公共性与基层治理耦合路径研究

摘要：随着乡村振兴战略的实施，乡村现代化进程加速，乡村治理体系不断完善。在乡村治理现代化发展过程中，乡村公共性起到极为重要的支撑作用，可为优化基层治理奠定坚实基础。基于此，文章聚焦甘肃乡村治理，立足乡村治理中公共性缺失现状，简析乡村公共性的重要性及其消解情况，结合乡村公共性对乡村治理的影响、基层治理的任务变化与现实要求以及基层治理过程中存在的问题，探讨乡村公共性重构的方向和乡村治理中公共性与基层治理耦合路径，以期为优化乡村治理路径提供参考。

关键词：乡村治理；乡村公共性；基层治理；乡村公共精神

文章编号：1674-7437（2023）10-0024-04     中国图书分类号：D422.6      文章标识码：A

作者简介：杨瑢（1990-），女，汉族，甘肃成县人，硕士，讲师，研究方向为中国特色社会主义建设。

城镇化进程加快引发了城市虹吸效应，农村人口大量外流，农村人口老龄化、农村地区空心化问题日益严重。乡村地区的现代化发展缓慢，致使农村无法同步跟进时代发展，不仅造成人口流失、社会资本散耗，还引发了严重的公共性缺失问题，对基层治理带来较大影响。为促进乡村治理提质增效，明确乡村公共性对乡村治理的影响，找准基层治理改革方向十分必要，探索基于公共性重构的基层治理优化路径势在必行。

1   乡村公共性消解现状及乡村公共性重要性

1.1   乡村公共性消解现状

国家治理以基层治理为基石，在基层治理中村级治理是最为重要的工作。当前，市场化逐步深入农村场域，农民的生产生活范围快速扩大，大量农民外出务工，导致村级治理无“人”可治。即便有村民留守，他们之间也普遍存在人际关系疏远、对公共事务漠不关心的问题，“缺人”和“利己”让农村地区已经出现了严重的“公共性消解”问题。从当前情况来看，乡村公共性消解不仅受到了市场化、城市化冲击，也与村级治理行政化有直接关系。现行治理模式下，国家向乡村地区提供了大量资源与服务，由国家兜底为农村、农业、农民解决问题。此时，农民无需组织起来即可获得资源和基本公共服务，他们几乎不再承担公共服务供给责任，导致农民内部缺少组织的内生动力，也加速了乡村公共性消解。

事实上，乡村公共性消解对于乡村发展十分不利，不仅会严重阻碍乡村振兴进程，也会给乡村治理现代化发展带来负面影响。乡村公共性消解导致村庄内部出现缺少共识的情况，村民的集体认同感、归属感较弱，无论是在思想逻辑还是行为逻辑上都无法达成共识，必然会加大村级治理成本[1]。而且，随着乡村公共性消解程度加深，村民的集体行动能力逐渐弱化，会让基层治理缺少强有力的力量支撑。

1.2   乡村公共性对乡村治理的影响

随着中国经济、社会的快速发展，乡村公共性也逐步从集体化向个体化变迁，即便乡村公共性发生流变甚至日渐衰落，但仍对乡村治理有着深刻影响[2]。从本质上来看，乡村公共性是一套形成于乡村，适用于乡村的规则机制与文化认同，对村民的思想观念与行为逻辑有着深刻影响。在乡村治理中，有效利用乡村公共性可起到事半功倍的效果。基层治理过程中，乡村公共性是有效治理的内在支撑，乡村公共服务、空间、交往、规则以及精神都服务于乡村治理，可为实现基层治理奠定坚实基础，能为高质量乡村治理提供有力支持。

2   基层治理的任务变化与现实要求

当前，我国大力实施乡村振兴战略，并在推进该战略过程中不断推动乡村治理方式转型升级。随着全面推进乡村振兴，乡村基层治理的任务与要求一直在变化，紧跟政策、立足现实、解决问题成为促进乡村治理提质增效的最佳方法。乡村基层治理必须朝着现代化方向发展，聚焦鄉村地区的全域场景和最新要求，持续壮大乡村治理力量，不断开辟乡村治理空间，积极改革乡村治理方式。

