结构性引导：民办社会工作组织与政府关系新释

张 雪 纪晓岚

一、引言

自20世纪80年代以来，随着市场经济的快速推进，各类非营利组织作为社会建设和治理的参与者，扮演着愈益重要的角色。在“构建社会主义和谐社会”目标的指引下，社会组织在多领域中得到发展，尤其是“建设宏大的社会工作人才队伍”战略构想的提出，促使以专业社会工作引领的民办社会服务组织(简称“民办社工机构”)兴起与发展，并一跃成为社会服务提供的主要构成。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“积极发展基层民主，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”。重视发展社会工作、公益慈善和社会组织，不仅是对“坚持以人民为中心的发展思想”这一党的二十大精神的有效坚持，更是实现党的二十大提出的“全体人民共同富裕的中国式现代化”目标的必要路径。

截至2022年底，关于“社会工作”已连续6次出现在政府工作报告之中，从2015年的“发展专业社会工作”，到2016年的“支持专业社会工作”，再到2017年的“促进专业社会工作”，再到2018年的“促进社会组织、专业社会工作健康发展”，再到2021年的“大力发展社会工作，支持社会组织、人道救助、志愿服务、公益慈善发展”，再到2022年的“发展社会工作，支持社会组织、人道救助、志愿服务、公益慈善等健康发展”。从倡导专业发展到推动其载体社会组织的发展，从专业地位的确立到专业服务的实现，无一不说明社会工作无论在我国社会体制改革、公共服务创新方面，还是在社会组织或非营利组织建设与发展方面，均占据重要位置。

然而，民办社工机构一方面凭借其专业性及其在社会支持、社会福利、社会稳定和政策倡导等领域的独特效能，而获得中央及地方政府的青睐和支持；另一方面，它的发展又总是这样或那样地受到一些制约，博弈于“依附性”还是“自主性”的“中国治理困境”之中。研究并重新定义二者的关系，对于我国社会治理的创新、现代社会工作制度的建构，乃至社会组织或非营利组织的健康发展，具有重要的理论和实践双重意义。

二、文献述评与研究框架

围绕政府与非营利组织而展开的讨论主要有两个研究倾向：结构性倾向或行动倾向。前者主要从宏观研究入手，强调社会结构对非营利组织所带来的影响；后者则多从微观层面深入拆解组织的行动策略。

(一)结构性倾向研究的困境

宏观研究范式至少面临着三方面的挑战：首先在宏观“国家—社会”结构分析范式中，“国家”和“社会”作为两个研究主体被拿出来讨论，但社会的边界在哪里，它是否已经在我国建成？学者们基于中国现状得出的研究结论大相径庭：有说“社会”依存于如妇联、工会之类有明显政府痕迹的社会团体之上；有说它萌生于自下而上的草根组织之中；有说中国还未形成构成公民社会的独立部分，至多可以称之为“前公民社会”[1]；有说中国已有公民社会之萌芽，属于“准公民社会”[2]；还有说，中国国家与社会长期处于“分化—整合”的同一进程[3]。在这一现实之下，不管是具“社会中心”论调的公民社会理论，还是持“国家中心”主张的法团主义，均在解释中国政府与非营利组织关系中缺少了基础和立场，这也是宏观研究所面临的最大挑战。

其次，宏观界定难以解释具体现实问题，“法团主义”不断展开且其越发庞大的概念体系便是最好的例证。斯密特(Schmitter)根据控制权力的不同，将法团主义分为“国家法团主义”和“社会法团主义”，此后学者们通过实证研究又发展出了诸如“地方性国家法团主义”[4]，抑或“梯次性国家法团主义”[5]等概念。不同层级、不同地区的政府在制度方面，以及对待非营利组织的态度方面也有着不小的差异，这就使得二者可能结成多样的关系类型，如果想给这些千差万别的关系类型一个准确的统一界定势必会遇到困难。

