近代日本第二届山县内阁与宪政党关系之考察

陈 伟

一、引言

“1889年2月11日，《大日本帝国宪法》正式颁布，由此确立了以天皇为核心的多元政治体制，即明治宪法体制，从而奠定了近代资本主义政治体制的基础。作为构成明治宪法体制重要一环的帝国议会也于翌年召开。”[1]众议院中的民党①凭借着宪法赋予的预算审议权、立法权及上奏权，在1890年至1894年的初期议会期围绕着预算削减与藩阀政府②展开激烈对抗。甲午战后，藩阀政府与政党(甲午战后，民党史称政党)出于各自需求，关系从对抗走向合作。此后，双方几度合作、分裂。随着政党势力的进一步增大，1898年6月民党实现了大联合，成立了近代日本首届政党内阁——宪政党内阁。然而，宪政党因内部对立及外部压力而分裂，导致宪政党内阁仅存在4个多月即宣告瓦解。其后，藩阀元老③山县有朋组织第二届山县内阁，随即与宪政党实现合作，但最终亦以分裂告终。

第二届山县内阁与宪政党从合作到分裂的历史过程在近代日本政党及政党政治的发展史上具有重要意义，主要在于其与二战前日本两大政党——立宪政友会和立宪同志会的成立有着密切关系。据笔者所知，目前国内学界仅在日本断代史著作中对此有所涉及④，但尚无有关二者关系的专门研究。鉴于此，笔者拟通过考察第二届山县内阁与宪政党从合作到分裂的历史过程，围绕着双方合作的背景及实现过程、合作的实际状态、分裂的动因及终结等诸阶段加以分析，在总结双方从合作到分裂的历史过程中诸多经验教训的基础上，探究该历程与二战前日本两大政党成立之间的关系，这对于理解近代日本两大政党的起源及政党政治的形成与发展都非常重要。

二、第二届山县内阁与宪政党合作的背景及实现过程

1898年10月31日，作为日本近代史上首次出现的政党内阁——宪政党内阁倒台后，11月2日，推荐继任首相的元老会议召开，由于元老伊藤博文在中国漫游，其他元老“认为政党内阁不符合日本国情，遂决议再兴超然内阁”[2]，并一致推荐山县有朋为后继首相。5日，山县有朋接受组阁大命，并于11月8日组织内阁。山县内阁中无一阁僚来自政党，来自长州阀的阁僚除山县之外，还有青木周藏(外相)、桂太郎(陆相)、曾弥荒助(农商务相)4人，来自萨摩阀的有松方正义(藏相)、桦山资纪(文相)、西乡从道(内相)、山本权兵卫(海相)4人，还有准长州阀的清浦奎吾(司法相、熊本)，显示出完全纯粹的藩阀内阁的本色。其中5名阁僚是军人(山县、桂、桦山、西乡、山本)，可说是“长萨联合的武权主义内阁”[3]。除伊藤博文内阁以后特殊的宪政党内阁之外，依照以往的萨长藩阀⑤交替惯例，在伊藤内阁之后应从萨摩阀中推选首相。但此次由长州阀的代表山县有朋担任首相，反映出藩阀的统治核心正由长州阀对萨摩阀向伊藤系⑥对山县阀⑦转化。

山县作为坚定的超然主义者，一向认为明治宪法体制下绝对不允许政党内阁的存在，他对于政党和政党政治抱有强烈的反感，但在当时的日本政界，在众议院拥有强大势力并且得到新兴资产阶级势力支持的政党的地位已是如日中天，作为政界的指向标已经在很大程度上左右着历届内阁的预算通过和施政方针的推行。随着政党势力的逐渐强大，始自第一届议会的议会对策亦成为此后历届内阁不得不面对的一项重要课题。毋庸置疑，作为超然内阁的山县内阁也不例外，其最为焦虑的问题就是对于议会要采取何种对策。很明显，离开与议会中政党的合作，议会政治难以有效运转。

财政问题也是当时政府深感困难的一个问题。尽管甲午之战以日本侵略者的胜利告终，但其年度预算逐年膨胀，其原因主要源于军备扩张、经营殖民地(中国台湾)、运输交通和金融机构的健全。虽然日本获得了中国赔款23500万两白银(约3亿日元)，但已消费殆尽，当时面临的状况是难以募集国内公债。为此，在第十二届议会上为弥补明治32年度(1899年)预算之不足，制定了增税计划，增加地租、收入、酒税三税及铁路、电信收入，提出了希望增加岁入的法律案，但由于在议会上没有得到承认而使得第三届伊藤内阁被迫辞职。因此，对于当时政府来说最大的难题实际上是被称为“历届内阁之癌”[4]的增征地租案的成立。增征地租案在第二届松方内阁和第二届伊藤内阁时期均已向议会提出，但均未能成立，从某种意义上说，两届内阁以崩溃告终在很大程度上也是由于本法案的不得人心。然而，政府为了应对日趋激烈的财政危机，只有增征地租、酿酒税等各种税收。很明显，增征地租案已经成为历届内阁所面临的一个重大难题，即便如此，为了完成甲午战后经营，历届内阁又不得不勉力为之。山县内阁面临着同样困局，要实现作为多年悬案的增征地租案，在具体的政治实践中就不能继续坚持“超然主义”，这迫使其不得不认真考虑对议会的对策和对政党的态度。