2.1   任务变化

一是将促进横向纵向治理深度发展、实现多元主体协调共治视为关键性任务。为进一步深化共治共建共享，乡村基层治理应当朝着多元化发展，加强社会组织、企业与公众参与热情。以推动政府与非政府主体力量平衡为重点，主动整合基层党组织与社会组织力量，着力打造平衡治理结构，积极构建协同互动关系。调动村民参与、配合乡村基层治理的积极性，发挥乡村公共性在乡村基层治理中的支撑与服务功能，积极构建“法治+自治+德治”的“三治融合”模式，最终在党的领导下做好治理工作[3]。

二是以打破封闭的乡村空间格局，进一步提高治理效能为基层治理的基本任务。在此期间要求乡村治理从封闭转向开放与融合。立足城乡融合发展，打通城乡循环经济通道，建立互惠互生的城乡关系，并在此基础上促进生产要素自由流动。

2.2   现实要求

在乡村基层治理过程中，打造共建共治共享的社会治理格局，始终坚持政府主导是实践工作的基本要求。加速治理现代化，深化乡村治理方式改革则是乡村基层治理面临的新要求。实践中，应当充分运用现代信息技术，积极推动乡村基层数字化、信息化治理水平提升。乡村治理向现代化治理转型期间，村级治理必须重视数据资源整合运用，强调数据应用场景拓展，并依靠先进技术构建智慧治理模式，实现共建共享共治。

3   基层治理过程中存在的问题

乡村基层治理过程中无法有效组织群众、吸引群众，难以借助党建引领弥补乡村公共性解构导致的村民凝聚力与归属感不足的缺陷。在此环节，还存在着治理主体问题、文化建设问题与基础支撑问题。由于大批青壮年外出，乡村基层治理出现了中坚力量流失缺位的情况，留守人口能力有限，难以形成真正具备服务能力的农村社会组织。而且，乡村公共性解构也引发了乡土文化解构，传统美德无法有效传承，法治文化培育与精神文明建设备受阻碍，甚至出现了陈规陋习卷土重来的情况，这些文化建设问题让乡村成为“半熟人社会”，难以实现规则、精神重塑，也无法有效落实治理机制。

4   乡村治理中公共性与基层治理耦合路径

4.1   推动乡村公共性重构

4.1.1   规则重建

乡村公共性具有约束村民思想与行为的作用，这种约束力来自公共规则，所以重建公共规则是乡村公共性重构的重要内容，也是加强乡村基层治理实效性的可靠方法。通常来说，乡村规则包括正式规则和非正式规则两种，前者主要指法律法规，是适用于全社会的外部规则；而后者则是基于本地民俗民风以及村规发展起来的“内部规则”。乡村基层治理过程中，内部规则与外部规则之间相互补充、相辅相成，共同为约束村民思想行为、推动乡村治理提供有力支持。在重建公共规则环节，既要进一步增强正式规则的约束力，也需要完善非正式规则内容标准[4]。

由法律法规组成的正式规则有着强大的约束力以及规范性，扮演着强制约束角色，在构建乡村社会秩序、维持社会运行方面有着重要作用。提升正式规则约束力的重点在于加强乡村法治建设，必须强调相关法律法规以及法律制度的持续完善。此环节，需要有关部门高度重视立法与执法保障，结合乡村基层治理需求修订相关法律，打造适用于乡村社会的法律制度，让乡村自治以及德治拥有更强大的法律保障基础。实践中，需要进一步树立法律权威，加大惩戒力度，对违规违法行为进行严厉惩罚；更需要加大普法力度，大力培养普法工作人员，借助村干部、乡村精英、村民代表组建宣讲队伍，为国家法律制度以及行为准则落地提供有力支持。