最后，静态分析忽视了非营利组织的能动作用。当前，中国的社区治理体系伴随着社会需求多样性不断发展完善，非营利组织的能动作用需以动态发展的态势才能满足需求治理和情感治理的双重目标[6]。从国家与社会关系的视角入手，最终得到的必将是一个静态的判定结果，它仅是对现象的一种总结，却忽略了非营利组织的行动能力以及因此而引起的社会结构变化。同时，宏观研究也难以洞察到组织的微观行动。虽然这种总结性的分析对我们厘清非营利组织现阶段的发展背景和现状具有很大的帮助，但却难以为第三域随后的发展指明方向。

(二)行动倾向研究的不足

非营利组织的行动研究明显呈现为积极和消极两类观点。组织理论的运用较前者有一定的推进，但如果仅是将社会结构的现况与组织的行动选择机械地链接，就不免犯了简单化的错误。

新制度主义的代表沿着“合法性”的讨论愈走愈远，“政治合法性”和“行政合法性”成了他们理解非营利组织行动的最主要依据，具有官方背景的非营利组织服从主管部门的规制自不用多说，一些草根组织也设法通过控制自身规模，或者通过“去政治”[7]的方法来获得政府部门的信任。如果说在新制度主义视阈下所看到的组织都是被动的，是其理论假设使然，那么借由资源依赖理论这个关注组织运用能动来改变和掌控环境的理论进行分析，仍缺少对组织能动性的测量和考察，得到类似政府与非营利组织之间是“非对称性依赖”的结论，则不得不说是在一种悲观预判下对结构与行动的错误分析。

持积极观点的研究者在诸多草根组织的经验中找寻信心，他们的研究不仅让人们看到草根组织活跃在社会之中不断挖掘和汲取生存所需，而且也看到其资源组成的“非政府性”。但同时也发现，草根组织能够以“非法”的身份获得“合法”的认同，这其中非正式的制度与“碎片化”的权威[8]必以灵活的“隐性契约”或其他可行方式从中扮演着重要作用。由此看来，组织是具有参与和改变环境的能力的，但如果忽视了其行动的场域，则可能夸大了其行动的能力和结果，同时也掩盖了其与政府之间真实的互动过程。

政府与非营利组织之间存在着相互影响的关系，所以如果忽略了社会结构与组织行动之间的链接纽带，如果误判了二者之间的作用机制，那么都可能引起片面演绎的错误。沿着这一思路出发，引入一个能够更好阐释结构与行动关系的理论是必要的。本文认为，吉登斯的结构化理论与相关组织理论可能是一个很好的尝试。

(三)新的研究框架

结构化理论所讨论的是社会结构与行动之间关系的议题，这一问题乃是长期以来许多社会学家都尝试解释的问题。是个体行为演绎出社会，还是社会规范制约着个体行动社会？“唯名论”与“唯识论”对此的争论从未结束过。当然，也有一些学者想要弥合二者之间的对立，吉登斯即是其中之一，并以结构与行动之间的“二重性”来进行诠释。

但不可否认的是，如多位学者所说，结构化理论抽象而繁复的概念不仅难于把握，而且较难应用于个案这种经验研究中，诸如是何原因使社会结构对个体主观结构的制约效果发生变化，触动能动意识转换为现实实践来参与对结构的改造。[9-10]又如，吉登斯认为行动者是兼具知识和技能的，那么他们以何种方法或策略对结构进行重塑等问题，都较难做出回应。具体到政府与非营利组织的关系而言，该理论主要是针对个体化行动的研究范式，而针对组织研究的解释力则有所欠缺，亟需其他理论的补充。同时，为弥合前文所述宏观及微观视角的研究弊端，本文选用组织理论作为结构化理论在具体分析操作中的理论补充。

