长三角地方政府治理能力测度、时空特征及障碍因子研究

陈 浩

（江苏大学 管理学院，江苏 镇江 212013）

基于治理理论语境，地方治理是指政府、市场、社会等多方主体参与地区公共事务与公共品供给所形成的协作治理体系[1]，其中，地方政府是地方治理体系的主导力量，因而地方政府治理能力是影响地方公共事务协作治理效能的关键变量[2]。自2013年党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，地方政府治理成为国家治理体系的重要内容，进而开启了地方政府治理体制改革的进程；党的二十大进一步明确优化提升地方政府治理能力是新时代下深化地方政府治理体制改革与推进地方治理现代化的核心要求。然而，当前一些地方政府治理能力建设存在着公众满意度不高和可持续性不足等困境[3]，究其原因在于缺乏从系统角度构建地方政府治理能力的科学测度体系，进而难以精准甄别出不同地区地方政府治理现代化发展中的障碍因子与突破路径。

长三角是我国东部经济发达地区，肩负着推动长三角一体化国家战略的高质量实施与率先实现中国式现代化目标的双重使命，因此，整体提升长三角地方政府治理能力至关重要。但是受制于历史与现实等种种因素的影响，长三角不同城市间存在着显著的资源禀赋、发展水平与政策效能等方面的差异，这使得长三角地方政府治理能力将体现出某种时空异质性特征，进而构成了对区域治理发展差距的重要推力。因此，科学测度与精准把握长三角地方政府治理能力的时空演化特征及其障碍因子，将有利于洞察不同城市间政府治理水平差距及其形成机制，进而探索长三角地区推动地方治理能力现代化高质量发展的策略路径，具有重要的研究价值。

伴随治理理论的发展，国内外学者对地方政府治理能力主题进行了积极研究，大致涉及了三方面：一是地方政府治理能力内涵及构成要素研究。Williams 等[4]从治理需求角度，建立了包括社会、政治、人力、财政和环境等五个维度的政府治理功能体系；楼苏萍[5]构建了能力过程分析框架，将地方政府治理能力的关键要素划分为目标识别整合能力、资源整合能力、组织协调能力与合作治理控制能力等四个维度；此外，还有一些学者从社会智能化[6]、新型城镇化[7]等不同发展情境视角对地方政府治理能力属性进行阐析。二是地方政府治理能力测评指标模型研究。世界银行开发了“全球治理指数”（WGI）以度量政府综合治理水平[8]；人民论坛测评中心基于“善治”理念构建了我国地方政府治理效能评价指标体系[9]；吴江等[10]则从政府绩效、法治建设、监管质量、经济发展和民生保障等五个维度开发了地方政府治理能力测度模型。三是地方政府治理能力的实证评估分析。李靖等[11]从政治、经济、文化、社会和生态五层面评估了吉林省2004—2016年间地方政府治理能力演变状况。储德银等[12]运用熵值法对我国29 个省2009—2017 年的政府治理能力进行测度分析，发现地方政府治理能力水平存在显著的地区空间异质性特征。

上述文献具有一定的学术价值，但仍存在一些不足：一是现有国内文献大多从特定维度对地方政府治理能力的构成要素及提升路径进行探究，而缺乏从系统角度构建地方政府治理能力体系的多维度测量模型并进行量化研究；二是研究对象大多集中于对国家或省域政府层面的静态研究，而较少从区域层面对市域地方政府治理能力的时空演化特征进行动态研究。在当前我国大力推进区域一体化战略与实施市域治理现代化的背景下，后者研究无疑更富时代价值。基于此，本文将以长三角16 个核心城市为研究对象①长三角16 个核心城市包括：上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州。，在阐释地方政府治理能力内涵要素的基础上，从协同治理能力、资源治理能力和工具治理能力三个维度构建地方政府治理能力测量指标体系，运用熵权TOPSIS 法测度2011—2021 年长三角市域政府治理能力水平，系统分析其时空演化特征和障碍因子，探索新时代下提升地方政府治理能力的可行路径。