当时，为山县有朋出谋献策制定施政基本方针的是陆相桂太郎，他向山县有朋谈到对政党应持的态度时强调指出：“继任内阁第一对政党必须采取非常强硬之态度。为什么呢？若彼等敢于任意反抗，则解散以至于再解散，甚至不得已最终中止宪法；盖彼等持续以往之飞扬跋扈状况对国家大为不利，故采取强硬态度，对现即将组织之内阁，乃最必需之决心。因为，以往数届内阁，皆因议会而踌躇犹豫，终至大政党合并，组成世俗所谓以政党为基础之内阁。现此内阁垮台，必须以最坚决之决心，以政党外人士建立新内阁。”[5]由于当时在“众议院议员中，由农民选出之议员占大部分，特别这些议员乃大政党之议员，因此要闯过增税这一大难关，并非易事。故如前述所说，要有一再解散议会，坚持达到目的之决心，否则即不能适应要求”[6]。

关于具体的议会对策，桂太郎提出了所谓“中间突破之策”，指出：“议会之胜负唯有黑白两者，无第三者。党派纵然分为各种，归结起来，不外可否两种，即赞成派和反对派。故我宜在两者之中间实行突破而前进。例如，搞成红白黑三方，红方若在黑白之中间进行突破，则黑白两者之中必有一方归附。故以采用中间突破之策最佳。”[7]“中间突破之策”的目的在于使黑白分离，以取得更进一步的良好效果。桂决定接近在内心中有意靠近山县内阁以谋求其发展的原属自由党一派的宪政党，将原属改进党一派的宪政本党和宪政党分离为黑白双方，对于宪政党“加以扶植，使之成为我将来使用之利器”[8]，实施“中间突破之策”。但在实施之际，桂太郎又强调必须注意：“此类事情既不能口吐片言只语，亦不可互通消息。只可暗中彼向我送秋波，我亦报彼以青睐。”[9]

于是，作为超然主义者的山县有朋为了实现甲午战后经营计划，解决多年悬案的增征地租问题，除与宪政党采取合作一途已别无其他选择。山县内阁和宪政党实现合作经历了一个复杂的过程，实际上，在组阁之初，山县有朋就委托桂太郎拜访宪政党党首板垣退助，要求宪政党予以援助。“其条件是由宪政党入阁两名大臣，但需脱离党籍。但宪政党要求4名以上阁员，且依然以党员资格入阁。由此谈判破裂。”[10]山县内阁为了在第十三届议会前实现与宪政党合作，“以准备未足为理由，延迟开会时间”[11]。此后双方继续谈判，最终经过六次谈判，于11月29日双方达成合作条件：“现内阁发表宣言，声明不持超然主义；采用宪政党之纲领；同宪政党休戚与共。”[12]同日，宪政党召开评议员会，接着召开众议院议员总会，全场一致通过与山县内阁合作的决议案——即“现内阁表明容我党之政见，要求我党之赞助，由此我党当与其合作，疏通国家内外之急务，以致力于宪政之完成”[13]。30日，山县有朋邀请宪政党党员至其首相官邸，举行茶话会，并发表演说，阐明了和宪政党实现合作的宗旨。在演说的最后，山县有朋再次强调与宪政党的合作“绝非权宜之计”[14]。因山县有朋演说中有“肝胆相照”一语，故世称该演说为“肝胆相照”演说。山县内阁采用宪政党的纲领，不管其心中是否承认，至少从表面上体现了山县有朋也不得不承认在帝国宪法下政党内阁的成立是不可回避的现象。宪政党通过促使山县内阁采纳宪政党的纲领，进一步显示了宪政党势力的日益强大，并凸现出藩阀势力显著衰落的现实。

宪政党与山县内阁合作，放弃了甲午战后政党与藩阀合作的重要条件之一——政党党员入阁，而是着重于政纲的认同，这实际上蕴含着宪政党高层对政党政治认识和探索的深化。宪政党实质上的领袖星亨将本次合作定位于政党内阁成立的准备过程，并设想山县内阁的“后续内阁应让于宪政党”[15]，同时强调“需要志向远大。……门户之开放不厌其宽广。需要大力招揽人才容纳群雄，不拒绝新来者，虽元老亦何须将其排斥”[16]。所谓门户开放，是以吸收伊藤博文及伊藤系官僚为目标的。另外，原敬在11月27日的日记中写道：“在神户，伊藤劝说星亨应以帮助政府取得上下的信用为其上策，促使星内心决定同意无条件合作，原因在于自由党将伊藤视为其未来之总理来看待。”[17]这充分说明了宪政党和伊藤之间的关系非同一般。同时，伊藤系官僚九鬼隆一在11月28日致伊藤的信中也强调了伊藤在山县内阁与宪政党合作中的关键作用，指出：“由于阁下之尽力，宪政党的第一、第二要求皆已撤回，要求发表政纲，以意见投合……终于合作成立。”[18]

