知识产权公益诉讼起诉主体问题的探究

曾宪博

摘 要：随着我国知识产权保护工作法治化水平的不断提高，构建完善的知识产权公益诉讼制度刻不容缓。我国现行立法对于知识产权公益诉讼起诉主体的规定较为空泛，使其在实践中存在诸多疏漏与不足，如检察机关起诉机制存在桎梏、社会组织参与瓶颈亟待突破、行政机关起诉资格尚待明确、公民个人提起诉讼阻碍重重。基于此，应完善检察机关起诉机制、提高社会组织诉讼能力、明确行政机关起诉资格、创新公民个人参与机制，以期为知识产权公益诉讼的完善提供实践参考。

关键词：知识产权；公益诉讼；起诉主体

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.062

习近平总书记在党的二十大报告指出，“完善公益诉讼制度”“加强知识产权法治保障”。2023年4月26日，最高人民检察院发布了《人民检察院办理知识产权案件工作指引》中的第四章明确规定了检察机关知识产权公益诉讼的办理。可见，我国知识产权公益诉讼的构建正在稳步进行。由于我国知识产权公益诉讼起诉主体在立法上缺乏具体的相关规定，使得各起诉主体在实践中存在诸多问题。为聚焦重点，本文针对起诉主体在实践中面临的主要问题，为其完善提出拙见，更好地发挥知识产权公益诉讼在服务保障创新型国家建设中的应有价值。

1 知识产权公益诉讼主体的实践检视

1.1 知识产权公益诉讼起诉主体的现实状况

我国在实体法和程序法上均没有关于知识产权公益诉讼制度的具体规定。目前我国关于知识产权公益诉讼主体的法律适用主要依据《中华人民共和国民事诉讼法》第58条、第120条的规定、《中华人民共和国行政诉讼法》第25条的规定、《中华人民共和国刑事诉讼法》第101条的规定以及《人民检察院办理知识产权案件工作指引》（以下简称《知识产权案件工作指引》）第41条的规定，我国在知识产权公益诉讼领域除检察机关外其他主体的相关规定尚未完备，在对待知识产权公益诉讼的起诉主体适用上仍以三大诉讼法为指导。而具体涉及滥用知识产权侵犯公共利益的实体法主要以《反垄断法》与《反不正当竞争法》为主，并且两者对于公益性的规定相对零散。在传统知识产权领域，均未对公益诉讼作出具体的规定，主要通过《著作权法》第4条，《专利法》第5条、20条，《商标法》第10条，地理标志保护的部分的地方立法上对于公益内容作出了规定，体现出知识产权权利人在行使权利时需以公共利益为限。

近年来，知识产权公益诉讼在各地都进行了广泛的实践及探索。通过对中国裁判文书网的检索，目前知识产权公益诉讼的已有判例中，案件类型主要为刑事附带民事公益诉讼，所涉及的罪名多为商标类犯罪，具体案由包括注册假冒商标以及销售注册假冒商标两大类别。现阶段的司法实践中，检察机关、行政机关、社会组织以及公民个人都曾作为诉讼主体提起过知识产权公益诉讼。

1.2 知识产权公益诉讼起诉主体存在的主要问题

1.2.1 检察机关：起诉机制面临困境

第一，立案标准尚未完善。《知识产权案件工作指引》明确规定了检察机关提起知识产权领域公益诉讼的起诉对象为“损害社会公共利益的行为”，然而在实践中，由于立案中对于“社会公共利益”的具体判断标准把握不严谨，致使检察机关提起的公益诉讼案件数量增加，占用过多的司法资源，加剧了检察机关的司法工作压力的同时致使以检察机关为代表的公权力对商业行为中私权利的不当干预，使得检察机关提起知识产权公益诉讼时缺乏谦抑性。第二，起诉顺位具有争议。在我国公益诉讼制度中，检察机关起诉需要经过督促公告、检察建议等诉前程序，如果相关部门或者社会组织仍未起诉，检察机关才能提起诉讼。目前学界对起诉顺位也存在争议，主要分为社会组织优先说和检察机关优先说。本质而言，社会组织优先起诉基于法律规定，检察机关优先起诉基于权利的保护需要，应当如何权衡，目前仍未有结论。第三，易受行政机关影响。知识产权公益诉讼的原告为检察机关，但其在提起公益诉讼时所依据的事实及理由可能会受到行政机关对侵权行为认定结果的干扰。在实践中，行政机关的执法活动存在偏差的情况，因此可能會对违法者作出不当判断。

1.2.2 社会组织：参与瓶颈亟待突破

第一，专业能力有待提高。特定技术领域的专业知识和储备不足，使得社会组织在提起公益诉讼时遭遇困难。由于社会组织法律工作队伍缺失法治思维及实务经验等因素影响，导致其对相关法律制度理解不够深刻，并且对程序要求也存在认知上的欠缺，在独立承担知识产权公益起诉工作时略显吃力，使得社会组织提起的知识产权公益诉讼胜诉率不高。第二，诉讼成本难以负担。知识产权公益诉讼涉及到不特定多数主体的利益，不仅责任重大，而且维权成本过高，程序繁琐，周期迟延，对于大部分社会组织而言实属杯水车薪。并且知识产权案件的审理周期较长，导致其时间成本高。第三，起诉缺乏程序保障。由于社会组织内部缺乏起诉的规定，导致社会组织提起公益诉讼的运行流程不明确，例如负责起诉的部门、诉讼材料的收集和调取等事项缺乏统一的规定，从而影响社会组织起诉的效率。