一、地方政府治理能力的内涵属性与衡量体系

（一）地方政府治理能力的内涵识别

政府治理能力意指在治理时代下要求政府转变传统行政角色定位、革新权力界限和运作方式，重点是提升政府与社会、市场等多行为主体间的协作治理效能水平。地方政府是相对于中央或省级政府而言的区域政府，在现有行政序列中，地方政府发挥着承上启下的中端治理功能。从属性看，地方政府治理能力应是体现其内在履职及与外部环境互动的功能组合，既要肩负贯彻实施中央或省级政府的宏观政策职能，又要满足本地发展与民众诉求等多元实际公共需求。因此，地方政府治理能力的内涵目标是要强调发挥政府在区域公共治理协作网络中的核心推动者与协调者角色，通过动态改进内部治理机制，提升对区域治理资源配置效率和治理工具有效运用等相关能力，以达到促进地方公共服务高效供给和社会福祉持续增长的善治目标。

（二）地方政府治理能力的维度构成

基于上述的内涵目标要求，健全有效的地方政府治理能力体系应体现为治理结构的优化重塑、治理资源的合理调配与治理工具的创新运用等核心特征，为此本文塑造了以下三层次的能力体系。

1.协同治理能力体系

治理理论强调地方治理结构不应局限于地方政府，还应涉及市场、社会等主体，从而形成区域公共事务的多元协同治理模式，其中，地方政府要明确自身的主导角色，为各主体参与协作治理创造良好的发展环境。因此，协同治理能力构成了地方政府治理能力体系的第一层次，意指地方政府应具备引导多元社会主体构建和谐有序、高效参与区域公共事务治理网络的能力，是地方政府治理能力的关键内核。一方面，地方政府作为公共事务治理的主导者，其自身运行效率将很大程度决定地方公共服务的供给效率和质量。同时，与区域内其他政府的合作行为是推进区域治理的基本前提[13]，政府间合作程度关系到跨域公共事务的治理绩效。另一方面，地方政府也需要构筑公平竞争和包容激励机制，有序向区域内企业、社会组织等让渡治理权力，以发挥其专业化、高效率优势，从而弥补单一政府主体下的公共服务治理缺口[14]。为此，本文选取政府绩效、企业和社会组织参与作为二级指标来测量地方政府协同治理能力。

在具体衡量上，政府绩效指标可细分为3 个三级指标，分别为政府相对规模、行政效率和政府间合作协议数。其中，政府相对规模指标用政府部门从业人数占辖区总人口的比重来反映，行政效率主要以政府从事行政管理活动中的资源耗费程度衡量，由此选用“政府行政管理费/财政支出”进行表征，政府间合作协议数量能够反映地方政府参与区域合作治理的程度。企业与社会组织参与指标，考虑到政府治理能力越高地区，营商环境也越好，进而既能促进社会组织和各类企业数量的繁荣增长，同时反过来又能促进良好的政企社合作机制与合作关系的塑造。因此，基于指标数据可连续获得性的考虑，本文以内外资企业数和社会组织从业人数分别映射企业与社会组织参与度，当区域社会组织与企业数量越多，意味着社会主体参与政企社协同治理的程度越高。

2.资源治理能力体系

资源基础理论认为，政府可通过获取、整合和配置等政策手段将区域资源禀赋转化为地方治理效能[15]。因此，资源治理能力构成了地方政府第二层次治理能力，意指地方政府在治理过程中对区域内相关治理资源的统筹配置与供给决策能力，以提升资源使用效率，是地方政府履行治理职能的必要条件与保障。一是财力资源。在现有财政分权体制下，地方政府须承担起对本地公共事务治理与公共服务供给的主要财力物力保障，这使得地方财政收支能力与结构因素对地方政府履行治理职能具有关键影响，构成了第一层次的政府资源治理能力。二是人力资源。人才是发展的源动力，地方政府资源治理能力还体现在公共部门人力资源及其行动力上，尤其是地方主政官员与决策者的素质水平、知识才能和专业化程度，其与地方政府治理能力和治理水平紧密关联。三是环境资源。自然资源与生态环境作为一种公共品对区域可持续发展具有重要意义，地方政府加强对资源环境治理将有助于保护自然生态资源、防治环境污染、促进地区生态文明建设与可持续发展能力。因此，环境资源治理能力构成了地方政府资源治理能力的第三层次内容。基于此，本文选取财政能力、地方官员素质和环境治理3 个二级指标来测量地方政府资源治理能力。