自组织研究由封闭系统模式向开放系统模式研究转向后，组织与环境间的互动成为组织研究的重点。其中，资源依赖理论的视角较为积极，它不仅将组织与外部环境置于一个平等的位置来讨论二者的互动情况，还总结了组织获取资源减少外部环境控制的举措，将组织“能动”具体化、形象化地呈现出来，据此以之为主要分析工具给研究提供更多参考。

首先，概念上的相似。“环境”是具象化的“结构”。一方面，“环境”明确了“结构”所指，指出其是指组织“行动背后的背景”[11]，是组织行动所发生的场域。另一方面，通过对“环境”的剖析解读，补充了结构化理论有关“行动反思性”的阐释。资源依赖理论中“组织制定的环境”，即指通过组织参与解读而形成的组织所认知的和再现的环境[12]，当事件落在社会行动者基于观察、注意和认知过程而形成的经验范围内时，才会引发对环境和行动的影响。这一试析对结构化理论做了很好的补充，它很好地回答了为何在同一结构下会对个体主观结构的制约效果发生变化，从而触动能动意识转换为现实实践来参与对结构的改造这一问题。

其次，“能动性”的详尽阐释。资源依赖理论总结了组织介入环境的三种方式：第一，吸纳，借由委员会或董事会等邀请外部影响组织的成员参与进组织的各种活动，将其纳入组织以确保他们承诺对组织提供协助；第二，合并与并购，具体以垂直并购，即在生产流程上向前或是向后的并购来处理共生的“相依关系”，以水平扩张，即通过买进竞争对手来减少“共栖的依赖”；第三，通过多元化手段来获取抗衡外部控制的权力或是对外部控制加以管制。而在政治领域中，组织把自身利益或活动与现行的社会规范连接起来，可能是确保自身利益获得满足的最重要的面向。如此，创造适宜和利于生存的外部环境还可经由影响法律、通过政治行动、改变合法性的评量尺度来实现。

最后，“权力”作为重要资源的运作模式得到深入剖析。资源依赖理论认为，权力这种至关重要的资源是组织行为的核心[13]，它所讨论的权力议题对组织外部与组织内部均起着重要作用：于外，组织的目标在于通过降低对外部其他组织的依赖以及增加其他组织对己的依赖来实现自身权力的最大化，要实现这一情形获得权力，就需要组织不断与外部环境互动获取资源以扩增权力；于内，凡能够为这一过程助力的元素，无论个人、团体或部门，因在组织生存和发展中起到重要作用而获得更大的权力。

通过以上梳理可见，资源依赖理论对组织所展开的“环境—行动”研究与结构化“结构—能动”范式有着异曲同工之处，二者在一些关键概念的提出和分析逻辑上均有一定的相容性，且前者还在方法论上给后者以经验性的补充。

综上所述，本研究以结构化理论作为宏观分析框架来考察以政府为代表的结构与组织所表现的能动之间是如何互动、调试及互构的。同时，以资源依赖理论为具体的方法指引分析的进行：一方面从结构入手，考察组织如何应对资源以及制度的制约；另一方面从组织自身入手，审视其如何运用方法主动介入结构改变环境。

三、政社新型关系的演进

(一)制度领导

涂尔干曾指出，相对于个体而言，社会的先在属性是社会结构对个体形成制约的原因之一。本文暂不讨论这种社会决定论范式，单将这一推断置于民办社工机构的诞生与发展背景之上，却是具有一定说服力的。

从宏观制度的演进来看，政社关系经历了三段历程，其关系的演进是一个逐渐从“无所不包”到“还于社会”的过程。最开始，民办社工机构完全处于政府的领导之下，具有鲜明的行政色彩。组织想要获得合法性，就要先找到业务主管单位，但这却成了“注册难”的根源。人们的社会需求是呈多样化增长，这也就催生了与之相应的具有异质性的社会组织。组织种类和业务范围扩大与政府部门固化的组织架构形成鲜明对比，这就使得一些新兴的或特殊的社会组织难以找到对口的业务主管单位。而从政府部门来说，成为某个社会组织的业务主管单位，意味着它要对后者负责，二者之间形成了一种“连带关系”。

