基于PV-GPG模型的科研诚信管理政策文本分析

李利军,任 垚,李艳丽 ,曹永新

(石家庄铁道大学,河北 石家庄 050043)

0 引言

近年来,我国科研投入力度不断加大[1],科研失信行为却屡禁不止。云南省科技厅2023年5月公布了一批科研严重失信行为记录名单,涉及23个项目单位及负责人,严重逾期未验收的项目达19个[2]。2023年7月,天津市科技局发布科研失信处理公告[3]。科研失信治理难题该何解?党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理体系是国家治理体系的重要组成部分[4]。科研诚信是社会信用在科研领域的延伸,因此科研诚信管理可以理解为社会治理体系的子集,作为典型的多元主体共治的公共问题,具有高复杂性和高价值冲突的特征。从分布范围来看,科研失信问题涉及科研管理全过程,包括项目指南、项目申报、立项评审、过程管理、结题验收和监督评估等项目管理环节;从维度来看,其价值冲突、科研失信行为的界定、取证以及调查处理的难度已处于高位,并且随着技术进步更加隐匿化。以前科研诚信管理聚焦于组织内部[5-9],现在则需要关注其外部特征,如宣传教育[10-11]、信用修复、分级分类评价、舆情回应等。因此,从理论视角重新审视科研诚信管理内外部特征,成为破解科研失信治理难题的关键。

以公共价值为基础的政府绩效治理(PV-GPG)在反思新公共管理“效率至上”基础上,对政府绩效概念进行重构。PV-GPG模型核心在于两方面:一方面政府是一种社会价值建构,只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础,也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要;另一方面只有在政府绩效价值建构基础上的科学管理,才能保证政府产出与社会需求的高度一致[12]。从现有文献来看,PV-GPG在生态环境治理[4, 13-14]、公共项目[12]、公立医院改革[15]、 预算绩效评价[16]、公共领导[17]、公共决策[18]、数字政府[19]等领域得到成功应用。自诞生10余年来,PV-GPG模型仍处于探索性构建阶段,其不足主要体现在:①未能揭示选择、约束和领导在价值建构和政府绩效管理体系中的运行机制[20];②虽然明确了基于公共价值的绩效评估步骤[21],但是缺乏具体量表对政府绩效进行测度,可操作性仍显不足。

管理体系建立的最终目的是提升管理绩效[4],本文认为科研诚信绩效管理可以等同于科研诚信管理。同时基于独特的理论优势,PV-GPG模型适用于回应高复杂性和高价值冲突的公共问题挑战[4],契合本文研究主题。因此,在PV-GPG模型基础上,建立起“X维度公共价值—Y维度组织管理—Z维度协同领导”的三维分析框架,利用扎根理论的编码技术,对25地公布的科研诚信管理政策进行文本分析。具体而言,本文拟研究以下问题:在PV-GPG模型指导下,地方政府出台的科研诚信管理政策的问题域体现在何处?未来我国科研诚信管理改进的方向在哪里?本研究从PV-GPG理论视角出发,提供一种评估我国科研诚信管理政策的分析思路。同时,揭示我国科研诚信管理困境以及提出相应的改进建议,有助于深化对科研诚信管理机制的理性认识。

1 研究设计与研究方法

1.1 数据来源

本文通过网络检索方式,从政府官网、中国知网、北大法宝、百度搜索引擎等网站,以“科研诚信”“科研失信”“科技信用”等作为关键词,汇总得到2018-2022年25个省市区科技厅(委、局等)颁布的科研诚信相关管理办法29份,具体如表1所示。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》(以下简称《意见》)与科技部等二十二部门在2022印发《科研失信行为调查处理规则》(以下简称《规则》)作为顶层设计文件[22]。因此,一方面本文将2018年设定为检索的起始时间点,另一方面将其作为参照对象辨析地方开展科研诚信建设的特点与不足。其中,29份政策文件中包括4份与科研诚信评级评价相关的文件,无论是从文本编码还是实践逻辑来看,科研诚信评价制度都属于科研诚信管理制度的核心环节。因此文本分析需要将其囊括在内。发文主体涉及25个省份,广西、湖南和宁夏等开展科研诚信建设实践较早,还未发布相关管理办法的省份包括北京、陕西、山西、甘肃和湖北等。