在具体衡量上，把地方官员素质指标细分为长三角地级城市的市长受教育年限和专业匹配度2个三级指标。市长受教育年限可反映其知识水平和学习能力，其中，大专为15 年，本科为16 年，硕士为19 年，博士为22 年；姚洋等[16]研究发现，相比自然科学类专业，人文社会科学类专业背景的官员在推动地方发展中的社会人文情怀更为明显，更有助于区域资源有效配置与协调发展，所以使用市长专业匹配度指标加以衡量，将人文社科类专业赋值为1，自然科学类专业赋值为0。而财政能力指标是指地方政府财力资源收支及配置能力，具体可包括财政收入水平、财政支出水平、收入增长能力和收支平衡能力4 个三级指标。此外，由于区域环境治理主要依赖地方政府的资金资源投入，故可用政府节能环保支出金额指标进行衡量。

3.工具治理能力体系

依据现代政府工具理论的观点，政府解决公共治理问题和实现治理目标须借助各种政府工具的有效使用[17]56-60。工具治理能力是指地方政府准确把握治理需求并灵活运用治理工具的能力，其构成了衡量地方政府治理能力的第三层次类型。胡显根[18]基于“制度—技术”视角提出地方政府治理工具存在制度革新和技术创新两种路径。一方面，政府治理过程须遵从于制度法规，健全的法治条件将保障治理体制机制的顺畅运行[19]。另一方面，数字化治理技术将极大地促进地方政府治理效率改进，提升公共服务供给与公民需求信息的精准匹配度。总之，工具治理能力构成了地方政府治理行为实施的重要载体与手段，其可包括地方法治建设和数字政府发展水平2 个二级指标。

在具体衡量上，法治建设指标又可分为新增地方性法规及文件数量和反腐败程度2 个三级指标。其中，新增地方性法规及文件数量能够反映地方治理法规制度建设规模，体现地方政府依法治理水平；而反腐败程度则反映政府对腐败监管和整治力度，参考储德银等[12]的做法，以“贪污贿赂渎职审结案件人数/政府部门从业人数”进行衡量。对于数字政府发展水平指标，由于当前政务微博是地方政府政务新媒体的重要形态，其运营情况可一定程度上反映政府数字化水平，因此，本文采用政务微博竞争力指数进行衡量。

（三）地方政府治理能力的测度指标体系

根据上述分析，我们遵循全面性、科学性和数据可得性等基本原则，确定了涵盖三个维度14 项指标的地方政府治理能力测度指标体系（见表1），将用于对长三角地方政府治理能力水平的时空测度分析。

表1 地方政府治理能力测度指标体系及权重

二、研究方法与数据来源

（一）数据来源

本文涉及的相关统计指标范围为2011—2021年长三角16 个地市级以上核心城市，其中资源治理能力和协调治理能力的相关指标数据主要来源于2012—2022 年《中国城市统计年鉴》《长三角地区统计年鉴》等，而工具治理能力相关指标数据则来源于长三角城市政府网站、法院公报以及人民网舆情数据中心发布的全国各城市政务微博影响力报告等。