而后，行政合法性的要求加剧了“政社不分”的问题。业务主管单位对社会组织的监管涉及后者工作的各个方面，在人员任用方面，组织高层领导者的设置、任用和更替往往由业务主管单位选拔决策，甚至在大多数情况下，政府部门官员直接出任社会组织的理事或者领导者。业务主管单位通过入主决策层，直接行使组织的管理权力，将政府的意志作用于社会组织之上，在组织定位、业务内容等方面均由业务主管单位掌控，管理权力的易主昭示着社会组织本身自主性的丧失。政府对非营利组织的规制不仅体现在准入制度的严格把控上，同时也常见于非营利组织整个运营发展过程中。随着对社团登记注册的逐步放开，多样性组织大量涌现，衍生了分类控制体系，它是政府对社会组织的又一管控方式。随后，某些经核准的组织类型也得到了生存机会，政府还有意识地利用社会组织提供公共服务的能力来实现其辅助弥补政府职能上的缺陷与不足的功效，此即政府吸纳阶段。政府的“吸纳”主要包括两个具体方法：一个是“控制”，目的是维护政府权威和政治上权力的垄断；另一个是“功能替代”，培养“可控”的社会组织，通过此类组织实现所需的公共物品、服务的提供，从而替代“自治的”民间组织。在“行政吸纳社会”模式之下，除“控制”之外新生了“支持”元素，但后者是让位于前者的，“支持”的目的是为了更好地实现政府“控制”。

最后，政府从“政府管理”理念转变为“政府治理”理念。一方面，治理需要群众共同参与，它的实现是以公民及公民社会为基础的；另一方面，治理是中央政府在与地方政府及各类型社会组织等的互动过程，是一种传统的社会统治与社会自组织相互补充、不断互动的国家创新服务形式。在“治理”中，国家以赋权社会的方式转让了权威的中心地位，强调一种自上而下与自下而上相融合的、上下通达的管理。在由“政社不分”的社会管理向“政社合作”模式转向的过程中，围绕着多元治理而形成的社会政策，为民办社工机构的发生和发展提供了条件和机遇。

由此可见，中国民办社工机构的发端起源和发展路径均与西方有所不同，西方的非营利组织是借助教会和宗教力量而自然形成并逐步发展的，相对于此，中国的非营利组织则经历了断裂与重建[14]的过程。此番重建是在政府由全能型向有限型主动转变的过程中被催生出来的。政府对让渡的权力和职能有所要求，对于非营利组织的雏形有所设想，因此，政府以宏观政策等形式规制着民办社工机构的发展方向与行动方式。深圳市民办社工组织的发展即是最好的例子。

社会工作的职业化、规模化发展及壮大是从深圳市开始的，而触动这一发展的标志性事件则是2007年深圳市委、市政府出台的《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件(简称“1+7”文件)。“1+7”文件是中国第一个围绕建立健全社会工作人才培养、评价、使用、激励的政策措施和制度保障而出台的综合性地方文件，它推动了深圳市社会工作的快速兴起，且在制度作用下稳步发展。制度先于组织而形成，组织也终将依附制度以求发展。

从微观规制的角度看，因政府购买而塑就的“用人单位”成了原业务主管单位的继任者，从“双重管理制度”中解放出来的非营利组织，在服务场域中又面临着用人单位更为直接的制约。首先，用人单位首先是由政府部门或其派出机构构成的，具有显著的官方属性；其次，它是社会工作者实际的工作场所；最后，它具有监督和指导社工业务的权力。“用人单位”的这些特点不仅承袭了原有体制中业务主管单位的监管功能，在某些方面甚至有所超越：在购买服务中它具有选择权，这种权力包括对民办社工机构的选择，更进一步，也对提供服务的社会工作者的任免有着重要的话语权；在日常服务中它具有支配权，以下派行政任务、介入日常工作等方式直接干预专业服务；在服务评估中它具有裁量权，对社会工作者及社会工作服务机构行使甄别、评价的权力，这是监管职能的延伸。特殊的介入方式、特有的评量标准，更是成就了用人单位在监督、管理等职能上较“双重管理体制”下业务主管单位权力的超越。