宪政党与山县内阁的合作与以往藩阀和政党合作不同之处在于，没有一个党员入阁成为阁员，在政纲一致、双方实现合作的背后，隐含着伊藤和宪政党之间就未来达成某种程度的谅解，这就是星亨提出的“需要志向远大”的原因所在。另外，伊藤系官僚向宪政党的接近在这一时期趋于活跃也证实了这一点。伊藤的女婿末松谦澄在宪政党内阁解体之后正式加入宪政党(旧自由党)。金子坚太郎也被宪政党党员劝说其入党并心有所动，金子在1898年11月16日致伊藤的信中叙述了自己被宪政党劝说入党的情况：

近日来，自由党的朋友来访，称末松男(指末松谦澄)已加入自由党，要求我也务必入党，但此事事关我的未来，为重大事件，因此务必要倾听阁下建议，以我一人之独断终难决定。是今日加入现有政党，还是遵照阁下计划重新建立政党，或以完全之超然主义暂时静待政海变迁，不外此三种途径。故此时正处于慎重决定未来方针之时机，待阁下归京后亲自拜听阁下之高见再确定我之对策。[19]

从以末松、金子为代表的伊藤系官僚的言行可以看出，虽然伊藤系官僚对于政党尚持怀疑态度，但作为未来可以选择的方针，除去完全的“超然主义”之外，实际上只有加入现有政党或加入伊藤新党两条可以选择的道路。总之，作为伊藤系官僚来说，无论是加入现有政党还是伊藤新党，都为时势所迫，不管其是否自愿已经不自觉地开始向政党靠近，甚至直接选择了加入政党之路。

三、第二届山县内阁与宪政党合作的实际状态

为与宪政党实现合作而推迟的第十三届议会于1898年12月3日召开，在众议院中各政党的势力分野具体为：宪政党119名，宪政本党123名，国民协会19名，日吉俱乐部12名，无党派27名。[20]宪政党和国民协会为友党，宪政本党和日吉俱乐部处于反对党地位，议会双方的势力对比处于伯仲之间，明显可以看出议会的决定权掌握于无党派势力手中。12月8日，山县发表施政演说。接着，松方正义藏相发表财政方针演说。政府向议会提出的明治32年度(1899年)预算案，岁入为18873万余日元，岁出为22634万余日元，岁入的不足额实际上达到3760万余日元。[21]为弥补岁入不足，政府在提出预算案的同时，又提出了增征地租案等增税法案。其中，预算案经过各派相互协商削减了48.7891万日元[22]，明治32年度(1899年)预算案在议会上得以通过。

但山县内阁刚一提出增征地租案，即遭到来自诸方面的反对，反对派主要以宪政本党为首包括其他政府反对派及农民同盟，他们指责增征计划，并组织“反对增租同盟会”，掀起反对增征地租的运动。对此，山县内阁禁止反对派的演说或解散其集会。当时，反对增征案者不仅限于宪政本党，连政府友党宪政党内也有许多持反对态度者。因此，在宪政党议员总会上，通过了不需要增征的决议。甚至宪政党内部以松田正久和杉田定一为核心的18人还缔结联名签字的约定，表示如果党议决定增征地租，就要宣布退党。

与反对增租运动相对应，以城市工商业资产阶级为首，也开展了要求废除营业税和所得税而要求增征地租的运动，主要代表是以实业界领袖涩泽荣一领导的全国商业会议所。山县内阁成立后，全国商业会议所便向贵众两院议长请愿，要求增征地租，并成立了“地租增征同盟”。宪政党与政府进行谈判，谋求促使政府将增征案从本届议会予以撤回。结果政府与宪政党领袖进行协商，政府修正了原案。政府将水旱田地租由地价的4%降至3.3%，市街宅地的地租提高为地价的5%。[23]在预算委员会上确认水旱田增征地租8%，市街宅地地租增征2.5%，增征期自1899年至1903年以5年为限，规定水旱田地租自地价修正案实施之日即适用于增率。[24]12月20日，经过激烈讨论，以无记名投票通过增征案，虽然在贵族院遭到反对，但也最终得以通过。

山县为了通过增征案，主要是采用金钱收买的手段。首先，通过星亨怀柔宪政党，据说为通过增征案，政府向宪政党支付金额高达30万日元[25]，这才促使宪政党改变了绝对反对增征的党议，以五年期限为条件赞成增征案。另外，山县内阁为了博得宪政党及贵众两院议员的欢心，修改了《议员法》第9条，提出将贵众两院议长的年俸由4000日元增加到5000日元、副议长年俸由2000日元增加到3000日元、议员年俸由800日元增加到2000日元的法案，并以134票对125票的多数获得通过。[25]同时，星亨以 “横滨填海造地”工程为诱饵，开始了大规模收买反对派议员的活动。其中，作为退党者的宪政本党议员、被誉为“中江兆民第二”的小山久三郎就公开说道：“我约定赞成地租案，从政府那里得到了四千日元。”[26]收买活动终见成效，部分反对党议员申请退党，加上前述联名签字的18名宪政党党员也被星亨说服，增征地租案遂得以通过。结果超过山县预想，达到了27名的多数差。[27]

当时，社会各界对山县和星亨的收买议员行为痛加批驳，并深刻分析了山县和宪政党之间的利益合作。

著名政论家三宅雪岭指出：

伊藤以藏匿于衮龙之袖为其主要手段，山县又在此基础上增加了收买手段，以至于净化宪政变得非常困难。山县并未直接下手，而是派遣桂进行斡旋谈判，自己以与此无关的面目出现。[28]