1.2 文本编码

基于扎根理论的编码技术,借助Nvivo 12软件对29份科研诚信管理政策进行开放式编码、主轴编码和核心编码,梳理科研诚信管理维度,发掘关键概念间的内在关系。为保持政策内容表达的完整性,本文将政策的“条”作为最小编码单元,未对其进行细分拆解,而且由于同一个编码单元可对应多个维度,因此最终生成的参考点数量之和大于编码单元数[23]。材料来源表示编码单元对应的文本数量,29份政策文件形成29个材料来源。若材料来源数小于25,表明部分地方的科研诚信管理政策缺失该维度;反之表明25个省份在建设科研诚信的过程都能涉及到该环节。参考点表示编码单元数量,不同维度下的参考点数占比形成覆盖率,用来表征地方政府的注意力[24]。覆盖率比值高表明这一维度是地方政府建设科研诚信的重点领域。

科研诚信管理政策文本编码最终形成3个核心编码以及7个主轴编码,如表2所示。从核心编码结果来看,组织管理的覆盖率最高,为55.91%,远高于公共价值(14.16%)和协同领导(29.93%)。表明组织管理是建设科研诚信的重要关注点。从主轴编码结果来看,公共价值形成价值实现方式(12.56%)和价值载体(1.60%)两个子节点,对价值实现方式的注意力明显高于价值载体;组织管理形成科研诚信管理制度(45.20%)和科研信用行为(10.71%)两个子节点,科研诚信管理制度是组织管理建设的核心所在;协同领导形成信用信息(13.79%)、调查处理程序(10.96%)和惩戒(5.17%)3个子节点,注意力占比基本均衡。

2 科研诚信管理政策文本分析

2.1 X维度:公共价值分析

从价值实现方式来看,权益保护(36.52%)、信用修复(29.57%)、通报公示(19.13%)和利益冲突(3.48%)构成其4个子节点。其中,信用修复是价值实现的重要方式之一,但是其材料来源数低于25,表明信用修复机制仍未覆盖全部地区。进一步分析发现,对信用修复制度作出相关规定的省份存在以下问题:①制度指导性不足,未对信用修复申请对象、材料、环节、处理时限与方式等内容作出明确规定;②未体现与失信程度的对应性,表现为信用修复申请条件没有依据科研失信行为的严重程度而定。

从价值载体来看,社会监督(6.09%)、宣传教育(3.48%)和信息安全(1.74%)构成其3个子节点。宣传教育作为公共价值的核心载体,覆盖率占比偏低,材料来源数仅为4,表明部分省域都未能注意到宣传教育对提高科研人员诚信意识所起到的示范引领和约束警示作用,制度设计存在瑕疵。从国外实践来看,美国、澳大利亚、法国、芬兰和瑞士等国家提出要对科研人员进行科研诚信方面的教育培训。从实践来看,《意见》虽然指出要加强科研诚信宣传教育,但部分地方却未能及时落实相关要求,而且科研诚信教育多以集中培训为主,方式大多为学术讲座或者专题活动,宣传教育方式单一、时间短且频次低,导致宣传教育力度不足、科研诚信意识难以普及。综上所述,当前科研诚信建设偏向监督与惩治,对公共价值的关注度偏低。

表3 公共价值维度文本编码结果及参考点

2.2 Y维度:组织管理分析

从节点来看,科研诚信管理制度包含全过程管理(42.89%)、科研诚信承诺制(3.84%)、科研诚信审核制(2.48%)、科研诚信分类评价制度(11.29%)、科研诚信奖惩制度(15.58%)、科研成果管理制度(0.68%)、科研诚信容错制度(0.90%)、科研诚信终身追究制度(0.23%)和科研诚信记录动态调整制度(2.71%)9个子节点。其中,最大覆盖率为42.89%,最小为0.23%,表明科研诚信管理制度内部分化明显。科研信用行为包括守信行为(3.39%)和失信行为(16.03%)两个子节点。与守信行为相比,失信行为类型的划分占有相对优势。

《意见》指出,要着力深化科研评价制度改革,将科研诚信状况作为各类评价的重要指标。由此可见,科研诚信分类评价制度是科技政策协调和整合的关键纽带,也是组织管理建设的重要组成部分。进一步研究发现,科研诚信分类评价制度的材料来源数为20,除广西、云南、新疆和内蒙古出台科研信用评价办法之外,其余各地有待从系统角度建构起该评价制度。与分类评价密切相关的是评价对象的分类。目前,各地普遍将管理对象划分为科研项目承担单位、合作单位、项目成员、咨询评审专家、受托管理机构及其工作人员、第三方科技服务机构及其工作人员等。管理对象划分细致的优势在于明晰地方政府和主管部门的管理职责,但是却不利于后续评价工作的开展。原因在于对象细分过度可能发生对同一对象实施多次评价,或对同一类对象分别制定评价规则等,导致监管成本上升,不符合效率原则。从总体来看,组织管理存在薄弱环节,亟需进一步改善。