社会工作的发展离不开政策制度的支持，从为民办社工机构的发展提供有利环境，到为社会工作者提供扶持政策，适宜的成长土壤是社会组织发端和发展的保证。抛开固有的管理理念，在中国特色社会主义制度下，政府以接纳的姿态与民办社工机构形成合作关系是社会组织发展与现代治理理念的要义。

(二)资源配置

从资源方面来看，一般认为非营利组织应是多元的而非单一的，归结起来大致有三个方面的来源：慈善；收费收益；政府或公共部门支持。然而，约翰·霍普金斯项目的研究结果显示，20世纪后，非营利组织的收入构成发生了颠覆性的变化，以慈善为主要支柱的收入结构已不复存在，取而代之的是政府支持的不断介入。于中国而言，因应“政府职能转变”“政府购买服务”而生的民办社工机构，更是将“政府购买”作为组织运营的唯一来源。

对于企业组织来说，对资源的依赖其实含有两层含义：因为资源有限且无法满足所有人员和组织消耗，那些能够获得较多资源的组织便可以有较大的自主性，并能够影响其他缺乏资源的组织。所以，一方面组织依赖外部环境资源以确保自身的存续，另一方面也通过占有和生产稀缺资源来限制其他组织的发展以确立优势地位。对于民办社工组织来说，其非营利的属性虽与具有营利性质的企业组织有所不同，但是组织在生存和发展过程中也同样面临着难以自足的境况，民办社工组织发展因需要关键资源而依赖于外部环境。当前在中国的现实情境中，一般通过“政府购买”的方式来满足这种民办社工组织的发展。

“政府购买”为组织提供充足的配置性资源，这其中包括资金的大力投入，也包括物质的配套支持。一方面，政府不断拓展社会工作的购买形式。以深圳市为例，社会工作服务购买以“岗位”购买为开端，继而向“项目”购买转向。社会工作发展十年间已支持480余个项目，建设社区党群服务中心668家。另一方面，政府用于购买社会工作服务的投入不断增加。此方面不仅体现在政府购买社会工作服务的总量上，还体现在单位购买金额的提升上。政府购买社会工作服务较公益基金等其他投入不仅金额巨大，且为专项投入，替代性资源与之相比相形见绌。

“政府购买”还可为组织提供权威性资源，以用人单位为依托，它不仅可以为工作者提供符号表征，还可在一定程度上将政府职能授权于工作者。前者主要体现在受助者对社会工作服务的信任与接受程度上，相较于社会工作服务者，政府部门可以算得上是老百姓的“自己人”，在这个差序格局中它的次序更靠近居民，也就更容易获得信任。用人单位所给予的身份符号资源在这一过程中起着重要作用，这也是其他购买形式所难以企及的优势。具官方属性的政府组织将身份符号抑或职能授权予社会工作者，更类似一种首肯，以这种方式“把自己的行政合法性让渡或传递过来”[15]。也就是说，提供官方权威性资源的过程其实是授予行政合法性的过程，这对于尚处“国家法团主义”阶段的民办社工机构来说，是至关重要的资源。

