多数学者认为融贯性与一致性存在一定联系，同时又对一致性有所超越[18]。一致性一般是指两个或多个命题之间的逻辑关系不存在矛盾或冲突。而对于融贯性，论者倾向于认为它对于命题之间逻辑关系强度的要求要比一致性更加严格[17]125。自20 世纪70 年代以来，不少学者从不同角度对融贯论进行了阐释和发展，形成了内容丰富的融贯论体系[19]。在法律制度的构建和完善等相关研究中，融贯论体现出独特的价值和功能。作为一种理论视角，国内部分学者已经认识到了融贯论的作用，并将其用于对特定领域法律治理或某项具体法律制度、政策的研究。

本文基于对债务催收治理的历史逻辑和法律逻辑的剖析，认为著名融贯论者麦考密克的相关论述为研究债务催收治理提供了一种有效的理论基础和优化思路。麦考密克认为，法律制度应当是作为一个融贯的规则整体而存在的，这种具有融贯性的规则整体应当通过具体规则的联结和相互支持体现出某种原则、意义、价值或政策取向，而不仅仅是内部各规则之间不存在逻辑上的冲突[20]92-98。从这一理论视角出发，对债务催收进行治理应当注重构建以信用价值为导向的、具有高度融贯性的法律治理框架，其融贯性具体体现为：以处理个人债务、解决债务纠纷、促进债权实现、修复债务人信用、控制借贷风险、增进社会信任等价值追求为导向，通过法律规则体系的完善，形成社会信用基本法、个人债务催收专门法与个人债务处理配套法效用协同，公力救济机制与私力救济机制功能互补的个人债务催收治理格局（参见图1）。

图1 个人债务催收的融贯性法律治理演示

（二）社会信用基本法：构建个人债务催收治理的顶层立法

我国当前正在推进社会信用顶层立法，力图通过法治化手段促进社会信用体系建设，夯实诚信社会构建的法治基础。2023 年9 月发布的十四届全国人大常委会立法规划已将《社会信用建设法》的制定列入第二类项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。根据2022 年公布的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），社会信用体系建设的主要内容包括推动政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，加强信用信息管理，完善征信体系，实施信用奖惩等，其中与个人债务相关的主要是商务诚信建设和征信体系发展等部分。但《征求意见稿》虽然在商务诚信建设部分规定了鼓励企业扩大销售、促进个人信用消费等内容，却并未对债务催收这一商务信用建设的重要环节作出规定。而征信体系对个人债务处理的作用主要在于两个方面：一是帮助债权人在债权债务关系成立之前即进行风险控制，通过影响债权人决策降低债务逾期或违约的可能性；二是通过信用记录对债务人按照约定还款形成制度性激励，以社会化的声誉约束机制整体上增强债务人的诚信履约意愿。因此，征信制度重在从债权债务关系成立的源头处防范债务违约风险，从而减少债务催收的需要，其效用无法延伸至实践中大量的已经产生的逾期债务的处理。而且当前征信体系建设仍然面临着信用信息共享不畅通、征信覆盖面不广等困境。

笔者认为，为了构建更加整全的商务信用治理框架，弥补征信机制的不足，社会信用基本法中应当对个人债务催收作出基础性规定，作为对个人债务催收立法的顶层立法引领。从美国《公平债务催收作业法》的立法经验来看，债务催收立法的核心要义在于：制止侮辱性的催账作业方法，支持正当有效的催账方法和手段，实现债务催收行业的公平竞争，对受侵害的债务人提供救济。

基于此，在《征求意见稿》的基础上，未来可以在正式出台的社会信用基本法的“商务诚信建设”章节设计如下条文：个人债务催收业务主管部门应当加强对从事个人债务催收业务的组织和人员的监督管理，培育合法、正当、公平、诚信的个人债务催收从业理念，促进个人债务催收业务规范开展，保护债务人的合法权益，对违反个人债务催收相关法律、行政法规和部门规章的组织和从业人员采取限制催收方式、行业禁入等措施。