表4 组织管理维度文本编码结果及参考点

2.3 Z维度:协同领导分析

信用信息维度下形成了信息采集(4.41%)、信息记录(16.30%)、信息变更(1.32%)、信息查询(3.52%)、信息应用(3.08%)、信息系统(6.17%)和信息共享共用(11.45%)七个节点。其中,信息记录与信息共享共用是地方政府注意力集中的领域。调查处理程序维度下形成了举报与受理(9.25%)、初步调查(0.44%)、正式调查(12.78%)、认定(2.20%)、处理(6.17%)、临时性措施(0.88%)和期限限制(3.96%)7个节点,这表明举报与受理、正式调查和处理是当前程序的重心。惩戒维度下形成了分级(9.69%)、分级分类(3.08%)和未分级未分类(5.29%)3个节点,地方政府对分级惩戒关注程度较高。总体而言,由于信用信息大多来自科研诚信分级分类评价过程,而且《规则》的出台进一步规范了调查程序,统一处理尺度[25],因此本研究重点解决公共价值与组织管理两个维度的管理困境。

表5 协同领导维度文本编码结果及参考点

3 完善科研诚信管理的措施

3.1 提升公共价值,避免“头重脚轻”

3.1.1 建立健全科研信用修复制度

2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》指出,要建立健全信用修复制度。为保障科研信用修复工作顺利开展,应进一步明确信用主体和相关职责部门在各环节的操作流程。在参考能源、文旅等方面以及江苏、吉林、海南等地颁布的信用修复管理办法的基础上,从科研信用修复申请条件和程序两方面着手完善:

(1)根据是否列入黑名单将失信程度划分为一般失信和严重失信。按照“谁认定、谁修复”的原则,申请科研信用修复需满足如下条件:①作出遵纪守法、不再失信的书面承诺,严重失信的申请人需通过信用网站公开科研诚信承诺书;②达到最短公示期,一般失信、严重失信信息的最短公示期分别为3个月和6个月;③一般失信、严重失信的申请人参与科研诚信培训次数达1次和3次;④自失信信息认定之日起,至信用修复申请之日未产生新的科研失信行为,两年内未有同类型科研失信信息,3年内累计信用修复申请未满2次,5年内累计信用修复申请未满3次。

(2)科研信用修复应按照下列程序进行:①提出申请,提交申请材料,包括申请书、科研诚信承诺书、参与科研诚信培训的相关证明资料;②核查受理,失信行为认定单位在收到材料后,应在2个工作日内核查资料的规范性与完整性,符合条件的出具受理通知书;③修复认定,认定单位自受理之日起10个工作日内作出是否准予修复的决定,予以修复的出具修复决定书,送达申请人并反馈至省科研诚信管理平台,将信用修复主体及时移出失信名单,停止相关信息公示。

3.1.2 加大科研诚信宣传力度

针对宣传教育缺失的问题,在参考吉林、黑龙江等地政策文件以及医学领域科研诚信行为规范的基础上,提出从宣传教育的内容和方式两个角度进行完善:

(1)科研诚信知识应知应会。此类知识涉及学术规范与政府政策,例如数据规范、署名规范、引用规范等以及国家、省级、市级的科研诚信相关政策解读。系统性的知识学习有助于科研人员避免无意识的科研不端行为。

(2)宣传教育主要方式。可以考虑开设以科研诚信为主题的通识课程,采用“学术规范、政府政策+案例解读”,小组讨论等互动性较强的方式,化被动接受为主动探索;同时利用微信公众号、微博、单位官网等渠道推送优秀的教育案例,提倡教育资源的开发与共享。