工人阶级的代言人横山源之助在《日本的下层社会》一书中描写道：

明治三十一年十二月二日，第十三届议会开会，虽各种事业萎靡不振，金融紧迫，到处出现不景气的景象，但谋求国家发展大计的帝国议会却冷漠地通过增征地租案，提高邮政税，增加酱油税，并且增加年俸……议员之职责仅仅体现在完成选举法的手续并以此营利，其权利和市场物品相等可以用金钱收买。[29]

作为社会主义者和劳工运动领袖的片山潜说：

山县内阁和自由党实现合作，使得其庞大的军备扩张的财政政策在第十三届议会上顺利通过。……当时持自由党之牛耳者是星亨，打算为通过增征地租案收买议员。最后一票要用高价四千日元购买。部下发牢骚说价格太贵了。于是星大喝一声曰，与收买天下的舆论相比，难道这不很便宜吗？于是果断地支付了四千日元。[30]

著名政治评论家前田莲山强调：

至本届内阁，政党之腐败已达极点。山县和宪政党(旧自由党)号称肝胆相照实现合作，其条件虽然未从宪政党中推举阁员或官吏，但取而代之的是政府对宪政党的发展给予尽可能多的便利，政府给予宪政党数十万日元现金或利权。而且，双方约定负责此交易的负责人是星亨，政府只通过星亨进行交易。……即支持山县内阁，是星亨的专属承包事业。如举当时一例，第十三届议会增征地租案的通过是依靠桂陆相和星的暗中交易。[31]

增征地租案虽然在众议院得以通过，但在贵族院通过却非常困难，之所以顺利在贵族院通过增征案，主要依靠桂对贵族院议员的收买。由于贵族院内的研究会派中，许多前公家贵族都很贫困，因此给予桂以机会，桂通过收买贫穷的旧公家贵族顺利地实现了自己的目的。

那么，山县的收买议员费用来自哪里呢？原敬就山县收买宪政党的金额来源指出：“据西园寺(指西园寺公望)说，山县内阁从宫内省支出总计为九十八万日元的巨款，……山县就职之初就上奏说，多少需要支出金钱，因而得以支出，但谁也没想到支出的金额如此之大。而且难以相信这些钱仅用于操纵议会，山县貌似清廉，竟也有此等秘事，实在令人吃惊。”[32]更可令人瞩目的是，此次收买事件作为日本政坛“金钱政治”的开端，开创了极恶劣的先例。

星亨在山县内阁实现增征地租案和山县收买议员的过程中所起到的关键作用毋庸讳言，那么，星亨与山县、桂合作实现增征地租案的目的何在呢？首先，站在私人角度上，如果实现增征案，可体现星亨的能力，进一步加强其在宪政党内部的领导地位，扩张他在政界的势力。其次，站在宪政党的角度上，除去获得实际利益之外，还可以取得城市资产阶级对于宪政党的支持，使宪政党的势力进一步得到扩张。在第十三届议会闭会之后，星亨对某报记者的谈话充分表明了自己的意图所在，谈话经过为：

记者拜访星亨询问关于其入阁问题的经过。星亨说道，关于此问题世间有种种传闻，首先，内阁方面对于阁僚轻易更换甚感为难，我党在选择入阁人选方面也感到棘手，双方均难以看到出现共同希望的圆满结果。故我暂时推迟入阁提议，唯有在合作条件中关于要促进党势扩张这一点上始终坚持。记者提问，这样说来，可有如世间所说从政府中提取巨万运动费的事情吗？回答，自不待言。但不能仅从政府中取得所希望的运动费，今后也会根据实际情况向实业界呼吁取得党费。待到其时，进步党中的懦怯之辈和中立派人士势必会归依我党，则由此可以顺利实现我党目的。[33]

很明显，星亨支持通过增征案的真实目的在于大力促进宪政党的党势扩张。

在本届议会上，除增征地租案之外，重要的法案还包括《众议院议员选举法修正案》和《郡制·府县制修正案》。《众议院议员选举法修正案》是第三届伊藤内阁向第十二届议会提出但没有成立的法案，也是宪政党作为合作条件之一向山县内阁要求务必在本届议会上提出的法案。《选举法修正案》将选举人的纳税资格规定为缴纳地税5日元以上、所得税和营业税3日元以上，年龄为成年以上的男子，被选举人为30岁以上的男子并撤销了其纳税资格。另外，将市改为独立选举区，郡部改为大选举区，采用单记无记名投票制。[34]在众议院的修正案中，将所得税和营业税修订为5日元以上并表决通过，但贵族院通过政府原案与众议院发生对立。其结果，本法案在本届议会上以不成立而告终。

《郡制·府县制修正案》的第一要点是废除复选制，采取缴纳直接国税3日元以上选民的直选制。由于在复选制下，町村会的纷争影响到市会、郡会，而市会、郡会的纷争又波及府县会，严重地损害了府县会的稳定性。[34]另一要点是废除郡制的大地主议员。山县阐述了提出府县制修改案的动机：第一，消除府县制的弊病，实行直选制可以切断府县会和市会、郡会之间的联系；第二，实现与宪政党之合作。[35]依照新府县制规定，缴纳直接国税3日元以上的选民每四年进行府县会议员全员改选，这与以往旧府县制的间接选举的每四年的半数改选相比，更有利于已成为政府友党的宪政党，这一点从下节所述的依照新府县制首次实施的1899年9月的府县会议员选举宪政党取得大胜即可得到充分证明。《郡制·府县制修正案》于1899年3月6日在两院获得通过。山县内阁通过与宪政党的合作，顺利地在本届议会上实现了既定目的，达到了合作所取得的效果，3月10日，第十三届议会顺利闭会。