（三）个人债务催收专门立法：机构管理与行为规范

第三方债务催收中介是实施债务催收行为的重要主体，加强第三方债务催收的监管是解决债务催收乱象、提升债务催收治理水平的关键所在。当前，第三方债务催收立法缺失导致的行业监管主体和监管标准不明已经成为制约债务催收治理成效的重要因素[21]。实践中，债务催收业务涉及的债权人、第三方债务催收中介、债务人等多方主体均呼吁就债务催收行业进行专门立法，以夯实债务催收行业发展和监管的法治基础。以社会信用基本法为基础，制定专门的债务催收行业立法，细化上位法规则，是实现债务催收有效治理的重要路径。

第三方债务催收中介的主要构成是债务催收机构，这些机构以营利为目的开展个人债务催收业务，本质上是债务催收行为组织化、商业化的结果。而正是债务催收机构的组织化和商业化特征，使得其在不受约束的情况下从事不良催收的可能性较高，危害性也更大，甚至可能出现涉黑现象。比较而言，一般的个人债务催收行为，如债权人本人实施的催收或者债权人委托其亲戚、朋友等熟人实施的催收，即使其中含有暴力或“软暴力”因素，通常也难以产生规模化、普遍化的社会危害，相关侵权行为按照现行民法、行政法、刑法等法律的相关规定予以处理即可。对于一般催收中具体行为的实施是否超出合理的界限、催收中各方之间存在怎样的利益关系等，认定的关键在于执法和司法过程中根据法律规定、冲突情形等作出的综合裁量。因此，通过立法对债务催收进行专门治理应立足于当前社会实践，以第三方债务催收机构的监管为主，在此基础上兼及其他主体实施的催收行为的监管。

基于此，我们建议由国务院制定《个人债务催收业管理条例》，其重点在于，以利益平衡理念为指导，从监管主体、催收机构设立条件、催收机构内部管理制度、催收人员从业资质、行为规范等各环节进行规则设计，实现债务催收行业的多维度、全过程监管。在《个人债务催收业管理条例》中应当重点包含以下规则。

1.关于监管部门及其职责

由于个人债务催收行业一直未获得明确的合法性地位，其监管主体长期不明。在通过立法赋予个人债务催收行业合法性之后，应当对个人债务催收行业的监管主体作出专门规定。虽然实践中个人债务催收机构名头繁多，包括信用咨询公司、资产管理公司等，但从其交易属性来看，其实质上提供的是一种与P2P 信息中介服务类似的金融中介服务，因此由相应的金融监管部门进行监管较为合理。根据2023 年3 月中共中央、国务院联合印发的《党和国家机构改革方案》，在原中国银保监会的基础上，我国新组建了国家金融监督管理总局并于2023 年5 月正式挂牌。国家金融监督管理总局的主要职责包括统一负责除证券业之外的金融业监管、强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管，持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为等。从该职责设置来看，由国家金融监督管理总局作为第三方债务催收行业的主管部门，负责制定中央层面的债务催收机构监管规则较为合适。在地方层面，按照2023 年3 月《党和国家机构改革方案》的部署，地方金融监管资源的配置将以国家金融监督管理总局的地方派出机构为主，同时，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责。基于此，未来个人债务催收行业的监管任务可以考虑由国家金融监督管理总局派出机构和已经普遍成立的地方金融监督管理局根据具体职责分配协调承担，如由派出机构负责实施准入许可及发放牌照，由地方金融监督管理局负责日常性的机构和行为监管工作。关于具体的日常监管活动，应注重结合信息技术优势，建立信用监管、智慧监管规则，以实现监管的精准性和科学性。如可以建立个人债务催收机构信用档案，将相关机构和人员的信用信息纳入信用信息共享平台，建立严重失信主体黑名单制度，健全守信激励和失信惩戒机制。同时，为了形成打击债务催收违法犯罪的合力，应当在金融监管部门和公安机关之间建立完善的信息共享机制，使公安机关能够及时获取金融监管部门在监管中发现的个人债务催收机构及从业人员的犯罪信息。