（二）研究方法

1.熵权TOPSIS 法

本文采用熵权法计算指标权重，然后运用TOPSIS 法进行测度分析。

首先，运用极值差分标准化方法对原始数据进行标准化预处理，以消除各指标量纲影响，形成可供衡量的各指标实际值，公式如下：

其次，使用熵值法确定指标的信息熵值ej和信息效用值dj，以获得各指标权重Wj，具体结果见表1。最后，使用TOPSIS 评估模型将加权矩阵中指标的最大值与最小值记作正理想解Z+和负理想解Z-，确定每个评估单元到正/负理想解的距离D+和D-，计算得到每个评估单元与正/负理想解的贴近度C，即政府治理能力指数。贴近度的范围为[0，1]，值越接近1，表明政府治理能力越强。

2.探索性空间数据分析

探索性空间数据分析法是检验数据空间分布相关性和随机性特征的一种计量方法，主要采用Moran’s I 检验方法。本文将运用全局莫兰指数从整体上测度长三角地方政府治理能力水平的集聚程度，Moran 指数的取值范围为[-1，1]。计算公式如下：

上式中，n 为长三角核心城市总数；Yi和Yj分别代表i 市和j 市的政府治理能力值；Wij为空间权重矩阵。在空间权重矩阵W 的选取上，考虑到长三角各城市之间具有较为紧密的经济联系特性，因此选择经济距离系数作为空间矩阵权重，具体借鉴项歌德等[20]的设定方法，公式如下：

其中，gdpi和gdpj分别为i 市和j 市在2011—2021 年人均GDP 的均值。

3.障碍度模型

运用障碍度模型可分析制约长三角地方政府治理能力的障碍因子及障碍度水平，以探查不同地区政府治理能力的提升策略。本文通过确定因子贡献度、指标偏离度来测算不同层级指标对政府治理能力的制约程度。当某指标障碍度越大，表示该地区政府治理能力受该指标的制约作用越大。计算公式如下：

上式中，Oij是第i 个一级指标第j 项指标的障碍度，Ui是第i 个一级指标的障碍度；Fj是因子贡献度，用单项指标j 的权重Wj表示；Iij是指标偏离度，Iij=1-Xij，Xij为各指标的标准化值。

三、结果分析

（一）长三角地方政府治理能力的时空演变分析

1.长三角地方政府治理能力时序演变特征

运用所构筑的地方政府治理能力指标模型，测度了2011—2021 年长三角地方政府治理能力水平及其变化态势，具体见图1。

图1 2011—2021 年长三角地方政府治理能力总体及其分维度水平演变

从总体层面看，长三角城市政府治理能力发展演变大致可划分为三个阶段：第一，2011—2015 年是政府治理能力发展的起步阶段，政府治理能力分值由0.3878 逐步提升至0.4305。这一重要论断的提出，不仅是依据本文数据趋势的分析，更主要是基于2012 年党的十八大前后至2013 年党的十八届三中全会期间，以习近平同志为核心的新一届党中央酝酿提出并推进国家治理体系与治理能力现代化建设的重大战略。随后，国家治理、政府治理、社会治理等一系列习近平新时代治国理政重要思想被相继提出实施，从而开启了各级政府从管理向治理的体制改革进程，由此推动“地方政府治理能力建设”正式进入了政策实践阶段[21]。第二，2016—2020 年是政府治理能力发展的波动阶段，政府治理能力分值呈先降后升态势。其可能原因是，由于这一时期我国政府行政体制改革进入深水区，地方政府治理能力建设面临一些深层次矛盾和瓶颈，比如在公共服务供给治理方面，存在着层级政府间的供给职能定位不清、地方政府公共事权和财政收支责任划分不合理等问题[22]，从而制约了其公共服务供给与治理能力的提升。第三，2021 年以来，构成地方政府治理能力建设的跃迁阶段。这是因为，一方面，伴随我国进入新发展阶段，推动区域地方政府治理的高质量发展纳入国家决策议程，由此将形塑地方政府治理能力高质量发展的制度动力；另一方面，在抗击新冠疫情期间，长三角地方政府之间加强横向沟通并建立了跨区域疫情联防与资源分享机制，有利于提升跨区越的政府间协作治理能力与治理实践效果。