四、第二届山县内阁与宪政党分裂的动因及终结

由于山县内阁在议会得到宪政党的大力支持，使其得以将甲午战后经营的诸项政策付诸实施，但山县为防止以后再度出现政党内阁，政党势力进而进入官僚、军事机构，同时也预想作为支持政府的回报宪政党必定会提出猎官要求，因此采取了一系列让宪政党始料不及的立法措施。首先在第十三届议会闭会之后的1899年3月28日，山县内阁颁布了《文官任用改正令》，废除了敕任文官的自由任用制度，改为以后敕任文官必须要通过高等文官考试，而且只有有奏任官经历者才有资格担任敕任文官，这样就极大地限制了自由任用的范围，由此封闭了政党势力进入敕任文官阶层的道路。另外，又颁布了《文官分限令》及《文官惩戒令》，目的是保障官吏的身份地位，由此确立了官吏身份不为内阁更替和政界的不稳定所左右的体制。其公开的修正理由是“行政应逐渐达到专门技术之程度。是以为行政官者不能仅靠天赋之才能来完成其任务。必须拥有政务上所需要之专门学识”[36]。但其真实意图实际上是拒绝来自宪政党的猎官要求，防范政党势力侵入官僚机构内部。《文官任用改正令》的颁布遭到宪政党的激烈反对。出于避免双方合作破裂的考虑，山县以内务次官松平正直等人承担文官任用令改正责任为由，将其免职，并与宪政党通过规定个别例外达成妥协，即警视总监、警保局长、各大臣的秘书官为自由任用，各省的次官改称为总务长官，另设敕任的官房长官，亦为自由任用。

山县于翌年4月将《文官任用改正令》《文官分限令》《文官惩戒令》秘密上奏天皇，通过天皇下达御旨的方式将《文官任用改正令》《文官分限令》列入枢密院咨询事项，进一步扩大了枢密院的咨询事项范围。由于官制可以根据需要由内阁进行修改，但御旨属于天皇的固有权力，内阁不能越权行使，因此用天皇御旨的形式就很难轻易对此进行修改。

1899年5月，山县内阁进一步改革陆军省官制和海军省官制，宣布修改陆海军省令，规定非现役大将或中将不能担任军部大臣，正式确立了军部大臣现役武官制。“其目的是防止党派人士以文官身份担任军部大臣，防止政党势力侵入军事机构。”[37]“当时的军部大臣、次官就是由现役将军担任，且为萨长藩阀独占，因此人们认为这道敕令有如无物，并不奇怪。”[38]但由于从法律上确立了军部大臣现役武官制，之后军部以此作为对抗内阁的手段，利用陆海军大臣辞职、拒不推荐后继陆海军大臣等方式对于自己所不喜欢的内阁施加压力，在此后历届内阁的成立、下台方面发挥了极大影响力，可以说在某种程度上把握了内阁的生死存亡，同时作为加强军部权力的一种重要手段，也发挥了巨大作用。由此可见山县思虑之深远。

总之，山县虽然为了实现甲午战后经营的既定政策而被迫走上了和宪政党的妥协之路，但在维护作为天皇制两大支柱的官僚机构和军队方面则毫不迟疑地坚决拒绝政党势力的渗透和进入。山县虽然在《文官任用改正令》上被迫对宪政党进行了少许让步，但之后更进一步的防护措施则完全体现了其作为坚定的超然主义者的本来面目。

如上所述，山县通过公布《文官任用改正令》《文官分限令》《文官惩戒令》，有力地阻挡了宪政党势力向中央的蔓延，然而借助于《郡制·府县制修正案》的公布施行，宪政党却有效地在地方培植了自己的势力，极大地扩张了自己的势力，具体体现在地方府县会选举。9月至10月，依据《郡制·府县制修正案》举行府县会议员选举，宪政党参加选举，由于其与政府合作的原因，加之“政府将地方官的任免交于宪政党，并提供选举运动费”[39]，且“地方官对松平次官被罢免一事抱有恐惧，于是迎合宪政党员之意，不敢违拗”[40]，故在总数1500余名议员中，其半数由宪政党获得。[41]

实际上，选举之前的9月8日，山县阀官僚平田东助在致山县的信中即预测出宪政党在地方政治中的膨胀之势已是不可阻挡：“本次府县会选举，可以看作是衡量未来政派消长之晴雨表，依据31日之预测，自由党殆居十之五，进步为十之三，帝国(指帝国党)不到十之一，加上无党派只不过是十之二。以上自然是依据杜撰之结果得出之结论，但大致趋势足以表明，进步党之势力显著衰落，与此相反，自由党之势力得以显著增加，但得失终不可知也。”[42]平田的预测和上述府县会议员的选举结果一样，由于宪政党占据府县会百分之五十的席位，在左右地方行政上具有举足轻重的地位，为其在地方扩张党势奠定了坚实的基础。