1.2.3 行政机关：起诉资格尚待明确

第一，我国除了《海洋环境保护法》明确规定了海洋环境监督部门可以成为起诉主体，并没有其他法律明确规定行政机关具有提起公益诉讼的资格。第二，缺少法理基础支撑。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，在执法活动中损害他人合法权益的行政机关可以成为被告，而行政机关不能对公民提起诉讼。虽然行政机关在管理公共事务与维护公共利益的职责更具有针对性，但是目前行政机关向人民法院提起公益诉讼的法理基础缺失，赋予行政机关公益诉讼的资格会造成权利与权力及于行政机关一身，妨碍了公共利益的维护。第三，容易产生权力混淆。行政机关的主要职能在于维护社会公共利益，其权力本身就具有公益性的色彩。行政机关的行政权已经具有维护社会公益的职能，是否有必要再赋予其司法权，在理论上有待商榷。

1.2.4 公民个人：提起诉讼阻碍重重

第一，受传统当事人适格理论限制。在我国公益诉讼制度中，公民个人并不具有提起公益诉讼的资格。传统原告资格适用一元化诉讼机制，即只有自身权利受到侵害者才能够起诉。因此，公民提起诉讼需证明与案件存在直接利害关系。这一限制导致大量公共利益受损而无法通过个人诉讼获得有效救济，不利于知识产权公益诉讼的发展。第二，无法以代表人诉讼制度维权。我国《民事诉讼法》规定代表诉讼制度，要求当事人一方有共同的诉讼标的或种类。然而，在司法实践中，知识产权作为民事个体私权，其受害者之间难以达成具有共同性的诉讼标的。同时，我国代表人诉讼制度过于简略，在自由处分权、责任承担及法院判决执行等方面的具体规定上亦存隐患，一定程度上限制了公民个人作为主体提起知识产权公益诉讼。第三，实力单薄难以对抗侵权主体。公民个人是知识产权侵权行为的最直接利害人，然而在实践中，仅凭其个人力量难以对抗知识产权公益诉讼的侵权行为者。公民个人需要对被告的侵害社会公共利益的行为、侵害结果、主观过错等承担证明责任，而被告仅需对其行为和结果之间不具有因果关系承担证明责任，对于公民个人而言，其证明事项更多，无疑加大了公民起诉。

2 知识产权公益诉讼起诉主体的域外理论及经验借鉴

2.1 传统当事人适格理论得以突破

传统当事人适格理论要求原告必须为直接利害关系人，这导致危害社会公共利益的行为因为原告无起诉资格而无法得到追究。因此，越来越多的国家逐渐放弃了对当事人具有直接利害关系的要求，拓宽了适格原告的范围，赋予了国家机关、社会组织和公民个人的起诉资格。美国《反欺骗政府法》第二次修正案中，规定了任何个人或组织对欺骗政府、索取钱财的不当行为，有权以政府名义提起诉讼。除此之外，其他国家也存在允许非直接利害关系人提起诉讼的法律制度，例如英国的检举人制度、法国的团体诉讼制度等。结合我国实际，法律上仍然坚持传统的当事人适格理论，但是对于公益损害案件，可以基于公共利益保护的需要，对“直接利害关系”的适格条件予以放宽，将更多的主体纳入到知识产权公益诉讼的原告范围内。

2.2 私人检察总长理论得以明确

私人检察总长理论是指为了保护公共利益而授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，或者有权制定法律授权遭受行政行为侵害的个人以检察长的名义提起诉讼。这一理论在大部分国家中都得到了贯彻，在《美国法典》第28卷第518条规定了联邦总检察长可以参与他认为美国利益要求他参与的争议，以及他认为符合美国利益要求的任何民事或行政案件；英国的检察总长也享有代表国家进行公益诉讼的资格；法国《民事诉讼法典》第423条明确规定了检察院可以提起公益诉讼。结合我国实际，《人民检察院办理知识产权案件工作指引》明确了检察机关在知识产权领域提起公益诉讼的权力，并且在司法实践中充分发挥了检察机关提起公益诉讼的天然优势，但在立案标准、起诉顺位、与其他主体的关系上仍需继续完善。