从结构类型看，长三角地方政府治理能力不同结构维度也表现出差异性特征：第一，协同治理能力的分值最低，这反映了长三角各市域政府依然没有摆脱传统狭隘的行政管理思维影响，吸纳区域内社会主体参与的协同治理理念机制不够健全，治理效能欠佳，成为拖累长三角地方政府治理能力总体水平的突出短板。第二，资源治理能力的均值处于较高水平，且变化较为平稳，构成了长三角地方政府治理能力发展的主要部分。第三，工具治理能力呈现出波浪式稳步提升态势，平均增长率为3.04%，显示了党的十八大以来，长三角地方政府不断加强自身治理工具能力建设，在强化本地化建章纳制制度建设和加大反腐倡廉力度的同时，积极推进政务新媒体与公共服务平台等治理工具的改进[23]，特别是长三角区域一体化国家战略的实施，江浙沪地方政府间深化了横向府际协作治理，其中基于大数据、AI 技术等构建的跨域政策协作系统和政务服务区域一体化平台等，显著促进了长三角地方政府治理现代化发展水平。

通过比较发现，长三角地方政府治理能力水平与地区经济发展水平密切相关，其中经济发达地区普遍高于经济次发达地区①本文按照中位数划分原则，以人均GDP 为依据，将16个地市级以上核心城市划分为8 个发达地区和8 个次发达地区，其中发达地区包括上海、苏州、无锡、南京、常州、杭州、宁波、镇江，其他城市为次发达地区。，这与现有文献的研究结论基本一致[24]。图2 显示，2011—2021 年长三角16 个核心城市的地方政府治理能力均值为0.4075，其中，发达地区均值为0.446，次发达地区为0.369，存在着显著的地方政府治理能力发展的地区差距，其演变趋势呈现出先缩小后扩大的特征。对其可能性解释是：由于长三角内部也存在一定的区域发展不平衡性，经济更发达城市如上海、南京、杭州等，当地社会经济发展程度整体较高，民众更倾向于追求更高层次的美好生活需要，进而催生了对高质量的地区公共品供给与更高水平的公共治理需求，这将激发当地政府推进自身治理体制改革动力，有利于优化治理能力结构，提升长期治理发展水平[25]；而对于次发达地区来说，由于推动经济快速增长、实现区域赶超是当地民众和政府的主导诉求，因而地方政府表现为强烈的发展优先型治理思维，这使得这些地区政府治理能力建设不同程度地存在着重经济轻社会、重资源轻制度等结构失衡问题，久而久之必将拉大与发达地区的发展差距。

图2 2011—2021 年长三角分地区政府治理能力变化趋势图

2.长三角地方政府治理能力空间分布特征

为了揭示长三角地方政府治理能力的空间分布特征，借助ArcGIS 软件对2011、2014、2017、2021年长三角地方政府治理能力水平进行等级划分，共分为（0.2-0.3]、（0.3-0.4]、（0.4-0.5]、（0.5-0.6]和（0.6-0.7]五个区间段，对应表示低水平、较低水平、中等水平、较高水平和高水平五个等级，图3 为不同时期长三角16 个核心城市地方政府治理能力等级变化。