2.关于个人债务催收机构的设立

缺乏统一的市场准入条件导致进入市场的债务催收机构良莠不齐、鱼龙混杂，是造成债务催收乱象频发的一大根源。由于债务催收业务具有较强的专业性，对催收技巧甚至催收“艺术”的要求较高，因此应当相较一般市场主体设定更加严格的市场准入条件，通过提高债务催收机构进入市场的基本门槛，加强事前把控，为营造健康良好的债务催收市场环境提供基础保障。从域外经验来看，日本和英国较为重视对债务催收机构设立严格的市场准入条件，从源头上防范不良催收行为的发生，如英国《债务催收行为指南》规定，所有从事消费信贷相关债务催收的机构，无论是代表其自身还是代表他人，都必须持有公平交易办公室颁发的符合标准的消费信贷执照。结合我国当前个人债务催收实践，《中华人民共和国债务催收管理条例（立法建议稿）》应当确立个人债务催收机构持牌经营制度，并从主要股东信誉、实缴资本、发起人数量和资质以及董事、监事和高级管理人员任职条件等方面对债务催收机构的准入条件进行限制，以提高债务催收行业的整体素质。

3.关于个人债务催收机构的运营和内控机制

基于确保个人债务催收机构持续规范性运作的考量，应当建立促进和保障催收机构规范开展业务的基础性制度，并在机构内部建立基本管理制度。首先，基本运营制度主要是为催收所需信息的获取提供条件。信息获取是开展催收业务的基础。一方面，基于催收机构的业务开展需要，在催收机构与金融征信系统、政府部门、公共服务组织等之间应当建立相关信息共享机制，为催收机构获取催收对象的地址、联系方式、财务状况、信用状况等信息提供渠道。另一方面，基于信息保护的要求，对催收机构所获取信息的范围、用途及保存期限等进行限制，实现信息利用和保护的平衡。同时，对于债务催收机构在催收业务开展过程中获取的债务人信用信息，也可以在符合一定条件时向征信机构传输，以促进征信体系的高效运转。

其次，催收机构内部应当建立信息管理、人员管理、业务管理等基本管理制度。在信息管理方面，个人债务催收机构应当在信息的获取、使用和处置等各个环节加强控制，着重防范信息泄露和滥用风险。在人员管理方面，债务催收机构应当建立从业人员业务知识和合规知识定期培训及考核机制，实现从业人员培训考核的常态化。同时，加强从业人员行为管理，以合法、公平、效率、诚信等多元价值引导从业行为，尤其应当避免单纯以回款率作为业务开展目标，从而为从业人员具体实施催收行为建立良性的激励约束框架，促进业务规范有序开展。在业务管理方面，债务催收机构应当建立债务人对催收行为的投诉处理机制，制定合理的业务发展规划，提升业务发展水平。

4.关于个人债务催收人员的执业条件

基于个人债务催收工作对相关执业人员的法律素养、道德素质等有较高的要求，对于催收从业人员可以明确要求其具备完全民事行为能力、无违法犯罪和被失信惩戒记录、已经取得国家债务催收执业资格证书等。针对国家债务催收执业资格证书建立培训和考试制度，重点培训和考察对个人债务催收相关法律法规的了解情况、对个人债务催收工作的价值认知等内容。从我国当前个人债务催收行业的发展实践来看，第三方债务催收中介不仅包括债务催收机构，还包括并未正式受雇于机构的独立催收人员。这些独立催收人员通过互联网上的债务催收平台注册为临时性的“催客”，当债权人委托催收平台进行催收时，催收平台即可为其分配相关地区的“催客”。对于这类执业具有独立性、短期性特征的“催客”，由于其和债权人之间并无委托代理关系，且其和催收平台之间是否存在劳动关系也不易认定，因此实践中由其做出的不良或违法催收行为该如何确定责任主体存在较大争议。随着债务催收行业立法的完善，可以考虑禁止通过平台注册为短期性的“催客”，也即禁止以个人名义从事债务催收业务，而要求任何想以债务催收为业的个人必须先加入专业的债务催收机构，以机构的名义开展催收业务，从而解决责任模糊不明的问题。