第十四届议会于1899年11月22日召开。宪政党作为山县内阁的友党，虽然对山县颁布《文官任用改正令》的做法极端不满，但考虑到本党的现实利益，依然表示要继续与山县内阁保持合作关系并“招待政府的大官，召开大联欢会”[43]。在议会召开之前，众议院中的党派势力分布为：作为政府友党的宪政党有117名、帝国党20名，反对党有宪政本党116名、日吉俱乐部10名、议员同志俱乐部12名，无党派有24名。[20]帝国党是第十三届议会闭会后，国民协会为了扩充势力重新组成的政党，这亦得到了山县有朋的大力支持。帝国党在其决议中表示要与现内阁采取同一主张，明确表示了其作为政府友党的立场。从各党席位可知，议会中的势力分布与上届议会相同，双方之间仍然处于胶着状态，最终的决定权依旧掌握在无党派议员之手。

在本届议会上，山县内阁提出的明治33年度(1900年)预算案中岁入约为2.3671亿日元，岁出约为2.3434亿日元。[44]除去依靠增税之外，尚须募集一定数量的公债才可以维持财政平衡。由于宪政本党为表示坚决反对政府预算案，要求其所属议员全部退场，依靠宪政党和帝国党的共同合作，对于政府的预算案仅削减411540日元[45]，预算修正案在两院相继获得通过。另外，依靠与宪政党的合作，山县内阁在本届议会上相继提出了《众议院议员选举法修正案》《铁路国有法案》《监狱费国库支付法案》《治安警察法案》，除去《铁路国有法案》因会期紧急未向正式会议提交之外，其他法案皆得以通过。其中重要的法案有两项，分别为《众议院议员选举法修正案》和《治安警察法案》。《众议院议员选举法修正案》自第一届议会以来，在历届议会上都会作为议员提案提出，虽然在众议院中都会通过，但由于遭到政府或贵族院的反对最终都归于流产。在第十二届议会上，伊藤内阁首度作为政府提案提出修正案，虽然在众议院上得以修改通过，但由于解散众议院致使其未能在贵族院上进行审议。在十三届议会上，作为与宪政党合作条件之一，山县内阁再度提出修正案，但如前所述，由于贵族院和众议院之间围绕此法案产生的矛盾对立，也被迫成为废案。本届议会再度提出修正案的历史背景是，由于资产阶级经济势力的逐步强大，在政治方面同样也要求扩张选举权，为此在民间掀起了要求扩大选举权的运动。首先，1899年1月9日，成立了以实业界领袖涩泽荣一为会长的“众议院议员选举法修正期成同盟”。24日，以涩泽荣一为会长的东京商业会议所向山县内阁和贵族院、众议院同时提出了选举法修正的建议书。第十四届议会开幕之后，全国各市的市长、助理、市参事会、市会议员也纷纷起来参与运动，成立“选举法修正全国各市联合会”。同时，实业界方面由东京商业会议所首倡提出建议，组成了“众议院议员选举法修正全国商业会议所联合委员会”，积极开展运动。

山县内阁为了取得资产阶级势力的支持，也由于受到来自宪政党的压力，终于继上届议会提出修正案之后又一次提出法案，经过贵众两院的对立和反复协商，最终通过了协议案。法案内容为：“一、一府县作为一选举区。二、投票实行单记、无记名。三、选举人为纳直接国税十日元以上的二十五岁以上的男子。四、被选举人为三十岁以上的男子。五、人口三万以上的市为独立选举区。六、郡市同样是人口每十三万选出议员一人。……七、议员总数为三百六十九人。”[46]选举法修正案的通过，大大扩张了选举权，承认了市作为独立选举区的地位，在很大程度上满足了居住在城市的工商业资产阶级意欲通过选举参与政治的渴望，同时使得选民人数大为增加，在当时日本总人口“四千五百万人中大约有九十五万人有了选举权”[47]。而且，修正案首次承认了北海道居民和除宫古、八重山之外的冲绳县居民的选举权，虽然议员名额非常之少。

山县内阁通过的另一项重要法案为《治安警察法案》。当时在资产阶级势力逐步增大的同时，甲午战后以纺织工业和军事工业为主的工业的迅猛发展，也导致了工人数量的急剧增长，由于资产阶级的残酷剥削，使得广大工人在饥寒交迫中痛苦挣扎，甲午战后的米价上涨及增税，进一步加深了劳动人民的负担，使得日本的各种社会矛盾日益激化。1897年至1899年，日本工人阶级在各地普遍开展了要求增加工资的斗争，并且在1897年出现了日本最早的工会，在工会的领导下有组织地开展了工人运动。与此同时，在广大农村，随着日本寄生地主制的确立，广大农民特别是佃农和地主、富农之间的斗争成为当时日本农民运动的主要内容。面对汹涌澎湃的工农运动，作为统治阶级代表的山县内阁自然惊恐万状，为了遏制工农运动的发展，在众议院通过《治安警察法案》，并于1900年3月正式公布。《治安警察法案》一方面废除了1890年颁布的目的在于限制政党自由的《集会及政社法》，但在条款中又规定，警察在认为必要之时可以限制、禁止集会，禁止秘密结社；另一方面主要是禁止和压制工人以及农民的团结权、罢工权、集体交涉权，实质是对“日本资本主义发展过程中产生的社会矛盾防患于未然的、压迫性的治安立法，并成为此后开始形成的工人运动、社会运动的沉重的脚镣”[48]。《治安警察法》的颁布施行，公开暴露了山县内阁反人民的本质。1900年2月23日，第十四届议会正式闭会。