3.2 优化组织管理,完善配套制度

3.2.1 科研诚信管理对象重新分类

为了便于量化评价指标体系以及评价标准,避免重复评价,降低评价工作的复杂性,进而提高科研诚信评价可操作性与评价结果的准确性,可以考虑将科研诚信管理对象划分为科研单位、科研人员、评审专家和科技服务管理机构及其工作人员4类。首先是将科研承担单位和科研合作单位整合为科研单位。考虑到科研项目可能由多个承担单位和合作单位共同参与,一个科研机构可能肩负承担和合作两种职责,如果对承担、合作单位进行独立的管理及评价,就需要对其设立不同的监管评价标准与要求。由于这两者本质上都属于科研单位,两套评价体系并行,一是难以保证评价的公平性、公正性和客观性,二是将会造成监管资源的浪费,加重监管负担。其次是将受托管理机构和第三方科技服务机构整合为科技服务管理机构。从委托角度看,这两类机构都属于法人企业,在接受委托项目管理前,需要进行经营资质资格的审查,确保其具有从事科研项目管理的资格、能力和技术实力,确保项目按时、按质、按量完成。从职能角度来看,两类机构都是为科研项目提供专业管理和技术支持的机构,目的是协助地方政府进行科研项目的申报、立项评审、过程管理、结题验收和监督评估等全过程管理。

3.2.2 突出科研诚信分级分类评价特征

《意见》指出要研究制订科学合理、适用不同类型科研活动和对象特点的科研诚信评价指标、方法模型,明确评价方式、周期、程序等内容。基于此,科研诚信分类评价制度包括评价对象、指标、方法模型与评价方式4个方面内容:①评价对象。依据管理对象的重新分类结果,科研诚信评价对象包括科研单位、科研人员、评审专家和科技服务管理机构。与管理对象所不同的是,评价对象不包括科技服务管理机构的工作人员。此类人员归属科技服务管理机构管辖,在科研项目全过程管理中起着润滑作用。倘若将其列为评价对象,可能会分散地方政府的注意力,模糊其监管责任。②评价指标。借鉴广西、新疆、内蒙古等地设立的科研诚信评价指标体系,结合相关学术研究成果,基于政策要求及各类主体工作特点,制定详细的分类评价指标与标准。③方法模型。可以考虑采用层次分析法、模糊综合评价法、CRITIC法、TOPSIS法等对指标体系进行赋权。④评价方式。参考新疆和浙江等地的实践,选择评分(加减分方式)与评级相统一的做法作为科研诚信的评价方式,分数上限为110分,无下限,超出的10分作为守信激励,将信用等级划分为A+(110～100)、A(100～90)、B(90～75)、C(75～60)、D(60～20)、E(20及以下),分别对应信用极佳、信用优秀、信用良好、信用一般、信用较差和信用极差6个层级。

4 结论与展望

4.1 研究结论

(1)从核心编码来看:组织管理的覆盖率远高于公共价值和协同领导,组织管理是科研诚信管理的重点议题,地方政府对公共价值的关注度不足。

(2)从主轴编码来看:①公共价值维度包括价值实现方式和价值载体两个节点,对价值实现方式的关注度偏高;②组织管理维度包括科研诚信管理制度与科研信用行为两个节点,其中科研诚信管理制度是组织管理建设的重点;③协同领导维度包括信用信息、调查处理程序和惩戒3个节点,注意力分配相对平衡。

(3)从开放式编码来看:①公共价值维度下,价值实现方式包括权益保护、信用修复、通报公示和利益冲突4种,信用修复是其重要方式之一,但存在信用修复机制不健全的问题;价值载体包括社会监督、宣传教育和信息安全3种,宣传教育属于其核心载体,但宣传教育环节薄弱。②组织管理维度下,科研诚信管理制度包含全过程管理、科研诚信分类评价制度、终身追究制度、容错制度和科研成果管理制度等9个节点,科研诚信分类评价制度是组织管理建设的重点,但存在管理对象细分过度、分级分类评价难突出的困境;科研信用行为包含守信行为与失信行为,对失信行为的关注度高于守信行为。③协同领导维度下,信用信息存在7个节点,对信息记录与信息共享共用的注意力较高;调查处理程序存在七个节点,举报与受理、正式调查和处理是程序的重心;惩戒存在3个节点,分级惩戒得到高度重视。

基于上述结论,本研究提出建立健全科研信用修复制度、加强科研诚信宣传教育、科研诚信管理对象重分类、突出科研诚信分级分类评价特征等政策建议。

4.2 研究展望

本研究基于PV-GPG模型,对25个省域出台的29份科研诚信管理政策文件进行文本编码与分析,指出科研诚信管理面临的挑战以及提出对应的建议。首先,公共价值维度下,分析了信用修复机制与宣传教育,未来可以探讨利益冲突化解、社会监督完善以及信息安全保障;其次,在组织管理维度下,分析管理对象和科研诚信分类评价制度,未来可关注科研诚信终身追究制度、容错制度和科研成果管理制度的建立健全等方面;第三,未来可研究信用信息管理制度的优化,包括信息系统建设,信息采集记录、变更、查询与应用。