5.关于个人债务催收行为规范

以利益平衡理念为基础，针对具体债务催收行为制定法律规范是个人债务催收立法规制的重点，也是个人债务催收治理的核心环节。在美国、英国、日本等国的债务催收行业治理经验中，通过催收行为规范廓清正当催收行为和不正当催收行为之间的边界是债务催收立法的关键所在。如美国《公平债务催收作业法》从获取债务人通讯信息、与债务人或第三人进行联系以及实施催收的具体过程等催收流程各环节对催收行为进行规范，为我国系统构建个人债务催收行为规范提供了良好的借鉴。英国《债务催收行为指南》规定了八项不公平或不正当的催收行为，包括误导性的沟通、冒用权力和法律地位、身体或心理骚扰、欺骗和不公手段、不适当的债务追回收费、以威胁或不当行为上门催收、催收非法债务、所催收债务相关信息存在错误等，为厘清具体债务催收行为的边界提供了详细的标准依据。除了吸收借鉴国外已经比较成熟的立法经验之外，国内发布的《互联网金融逾期债务催收自律公约（试行）》和《深圳市网络借贷信息中介机构催收行为规范（征求意见稿）》中关于催收行为的规定可以作为基础性催收行为规范吸收进《个人债务催收业管理条例》。在整合国内外经验的基础上，理想的《个人债务催收业管理条例》应当平衡债权人、催收机构对正当催收的合理需要以及债务人及相关第三人的权益保护需要，紧密结合我国市场经济条件和人工智能等数字技术发展实际，从纵向上形成催收行为的授权、催收所需信息的获取使用和保护、催收行为的实施等全流程监管链条，横向上建立催收对象、催收方法、催收时间、催收地点等具体行为细节标准，从而完成债务催收行为规范体系的系统化构建，实现作为一种特殊私力救济形式的债权私力救济的具体化、制度化，从公法上对实践中的不良催收行为作出更加直接的针对性回应。

具体而言，债务催收行为规范应重点包括以下内容：

其一，在催收行为授权方面，债权人应当与债务催收机构签订书面委托协议并明确授权范围，催收机构只能在该范围内进行催收。

其二，在催收对象方面，应当仅限于债务人和拥有债务人信息的相关第三人，并且催收机构应当通过债权人所提供资料及其他能够获得的债务及债务人信息，确保催收对象的准确性。此外，对于通过相关资料能够明确辨别出的有诚信履约意愿但因生病、自然灾害等原因而缺乏履约能力的债务人，和有履约能力却恶意逃避债务的债务人，立法上应当予以区别对待。对于前者，债务催收机构应当减少催收手段的使用，避免无效催收，在个人破产法出台之后，其应当及时协助债权人、债务人进入个人破产程序。对于后者，债务催收机构应在立法允许的范围内实施催收手段，并在必要时告知或协助债务人提起民事诉讼，发挥私力救济与公力救济的互补作用。

其三，在催收方法上，应当明确催收机构不得采用欺骗、骚扰、胁迫、暴力等不良行为方式，确保债务人人身和财产权益得到保障。立法上应当对典型的、常见的不良催收行为进行列举，并配置严格的法律责任，以更好应对债务催收实践。

此外，《个人债务催收业管理条例》也应明确，对于债权人、律师事务所等债务催收机构之外主体实施的催收行为，应当参照适用条例的相关规定，以实现对债务催收行为的全面监管，而不仅局限于持牌催收机构。

（四）个人债务催收配套立法：实现有效立法协同

从债务催收治理的角度而言，有效的、多元化的个人债务应对处理机制有助于根治债务催收乱象，是个人债务催收融贯性治理体系的有机组成部分。当前，我国债务处理的主要渠道包括民事诉讼、仲裁、调解等，提升债务处理效率需要持续优化这些救济路径并促进其相互之间的衔接与协调，进一步实现司法资源和社会治理资源的合理分配。从我国当前个人债务问题治理实践来看，应当持续完善民事诉讼和执行机制，强化公力救济机制在债务纠纷处理中的根本保障作用。此外，个人破产制度的建立在我国虽还处于探索试验阶段，但其在个人过度负债问题处理中的功效已经由发达国家的相关实践证明，是我国完善个人债务治理体系的重点方向。

1.与民事诉讼和执行制度的协同

民事诉讼是法律规定的辨明是非、定分止争的正式渠道，是在个人债务纠纷处理中实现公平正义价值的根本保障。因此，尽管民事诉讼和执行机制的运行实践表明，司法诉讼未必是实现债权的最佳路径选择，但是优化民事诉讼和执行程序仍然是健全个人债务纠纷处理机制中不可缺少的一环。债务催收作为一种私力救济形式之所以受到市场和社会的欢迎，一定程度上正是由于作为公力救济手段的诉讼救济在效率性、经济性、资源的充分性以及实际解纷效果等方面尚存在提升空间。优化民事诉讼程序、提升民事审判和执行效率以强化债务纠纷的公力救济机制有助于减少债务纠纷处理中对私力救济手段的依赖，进而整体上降低不良催收等现象的发生频率。