宪政党与山县内阁实现合作，虽然在金钱方面获得了巨大利益，但是在参与政权上却未获进展，尤其是山县颁布《文官任用改正令》等三令，进一步从法律上封堵了宪政党猎官的途径，为此，广大党员对山县内阁产生了极端的不满情绪，在第十四届议会闭会之后，公开表示“必须打破现状。政权必须得到分配。如其不然，则唯有断绝一途”[49]。要求宪政党领袖与山县内阁进行谈判，以实现进入政权的目的。同时，“山县依靠与宪政党合作，虽顺利度过两届议会，但其利用宪政党之势力，则不得不付出许多牺牲。依山县之性格亦难以忍受”[49]，而其合作之目的基本上已经实现。星亨等人于1900年3月24日，向山县提出宪政党的条件：“现内阁阁僚中，除法律上不能加入政党者，一律都要加入宪政党。否则，让宪政党的若干党员进入现内阁”[50]，但遭到山县坚决拒绝，表示“台阁同僚入党之件，皆为各自之自由意志，非有朋所能干预。若夫国务大臣之简拔，一属至尊之大权，非臣子所能约定”[51]。并且，他还暗露辞职之意，令星亨等意识到“向将要瓦解之政府要求政权分配，犹如与临死之病人约定明日之计”[52]，由此终止谈判。5月31日，宪政党正式向山县通告断绝与其内阁的合作关系，双方合作最终宣告分裂。

五、余论

综上所述，作为藩阀政治家中保守势力的代表人物，山县有朋在政治理念上并不认同政党政治，虽然他认识到随着议会政治的展开政党已成为不可避免地存在，但对其来说，政党终究是邪恶的存在，是其操纵的对象，故坚决拒绝党员入阁。山县不可能如开明派藩阀政治家——伊藤博文一样组织政党，而是始终顽固坚持第一届山县内阁时自己提出的“三分鼎立之策”(桂太郎提出的“中间突破之策”亦含有此意)，即不让任何一个政党在议会中掌握绝对多数，使得两个政党既对立又平衡，同时在两党中间组织支持政府的御用党，以操控议会。国民协会和之后以此为基础重组的帝国党即是其所期待的御用党，但这种御用党显然难以实现操控议会的目的。由于山县与宪政党合作的直接目的是完成甲午战后经营计划，在议会上通过预算案及各项重要法案，故在顺利度过第十三届和第十四届议会后，山县内阁与宪政党之间的合作宣告破裂。

在双方从合作到分裂的历史过程中有诸多经验教训值得深思。应该指出的是，第二届山县内阁“与这之前的旧有的藩阀内阁的性质相比，已经发生了重大变化，其变化主要体现在山县与政党合作是在政治纲领上接受政党的主张。不管山县的个人主观目的如何，其客观作用起到的是更进一步地引导日本近代资本主义的发展”[53]。在双方合作过程中，为了换取宪政党的支持，山县内阁除去付出大量金钱之外，在地方政治方面也作出了巨大让步。所以，对于山县内阁来说，合作的得失终究难以考量。

负责与宪政党进行谈判的山县阀代表人物桂太郎对本次合作进行了深刻反思，强调指出：“终究如合作，由于双方步调不一致，很难实现事业完全之成功。但一年间三度经历内阁更迭，在政海风波险恶之后，要继续战后经营的大事业，又不得不采取这种手段，处此难局之际，此亦万不得已之事，予以实施，但在未来，必须要引以为戒。是完全与政党断绝关系，还是建立大政党，实施真正之政治，除此二者之外，如实施中间策略，反而会增加困难。”[54]更重要的是，桂太郎通过“此次合作，了解了政党为何物”[55]。从桂太郎的上述谈话中可以看出，他通过与宪政党合作的亲身实践切实体会到藩阀与政党合作的限度并对政党有了自己的认识，深感依靠这种合作虽可以在议会上顺利通过预算案及其他法案，但从长远来看却绝非上策。而且，“甲午战后数年间急剧变化的国内外形势——三国干涉还辽引起的国内及东亚地区的严重危机、战后经营的实施、日本资本主义的迅速发展、资产阶级力量的逐步增强、民党的社会政治影响力的日益提高等”[56]，都使得藩阀政治的运作难以持续，而唯有向政党政治转型才能适应这种新的形势。这一切都促使桂太郎充分认识到——如要按照自己的设想施政和适应日本政治转型的现实需求，唯有组建政党。从此时开始，桂太郎逐步开始向组建政党的道路靠近，酝酿组建政党的想法开始在其心中升腾。最终于1912年7月至1913年2月“大正政变”之际，桂太郎提出组建立宪同志会，由此开启了与立宪政友会相对峙的二战前另一大政党的先河。