(三)制约性与使动性：结构两面性讨论

组织与环境之间的博弈点，其实并非在于组织控制与受控角色变换中的权力斗争，也不在于资源提供方的数量多寡，而是在于组织在面对处于不断变化具有不可靠性的环境，以至资源不再是确定可得时，如何行动以减少不确定性给组织带来的影响，由所倚赖环境的变更而引入的不确定性威胁才是组织脆弱性的根源。所以，如果组织所需要的资源是永不缺乏的，即使资源的供应来源集中甚至是单一的，并因此使组织受控于资源提供，组织也不会对组织生存带来困扰。早前的有关政府与非营利组织关系的研究多以“控制”为关键词，后全能主义时期所呈现的特征实则是全能主义的某种延续，其中“应然”与“实然”的差距促成了一系列如“防范性管理”[16]“分类控制”等管控体系。然而，随着政府职能转变的不断推进及非营利组织的壮大，“双轴”[17]关系的视角逐渐占据了研究的话语权。结构限制乃是策略性地运作着[18]，政府的权力或权威是可以分别作用于非营利组织的。从以上制度及资源的剖析中，也不难捕捉到这一点。

结构化理论通过“我们在受制约中创造了一个制约我们的世界”，阐释结构化是个体主观能动性与社会客观结构相互建构的动态过程，所以当结构中的制约因素难以与个体内在意识中的主观结构达成一致时，能动意识得以转换为现实实践来参与对结构的改造。相对于民办社工机构来说也是如此，尤其是经过了以生存为目的的初创期逐渐步入发展正轨后，组织对环境有了更深入的了解，同时也对民办社工机构本身有了一定自省，与原有结构之间的不适应性逐渐显露出来。归结起来，触动民办社工机构能动意识形成的原因主要来自以下两方面。

其一，非营利特质因“卖方主义”而被抑制。当社会工作嵌入原有服务体系中时，服务模式、工作方法及内容等完全接受用人单位领导，行政化而非专业化的要求使其一度失去了社会工作抑或民办社工机构的特质。这一矛盾自购买关系建立之日开始便存在于二者之间，随着组织的发展，不断壮大的组织规模使其有了可以和政府部门谈判的资本，同时由社工先发起的对社会工作专业服务的诉求，带动了组织甚至是行业内对社会工作专业特质的觉醒。由此，社会工作服务在嵌入过程中，与传统社会服务及行政力量之间的矛盾成为触动前者能动意识形成的诱因之一。

其二，收入结构不合理以致组织应对风险的能力薄弱。政府的财政支持吸引了民办社工机构的竞相争取，前者对服务购买的高投入使组织将其作为组织资源唯一的来源而对其产生高度依赖。然而，政府购买作为单一资源来源会导致组织收入存在着结构性缺陷，使其抵御风险的能力变得薄弱。合理优化资源结构，扭转单一性依赖的局面为多元化的联结，不仅在数量上更要在种类上得到发展，是社会工作组织拓展替代性资源的主要动因。

(四)能动性与建构性：自主的可能与意义

以资源依赖理论的视角来看，关系不仅是一种应用于交换的手段，它本身即是一种资源，虽然是以一种间接的形式出现且不参与直接的生产活动，但它却还是获得其他资源的一种媒介和方法。具有与其他资源同样的特性，组织依赖这种特性，通过对非正式关系资源的掌握来换取期望的所需，这是一种更为有效地主动操控外部环境的手段。正式制度对民办社工机构进行着各种规制，但是规则通过不同人的解读也会呈现别样的释义，人的因素由此渗入刚性制度，同样影响着组织发展的起承转合。能够认识和利用这一点，无疑会为组织带来事半功倍的效果。因受到外部环境结构的制约而触发的能动意识，使民办社工机构在依附政府的同时具有了自主的可能。

首先，以专业服务资源撬动非对称的依赖关系。吉登斯曾指出，资源是权力得以实现的媒介，所有的依附形式都提供了某些资源。而在以往的研究中，学者们常常忽略或是轻视了组织服务资源的效力，即便二者之间构成了依赖关系，也主要是非营利组织对政府的非对称性依赖关系[19]。然而，当社会工作服务机构的服务被政府购买后，职能转移的强制戒断为社会工作服务提供了更多的可能性。当专业服务资源实现服务的输送，达成政府及社会民众所需，并实现了购买服务过程中权力关系的扭转，起初不平衡的依赖关系日趋平衡，基于专业服务认同下的依赖关系得以重建。甚至，行动的结果可实现对管理治理结构的重构，进而提升政府部门的公共服务能力。[20]