2.3 信托理论得以运用

信托理论是指公民可以通过信托方式将共同财产交由国家或政府管理，国家有义务保护公民财产不受侵犯。并且公民保留对信托财产的最终权利，当国家机关或者社会团体没有提起诉讼时，任何公民有权提起诉讼。信托理论表明了公民是公共利益保护的最终权利人，国家机关的行为来源于公民的授予。美国《联邦地区民事诉讼规则》第17条规定了经授权的当事人，可以以自己的名义提起诉讼。同时，为了提升当事人起诉的积极性，美国还设置了“罚金诉讼”制度。结合我国实情，法律规定了环境公益诉讼领域和消费者公益诉讼领域法律规定的机关和有关组织可以有权提起诉讼，公民不具备法律意义上公益诉讼的原告资格。因此我国可以赋予公民个人提起公益诉讼的权利，并通过设立专项基金、减免诉讼费用等方式，一定程度上提升公民个人提起知识产权公益诉讼的积极性。

综上所述，基于对知识产权公共利益的保护，各国的原告资格范围均有所放宽，包括国家机关、社会团体、公民个人在内的非直接利害关系人得以成为起诉的主体。当前知识产权公益诉讼起诉主体呈现多元化趋势，并为我国完善知识产权公益诉讼制度描绘了美好前景。

3 知识产权公益诉讼起诉主体的完善路径

3.1 完善检察机关起诉机制

首先，应该严格执行立案标准，并明确不同知识产权侵害行为对公共利益造成的具体影响，在保障法律规范和知识产权保护体系健全性的同时，确保检察机关提出公益诉讼时谨慎而有力。其次，应当明确检察机关与其他社会组织、行政機关以及个人之间提起公益诉讼的顺序和优先级，并监督检查前期工作如督促公告或建议等是否得到有效落实。只有在其他适格原告缺乏或未能提起合理起诉时，才能由检察机关发动此类程序。最后，则需要加强与行政部门之间沟通协调并开展合作。一方面，行政部门应及时将侵犯知识产权领域内涉及公共利益案件移送至人民检察院处理；另一方面，需要监管并纠正那些认定错误案件判决结果的行政部门，并介入调查任何可能引发公益争议事件并必要时启动相关程序。

3.2 提高社会组织诉讼能力

首先，社会组织应聘请法律专业人士以提供更为专业的法律意见，并协助代理起诉、调查取证等事宜。对于牵涉到专利、商标和商业秘密等领域的公益诉讼案件，则应邀请相关领域内专家顾问有针对性地解读争议问题。其次，社会组织可设立专项基金以提起知识产权公益诉讼。此举可借鉴环境公益诉讼中相关社会组织的实践。最后，应对社会组织提起诉讼的相关程序法规进行解释和明确，并鼓励社会组织制定内部制度以促进公益诉讼规范化和程序化。

3.3 明确行政机关起诉资格

行政机关监督社会发展各个方面，能够提供更可靠的证据来支持社会利益受损的主张，因此应将其纳入公益诉讼主体范围之内。在立法上，应明确行政机关可以提起知识产权公益诉讼，并确定“法律有关机关”所包含具体行政机构，并赋予其提起诉讼权利。同时，在防止司法和行政职权重合导致滥用时，必须对它们进行划分并不得将两者授予同一行政部门。此外，在通过行政执法打击侵犯知识产权公共利益的活动时，则无需再赋予该部门司法权限以避免出现“官告民”的情况，并有效地防止该部门失职。

3.4 创新公民个人参与机制

第一，设立激励诉讼制度。在知识产权公益诉讼中，胜诉奖励与惩罚性赔偿相结合，从罚金中抽取一定比例用于奖励原告，并考虑授予相应荣誉称号，以提高公民个人参与公益诉讼的积极性。第二，完善知识产权领域代表人诉讼制度，明确代表人资格和权限，在法院公告后确定当事人责任承担并特殊规定受害主体的明示授权程序。第三，加强公民个人的支持力度是必要的。政府部门应设立专项基金，用于资助社会组织和公民个人提起知识产权公益诉讼。在此之前，申请者可以向人民政府提出申请，并经过审查后获得相应的经费支持。

4 结语

知识产权公益诉讼制度在我国尚处起步阶段，虽然近年来检察机关在商标领域提起公益诉讼方面不断进行试点与创新，但仍看出，知识产权公益诉讼起诉主体的相关规定存在着诸多不足。未来，我们应当继续关注知识产权公益诉讼的司法实践动态，探索新的解决方案，更好地发挥知识产权公益诉讼的应有价值。

参考文献

［1］吴文昊.论行政机关在民事公益诉讼中的原告资格——以深圳公益诉讼地方立法为切入[J].南方论刊，2022，（2）：5758.

[2]刘学在.民事公益诉讼制度研究——以团体诉讼制度的构建为中心[M].北京：中国政法大学出版社，2015.

[3]季美君.聊聊，私人检察总长[N].检察日报，202086（7）.

[4]潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011.

[5]李娜.论知识产权公益诉讼原告资格[D].青岛大学，2010：20.

[6]李卓.公益诉讼与社会公正[M].北京：法律出版社，2010.

[7]张卫平.诉讼构架与程式——民事诉讼法理分析[M].北京：清华大学出版社，2000.

[8][意]莫诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].北京：法律出版社，2000.

[9]赵璐.检察视域中知产公益诉讼探析[J].检察风云，2022，（22）：2021.

[10]杨成艳.非物质文化遗产诉讼中的原告资格认定[D].海南大学，2020.