图3 长三角地方政府治理能力空间分布审图号：GS（2020）4632

从整体层面看，近年来长三角区域地方政府治理能力水平的等级分布呈现缓慢提升特征，表2 显示，2011 年较低水平及以下城市数为9 个，占比达56.25%，而到了2021 年，已降至7 个，占比降为43.75%；相反，较高水平及以上的城市数，2011 年仅有1 个，而2021 年则有3 个，进步显著。从地区空间分布看，第一，2011 年大多数城市属较低水平类型，属于中等及以上水平类型的城市如南京、苏州、无锡、湖州等集聚在长三角区域中部，并向“西北—东南”方向延伸。第二，2014 年中等及以上水平类型新增上海、杭州、台州等城市，形成区域西北部和南部两个“块状”分布区。第三，2017 年中等及以上水平类型的城市分布由两个“块状”向中间延伸，形成中部连片聚集特征，地区间差异呈缩小态势。第四，2021 年出现了不同于以往的情况，一方面上海市政府治理能力跻身为高水平行列，与杭州、苏州两个较高水平类型城市形成类三角形结构，并辐射带动南通、宁波等周边城市政府治理能力的协同增长；另一方面，中等治理水平的城市数量却有所减少，中部“块状”结构被打破，取代之碎片化分布格局。相反的是，泰州、嘉兴等城市的政府治理能力下滑明显，显示了当前长三角地方政府治理水平的空间结构呈现出某种不均衡性，两级分化发展趋势明显：一部分是以上海、杭州等为代表的发达中心城市，凭借着强大的政治、经济、社会与文化实力形成了区域发展高地优势，并吸引集聚了大量外来科技、信息与人才等治理资源，从而极大地提升了政府治理水平。例如在新冠疫情期间，这些地方政府就彰显出卓越的抗疫思路、组织能力与治理绩效[26]。而另一部分是区域内的一些偏远次发达中小城市等，受自身发展乏力与区域虹吸效应的双重冲击，当地政府不仅治理资源流失严重，且在治理理念与治理绩效上的弱势不断加剧。例如在疫情期间当地政府抗疫治理暴露出了种种短板，导致其治理能力不升反降。

表2 长三角地方政府治理能力水平等级的城市地区数量变化

3.长三角地方政府治理能力空间关联特征

我们运用4 个代表年份政府治理能力水平的综合得分值，来考察长三角城市间政府治理能力是否存在空间关联特征，以人均GDP 为指标构建经济距离权重矩阵，并利用Stata 17 进行全局自相关分析（见表3）。结果显示，2014 年和2017 年的全局Moran’s I 估计值为正值，且通过显著性检验，表明2014 年和2017 年政府治理能力在空间分布上呈现出一定的正相关趋势，即经济发展差距小的地区具有相似的政府治理能力水平。这是由于随着长三角地区的交通通讯等基础设施条件的显著改善，城市间的人流、物流、商流等经济社会活动日益频繁，从而形成了一定的发展溢出效应，并促进了地方政府间治理能力的空间集聚性提升。

表3 长三角地方政府治理能力Moran’s I

但2011 年和2021 年的全局Moran’s I 却未通过显著性检验，显示了这两个阶段长三角城市政府治理能力空间分布呈分散趋势，区域间的关联效应不强。但其成因却不尽相同：2011 年，长三角各城市的政府治理能力建设尚处于起步阶段，不仅未形成系统化的政府治理思路，且总体治理水平也不高，因而缺乏空间效应；而2021 年后，随着各城市社会经济快速发展和长三角一体化进程深化，区域内资本、人才、科技等要素流动与府际竞争也不断加剧，而在缺乏有效的纵横府际整合与利益协调机制下，极易造成地方政府间的恶性竞争与区域协作治理的失范[27]，这导致地方政府治理能力的空间正相关性不断弱化。

（二）长三角地方政府治理能力的障碍因子诊断

1.地方政府治理能力体系的障碍度变化

为了进一步探索制约长三角地方政府治理能力发展的关键因素，我们运用障碍度模型，对2011—2021 年影响长三角地方政府治理能力体系的障碍程度进行测算，结果见图4。

图4 2011—2021 年长三角地方政府治理能力体系的障碍度变化趋势

图4 表明，2011—2021 年长三角地方政府治理能力发展的障碍度均值依次为协同治理能力（46.09%）、资源治理能力（39.24%）、工具治理能力（14.67%）。从变化趋势看，协同治理能力的障碍度从48.53%下降至2020 年的40.62%，后又升至45.58%；资源治理能力的障碍度波动上升，在2019 年达到最高值45.75%；而工具治理能力的障碍度呈现缓慢下降趋势，从16.54%降至14.42%。结果表明，协同治理能力和资源治理能力是目前制约长三角地方政府治理能力发展的关键因素。其解释是，一方面虽然近年来长三角各地政府开始重视公共领域协同治理体系建设，但总体还不够成熟。另一方面受制于现有的单一治理决策主体机制，政府在公共治理资源配置结构与治理效能方面则有待提升。