其次，以非正式关系打破刚性规制。身处中国这样一个关系本位的社会，非正式关系如一剂“润滑剂”，它甚至能够打破正式制度的刚性规制，另辟蹊径地获得更多利益。所以，非正式关系本身即可被视为一种资源，社会工作组织与政府相关部门或是其人员之间所建立起来的非正式关系，虽然不直接参与生产活动，却是获得其他资源的一种媒介、方法和主动操控外部环境的手段。随着二者关系的深入，二者最终可结成利益共同体，而出于自利考虑的政府部门对这种非正式关系的形成也不排斥，甚至可能与其发生共谋行为。

最后，寻求政府购买之外的替代性资源。为了扭转对政府购买所产生的单一资源依赖，民办社工机构尝试多元途径寻找替代性资源，如运用体制内资源投入再生产，又如向社会外部引入企业资金，再如寻求社会组织等。在挖掘替代性资源的过程中，社会工作组织对传统非营利组织的收入形式有所承袭，更多的则是创新发展，不论是在自身意识上还是实际举措中，均表现出想要摆脱对政府绝对依赖的倾向。从寻找替代性资源路径的多样性到资源构成的多元化，无一不展现出了民办社工机构极强的能动性与创造性。就此方面来看，组织是具有自主性的，且政府对此也予以了肯定，并鼓励组织增强独立性。

不可否认的是，民办社工机构的自主性尚具一定局限性：一方面，其自主意识并非自始有之，能动性多是因受到外部因素挟制而采取的应激反应；另一方面，自主的实现需以自身实力为前提，这需要民办社工机构长期的实践积累。即便如此，组织的自主性却极具意义，它不仅促进了民办社工机构独立性格的发展，而且还颇具建构作用：民办社工机构以能动作用于结构，促进原有结构得以重塑。以制度革新和资源重配为起点的结构重构，无疑为民办社工机构提供了更适宜生存和发展的外部环境，同时，这一过程又进一步赋予了民办社工机构实现真正自主的可能。

此外，作为一个分析框架，“结构性引导”在一定程度上回应了非营利组织应如何面对是选择依附还是自主这样的“中国式困境”。一方面，民办社工组织的发展尤其是快速而稳定的发展，需依赖于政府的制度与资源支持，后者的扶持作用是组织成长的巨大推动力，往往起着事半功倍的作用；同时，结构对组织的制约与影响渗透在组织发展的各个阶段和方面，因此，“依附”不仅仅是一种无法避免的无奈之举，而且它在某些情况下也是组织谋求发展的理性选择。另一方面，组织的能动性是其寻求自主的原动力，能动性因对于政府的过度依赖而被触发，同时根据依附的结构性特点而形成应对措施，使自主性得以提升成为可能，可谓一种“结构性能动”。在这个过程中，拆解民办社工组织所处环境的结构性特点，能够更为清晰地审视组织发展过程中的利弊得失，不仅能够为组织提供行动指引，也为政府政策制定提供参考，为中国式现代化进程的推动贡献具有中国特色的经验，这也是本文从“结构性”入手进行讨论的实践意义。

四、结构性引导：一种可能的关系概括

从现有资料来看，学者们的结论主要可以归为两类：一类以康晓光为代表，他们的论断是非营利组织的“依附式发展”；另一类是以王诗宗[21]为代表的“依附式自主”。但是仔细分析不难看出，依附论者放大了结构对组织的制约作用。自主论者虽然给自主限定了条件，但夸大了非营利组织的行动能力。显然，双方结论仍落入了前文所提及的或是结构倾向或是行动倾向片面分析的“梅比斯环”中。