民事诉讼程序的优化主要体现在司法审判环节的繁简分流，具体内容则包括建立明确的案件繁简分流标准，结合信息技术的发展推进简案快审、繁案精审，降低简易程序与小额诉讼程序的适用门槛，建立小额借贷纠纷的批量处理模式等。而我国当前民事执行制度完善的重点在于，通过出台专门的《民事强制执行法》，提升民事执行的立法层级，对民事执行程序涉及的各项制度进行统一规定，使民事执行的法律规范进一步体系化。鉴于被执行人逃避、规避和妨害财产执行的行为依然较为常见，应当进一步健全失信被执行人联合惩戒制度，适时出台新的拒不执行判决、裁定罪司法解释及规范性意见，对潜在失信被执行人形成更有力的威慑。

2.与个人破产法律制度的协同

随着信贷规模的大幅度扩张和个人消费信贷的盛行，个人破产法已经成为美国等市场经济发达国家清理个人债务、解决个人过度负债问题以及优化信贷风险分配的重要工具。在我国，伴随经济社会发展过程中大量进入执行程序的个人债务案件面临执行不能的困境，司法救济机制一些固有的不足和缺陷日益显现，而个人破产制度在处理个人债务中的作用和功效逐渐被认可[22]。现代个人破产法的一项重要人文价值在于对“诚实且不幸”的债务人的拯救，偏重于“债务救济”；而债务催收的重点对象是存在有能力还债却恶意逃避债务等情形的“不诚实”债务人，偏重于“债权救济”。因此，协同构建个人破产立法和个人债务催收立法在一定程度上有助于实现“诚实”债务人与“不诚实”债务人的债务处理分流，在债权人利益与债务人利益的结构化平衡中彰显诚信价值观念。未来在制定个人破产法时，可以参照《深圳经济特区个人破产条例》和各试点地区经验，从个人破产的申请和受理、债务人财产、债权申报、破产费用和共益债务、债权人会议、破产清算、重整、和解等方面构建个人破产制度框架，并重点设计破产对象、财产豁免和债务免责等核心制度，为将“诚实且不幸”的债务人从债务负担和纠纷中拯救出来提供全方位的制度保障。

根据体系融贯的要求，个人破产制度除了和民事诉讼及执行制度相衔接之外，也应当与个人债务催收制度保持协调。在《个人债务催收业管理条例》中，应当明确规定，人民法院裁定受理破产申请后，债权人不得再向债务人进行债务催收；人民法院裁定不免除债务人未清偿债务或者撤销免除债务人未清偿债务裁定的，债权人可以就未免除的债务继续向债务人进行催收。

五、结语

个人债务催收活动的开展及其治理具有较为悠远、深厚的历史和文化传统。从社会效果而言，个人债务催收自始即体现出对债权实现的有效性和对社会秩序的破坏性。这种行为效果上的“矛盾”是对个人债务催收开展治理的逻辑基础，也是困扰治理者的一大难题。在现代市场经济环境和消费主义观念的刺激下，这种“矛盾”日益尖锐。个人债务催收市场需要的日益扩张和个人债务催收行业在法律边缘地带的野蛮发展，使重新思考和建构个人债务催收的法律治理逻辑成为必要。为了发挥立法对社会问题的回应性功能，当前亟待通过立法构建第三方债务催收行业的监管框架，以廓清个人债务催收的行为边界，为彰显正当催收行为在债权实现中的价值提供支持。但社会治理需要一整套相互补充与制约的制度，在任何时候都不可能仅仅依靠某项制度解决社会问题[23]55。基于社会信用建设的时代背景，在融贯论的视角下，对个人债务催收进行治理，应当通过社会信用顶层立法和债务催收行业专门立法构建个人债务催收法治框架，并立足个人债权实现、个人债务的高效处理、控制信贷风险以及社会信用建设等价值目标，优化民事诉讼和执行机制，建立健全个人破产法律制度，以形成更加多元化且具有高度融贯性的个人债务催收治理体系。