2.地方政府治理能力的关键障碍因子与障碍度

分别将每年各维度能力指标的障碍程度值进行排序，将前五位指标确定为影响长三角地方政府治理能力的关键障碍因子。表4 结果显示，协同治理能力维度的关键障碍因子包括政府间合作协议数（X3）和外商投资企业数（X6）；资源治理能力维度的关键障碍因子是财政支出能力（X10）、市长受教育年限（X7）和财政收入能力（X9）；工具治理能力维度的主要障碍因子是新增地方性法规及文件数量（X15）。

表4 2011—2021 年长三角地方政府治理能力的障碍因子及其障碍度

考察具体指标发现，政府间合作协议数（X3）的障碍程度最高，平均比值为19.16%；财政支出能力（X10）次之，障碍度为9.02%；第三至第五位依次是市长受教育年限（X7）、财政收入能力（X9）和外商投资企业数（X6）。在变化特征方面：第一，政府间合作协议数（X3）的障碍程度呈先降后升趋势，但始终处于较高水平，这表明当前政府间跨区域协同合作力度不足构成了影响地方政府治理能力建设的重要诱因。第二，在政府财政能力方面，财政支出能力（X10）的障碍程度从2011 年的9.98%下降至2021年的8.25%，虽有所递减，但总体仍居于前列。而财政收入能力（X9）的障碍度呈先升后降趋势，这表明近年来地方财政收支状况直接决定地方政府可支配治理资源的丰裕程度，进而影响其治理能力发展水平。第三，市长受教育年限（X7）的障碍程度总体较高，其中2019 年达到最大峰值（11.48%），这表明当前长三角城市的地方官员知识储备和能力素质参差不齐，未能适应地方治理发展要求。第四，外商投资企业数（X6）的障碍度逐渐上升，是2020 年和2021 年的主要障碍因子，其原因是受新冠疫情影响，长三角外资经济增长有所下滑，从而对地方政府治理发展也构成了一定的负面冲击。

四、结论与建议

本文从协同治理能力、资源治理能力和工具治理能力三个维度构筑了地方政府治理能力及其测度体系，进而运用熵权TOPSIS、探索性空间数据分析、障碍度模型等方法对2011—2021 年长三角16 个核心城市政府治理能力水平进行时空测度及障碍因子分析，得出以下结论：第一，总体上长三角地方政府治理能力仍处于较低水平。其中，资源治理能力的发展相对稳定，构成了推动地方政府治理发展的主体力量，而工具治理能力呈缓慢上升与改善态势，但协同治理能力不足依然是长三角地方政府治理发展的突出短板。第二，长三角地方政府治理能力与区域经济发展水平呈现某种正向关联，且具有显著的空间分异特征，随着2011—2021 年间长三角总体经济的快速增长，地方政府治理能力的低水平区域逐步缩小，中等及以上水平范围不断扩大，显现出“局部连片”分布特征，但2021 年后，受长三角一体化程度加深等因素的影响，城市间发展的过度竞争风险增加，由此诱发了区域内地方政府治理能力的极化差距，这导致空间分布非相关性与空间正向溢出效应减弱。第三，障碍因子诊断结果表明，政府间协同合作程度低、外资企业参与度不高、地方财政收支能力不足与地方官员能力素质偏弱是制约当前长三角地方政府治理能力发展的关键障碍因子。