本文分析这种既非依附发展也非依附自主的状态，通过结构化理论所搭建的结构二重性分析框架，结合资源依赖理论所提供的组织参与和改造环境的具体分析方法，呈现了一幅民办社工机构与结构互动的动态画面。同时，也得到以下结论：民办社工机构与政府之间呈现为一种“结构性引导”的关系。

首先，结构是引领组织发展。如前所述，涂尔干曾指出，相对于个体而言，社会的先在属性是社会结构对个体形成制约的原因之一，而将这一推断置于民办社工机构的诞生与发展背景之上也是具有一定说服力的。对组织产生制约效用的结构，无论是制度还是资源均是先于组织而生的。它在组织出现之前就已为其勾勒了外部环境，为其运营设定了规则，也为其生存提供了保障。就此可以看到，中国民办社工机构发展路径与西方经验有着显著的差异，西方的非营利组织借助教会和宗教力量自然形成并逐步发展。相对于此，中国非营利组织则经历了断裂与重建过程，当组织重新回归，由于尚处弱小，难于以一己之力与外部环境抗衡，无所适从之时依赖和遵从结构的设置更能适应发展。

其次，民办社工机构对政府的依附具有结构性特征。吉登斯将时间与空间看作是制约行动者的主要因素，社会系统的制度化特征“跨越时空”[22]地作用于行动者之上，即体现了“结构性特征”。从时间层面来看，不仅是在民办社工机构的初创时期，事实上，组织不论处于何种发展阶段，均要受到相应制度的规制，即使当结构本身因民办社工机构的能动作用而被重塑，新生的结构仍旧对组织产生着影响与作用。从空间层面来看，不论政府是否在场，制度的强制性制约都对民办社工机构产生影响。例如，民办社工机构在申请基金会项目资助时，因政府对社工设定了指导工资水平而与基金会资助款项运用要求之间的矛盾便是由此引起的。综上所述，民办社工机构对政府的依附是具有结构性的。

最后，因为组织对结构的依赖，所以当结构的作用阻碍组织发展的时候，前者必然会以能动来影响或重塑结构。因此，组织是具有自主行动能力的。根据吉登斯的释义，能动本身就是由实践意识所支配的实践活动，是由主观结构所决定的，这其中便隐含着，能动具有一种自主行动的意味。因此，组织是具有自主行动能力的。具体表现在以下两方面：一方面，组织对行动是具有选择性的，它不但能够参与环境，而且在处于不同的外界环境之时能够视具体情况以不同的选择做以回应，或顺应或挑战；另一方面，组织的行动是具有目的性的，它既能够寻求替代性资源来消解对政府的过度依赖，也能够挖掘和发扬自身服务资源来促进二者依赖模式的改变。但就实际来看，组织却缺少了自主的条件，由能动而产生的自主行动实则多为一种被动的应激反应，而组织真正的自主性却因对政府的依赖而受到束缚。不过，能动通过对结构的再生产实现了组织与政府的相互形塑，在此互动过程中前者的自主性得以逐步的回归。

五、结论

本文认为“结构性领导”的提出能够较为适切地呈现政府与民办社工机构之间的关系现状，其先进性主要表现在以下几个方面：首先，结构的作用被予以充分正视，结构通过时间、空间在组织发展的各个阶段和各个方面均产生着作用，民办社工机构在资源和制度等方面依附于政府之上是客观事实且无法避免。其次，民办社工机构的自主性得以被突出，这里所阐释的不仅是组织具有自主性，更着重强调了它通过能动对结构的重构作用。最后，虽然依赖与自主是当代民办社工机构发展过程中的两个重要主题，但二者之间的矛盾绝非不可调和。结构相当于外在于政府之外的客观环境，自主行动则是组织内在能力，二者不仅不相矛盾，且有着内在联系：结构在场或不在场地引导组织，组织依赖结构的支持，同时组织也通过自主行动重塑着结构，组织与结构、依赖与自主在调和中不断趋向合理。