对于宪政党来说，首先，依靠与藩阀政府的合作虽然可以获得某些利益，即使可以入阁，但实际上终究难以进入到政权的核心，更何况与作为超然主义者的山县有朋合作，进入政权更是困难重重，在某种程度上只是为山县所利用，成为其实现甲午战后经营目标的工具，待其无利用价值时自然就会被山县抛弃。不过，在此次合作中，以星亨为首的宪政党领袖并未坚持党员入阁，而是促使山县内阁接受本党的政纲。通过合作，宪政党在金钱方面获得了巨大利益，同时扩大了城市资产阶级对宪政党的支持基础，依靠在府县会选举中的大胜，有力地扩张了其在地方的势力。但宪政党高层终究难以压制普通党员对猎官的执念，在山县内阁拒绝所提条件的情况下，宣布与其断绝合作。

最终，深受合作失败痛苦和难以实现民党大联合的宪政党，进一步深刻认识到在自身尚未取得天皇信任的现实情况下，要走向政权的核心，从藩阀政治向政党政治进行转变，进而建立政党内阁、实现政党政治，唯有摒弃与藩阀政府合作的旧有模式，“说服藩阀之巨头，使其投降于政党之军门……同化藩阀巨头于政党，由此从根本上扫荡清除藩阀……形成政界纵断之形势”[57]，即以藩阀同化于政党的途径将藩阀引入政党，实现藩阀政党化。其目标是邀请对政党和政党内阁的作用持积极态度的藩阀政治家——伊藤博文加入本党，由深受天皇信任的元老伊藤博文率领宪政党实现其政权政党的梦想。但伊藤博文由于已彻底放弃了与现有政党合作的观念，对于依靠现有政党实现自己目标已经不再抱有任何希望，因此拒绝了宪政党提出的要其加入并担任党首的要求。如此一来，宪政党所采取的最后手段唯有解党，加入伊藤博文组建的政党。两股合力聚集在一起，最终促成了1900年9月以宪政党为基础的立宪政友会的成立。

注释：

① 民党“源于自由民权运动中建立的板垣退助领导的自由党和以大隈重信为党领袖的改进党，两党在地方府县会中占据优势，并以地方的地主阶层为基础，建立了稳固的地方基础。议会开设后，由自由党与改进党联合组成的民党在众议院中形成多数党”。参见：陈伟.日本初期议会期藩阀政府与民党关系之演变[J].中国社会科学院研究生院学报，2021(3)：122-132.

② 藩阀是指“明治政府建立之后在中央政府中居于中枢地位的极少数以萨摩、长州两藩的中下级武士出身的军阀与官僚集团。第一代藩阀中具有代表性的政治家，包括出身于萨摩藩的黑田清隆、松方正义、西乡从道和大山岩，出身于长州藩的伊藤博文、山县有朋和井上馨。由于在倒幕运动和明治维新过程中立下殊勋，他们在明治政府中成为领导核心，并逐渐建立了藩阀政府”。(参见：《日本初期议会期藩阀政府与民党关系之演变》)

③ 明治政府建立后，由于“天皇被神化并被奉为‘现人神’(临凡的神)，不亲自处理政务。由在倒幕维新中立下殊勋的旧萨摩、长州二藩的中下级武士出身的军阀与官僚，形成超越宪法之外的元老集团，他们通过被授予‘元勋优遇’特权和奉诏‘匡辅大政’，负责国家最高决策和推荐继任首相。第一代藩阀元老集团成员除伊藤博文之外，还包括与其同样出身于长州藩的山县有朋、井上馨以及出身于萨摩藩的黑田清隆、松方正义、西乡从道、大山岩，其中伊藤博文和山县有朋被称为‘元老中的元老’，在元老集团中居于超越地位。进入大正期，又增加公家贵族西园寺公望为元老”。参见：陈伟.中日两国政府决策过程研究——以1919年中国南北议和为中心[J].民国档案，2017(4)：54-62.

④ 如在《日本近现代政治史》之“政党内阁的挫折与藩阀内阁的复活”小节中，简要叙述了第二届山县内阁与宪政党之间的关系。参见：王振锁，徐万胜.日本近现代政治史[M].世界知识出版社，2010：91-93.

⑤ 萨长藩阀是指在倒幕维新过程中立下功勋，并在“明治政府建立之后在中央政府中居于中枢地位的极少数以萨摩、长州两藩的中下级武士出身的军阀与官僚集团”。(参见：《日本初期议会期藩阀政府与民党关系之演变》)

⑥ 伊藤系是指以元老伊藤博文为中心的官僚集团。由于伊藤博文对结派兴趣淡漠，故在政界并未形成如山县阀一样巨大的势力，一般认为伊藤系的主要人物有伊东巳代治、金子坚太郎、末松谦澄、九鬼隆一等诸人。西园寺公望和原敬作为伊藤博文的后辈，亦与伊藤系有着千丝万缕的联系。

⑦ 山县阀是指以元老山县有朋为核心的军阀、官僚集团。“作为‘内阁的制造者’，山县不仅掌握推荐继任首相权，而且在政府内外决策方面也拥有举足轻重的发言权。山县军人出身，历任陆军卿、参谋本部长，且长期担任枢密院议长。”(参见：《中日两国政府决策过程研究——以1919年中国南北议和为中心》)；陈伟.原敬关于立宪君主制改革的构想与实践[J].世界历史，2021(5)：52-63.不仅如此，其还在贵族院和宫内省培植了山县派。山县有朋势力横跨政界和军界，形成庞大的山县阀。