基于上述结论，本文提出如下建议：

第一，以有效的府际合作机制促进长三角一体化高质量发展。长三角各级政府要准确领悟和严格贯彻长三角区域一体化国家战略的精神与内容，把推动长三角整体高质量发展和实现区域共同富裕纳入政绩目标范畴，强调以区域府际合作为重要发展策略引领。一方面，要发挥长三角一体化发展办公室和沪苏浙省级主管部门的宏观引领作用，建立面向辖区各地方政府参与区域一体化发展的统一行为规划与协调机制，其中，特别要重视保障区域内相对次发达地区的发展权利与地方政府治理能力的提升需求，鼓励各地区基于自身禀赋资源和比较优势形成区域内专业化分工，逐渐消除行政区划壁垒，打造政府间集群协作，促进政府间合作意愿和行为的达成，创新多层次的城市合作机制与发展模式，避免地方政府在招商引资、科技人才、发展规划等方面同质化博弈与无序竞争。另一方面，要建立政府间互动交流与学习帮扶机制，发达中心城市要积极向次发达城市传授在政府治理能力建设方面的成功经验，指导次发达地区政府挖掘自身优势，探索建立行之有效的政府治理模式体系，以提升政府治理能力与效率。

第二，构建“一核多元”协同治理发展模式。长三角地方政府要重视构建有效的治理共同体，引入市场、社会等治理主体参与区域治理体系建设，发挥各自潜能，提升政府协同治理能力。政府作为元治理主体，在促进自身变革、充分释放治理机能的同时，不仅要增强与区域内其他政府合作的积极性与稳定性，建立区域一体化协同合作体系，更要积极培育本地区的政企社合作机制，塑造良好的协作治理关系[28]，提供良好的制度基础和法治保障，充分激发包括内外资企业和社会组织等多元社会主体的创造力，使多方主体融合并进，形成有序、高效的区域协作治理格局。

第三，提升地方政府财政治理水平。长三角地方政府资源治理能力呈现出一定的不平衡性，而其中一部分城市政府的财政收支能力偏弱是主要掣肘。因此应重视增强地方政府特别是次发达地区政府的财政治理能力：（1）要稳步扩大地方政府的财政收入规模，适度扩张基层财政自主性，拓展地方税源，完善纵向转移支付分配制度，扶持地方政府财力增长；（2）要优化财政支出结构，地方政府要结合本地实际，建立科学合理的财政支出预算制度，调整或削减非重点非刚性项目支出，聚焦于有需求的关键领域，推动财政资金使用提质增效；（3）长三角有关部门要合理确立省市县层级政府间的财政分工关系与公共支出责任，建立行之有效的地方财权事权与地方财力相匹配机制并动态优化。

第四，提高地方官员的能力素质水平。人的行为取决于其知识、思维与认知等内在素质。因此，面对当前复杂多元的区域发展与治理要求，须不断提高地方官员的知识结构、思维体系与决策水平，这对促进地方政府治理体系与治理能力的规范化、科学化以及现代化十分关键。一方面，要通过与高校、党校等教育机构合作，大力引进各类高层次专业人才进入政府公务员队伍；开展面向在职公务人员的专门培训，提升学历层次与综合素养，使其掌握现代政府治理的前沿知识和运用能力，弥补其知识弱项、能力短板以及认知缺口。另一方面，要积极发挥政策实践场景的示范学习效应。长三角地区要积极挖掘一些地方政府治理的成功典型案例，塑造优秀的治理实践场景，通过府际间深度交流、实地考察、现场示范等方式，增强地方官员的适应性学习能力与经验积累，用以改进本地政府治理能力建设体系，提升区域治理发展水平。

第五，以技术与制度的双轮驱动赋能地方政府治理改革。当前工具治理能力是地方政府治理能力发展的重要动力，因此地方政府在治理过程中须重视制度与技术两大工具的发展。一方面，要以数字技术赋能政府治理改革，大力推进数字化政府建设，为提升电子政务效率和改善公共服务供给流程提供技术支持。另一方面，要注重加强地方相关性规章制度建设，以制度赋能政府治理改革，健全地方政府治理能力发展的体制机制。总之，要充分发挥技术与制度的双轮驱动效应，形成双向合力，增强工具治理能力，进而推动长三角地方政府治理效能持续攀升。