与正式规则相比，非正式规则虽然也具有约束力，但其“强制性”不足。这些规则来自村民共识，是伴随村庄建设与发展逐步形成的村规民约和良好习惯，是人们约定俗成的舆论以及行为导向。在乡村基层治理过程中应当激活乡村地区的内生性社会规范，将原本约定俗成的“潜规则”转化为“明牌”，实现非正式规则的制度化表达，从而增强此类规则约束力和治理服务能力。需要注意的是，运用非正式规则必须做好内容筛选，本着“去糟取精”原则保留适用于当代、契合主旋律、符合法律法规的非正式规则，让这些诞生于乡村的公共规则成为乡村基层治理的有力保障。

4.1.2   精神重塑

在重建公共性的过程中，还必须推动乡村公共精神重构，以培育公共精神为核心突破乡村社会“各自为政”“一盘散沙”困境。此环节应当立足乡土文化，通过培育乡村公共文化与乡村公共精神，厚植乡村基层治理的“软基础”，以乡村文化秩序与价值重建为核心，基于精神文化重塑增强村民归属感与认同感，加深村民情感、利益关系紧密性。作为乡村公共性的内在维度，公共精神主要对村民思想产生影响，所以重塑公共精神能提升公共性重建的内驱力，将从根本上提高村民互帮互助、一致行动的可能性。

为实现这一目标，一方面，必须在乡村基层治理过程中强化乡村主体互动，引导多主体共同参与，使村民成为治理主体，让村民利益联结、情感相系。例如，定期组织村民会议，营造民主治理氛围，打通双向反馈渠道，为村民开辟参与乡村基层治理政策制定与执行的空间，基于村民参与、多主体协商沟通培育共享共建共治意识，培育公共精神。另一方面，培育乡村公共文化可从树立文化自信的方向着手，利用本土文化、乡村记忆增强乡村认同[5]。例如，整合乡村记忆，举办公共文化活动，发展文化产业，立足民风民俗增强乡村文化自信；发挥政府职能，推动文化下乡，做好传统公共文化空间重塑。

4.1.3   空间再造

以公共空间重塑为切入点，推动乡村治理中公共性与基层治理契合同样十分必要。这一工作的核心要求是利用实体空间再造为基层治理优化提供载体支持，依靠乡村公共性的显性表达创造有利于乡村治理的基础条件。乡村基层治理中，公共活动是增强凝聚力、提升归属感和引导村民一致行动的重要方式，公共活动的有序，有效开展必须依靠乡村公共空间建设，所以加速空间再造势在必行。在此期间，可从增强空间服务性的角度出发推动公共空间再造。建设公共场所，开辟多元化公共活动空间的重点在于基础设施建设，打造现代公共空间。例如，建设乡村广场、乡村图书馆、老年活动室，打造村史馆，构建乡村舞台与文化礼堂等公共活动空间，为村民社交、学习、娱乐提供场地，为乡村公共文化传播、公共精神培育、公共规则普及以及公共性重建提供载体支撑。

4.2   改革基层治理机制

以公共性为支撑的治理决策必须经过多主体协商，满足发展需求与群众共识，才能够发挥治理乡村社会，促进乡村地区高质量可持续发展的作用，所以在乡村基层治理机制革新方面从三方面出发。

4.2.1   共识达成机制

乡村基层治理的有效开展需要强调异质性治理资源的综合运用，所以借助乡村社会多元主体的民主协商提高治理水平十分必要。为发挥乡村治理共同体的民主协商效能，公共性与基层治理契合需强调共识达成机制建设，利用这一核心机制支撑各主体民主、平等对话，依靠共同需求感知保障决策科学性。建设共识达成机制必须以保障多元利益整合，推动一致性行动意愿形成落脚点。基于此，乡村基层治理期间应当强调利益多元化并且关注多元利益分化，为有效解决不同主体之间的利益冲突做好充分准备[6]。为保证以民主协商为核心的共识达成机制建设有效性，乡村基层治理过程中必须利用公共性重构培育村民治理共识、激发村民民主协商意愿，并且借助民主协商真正实现多元利益的公共性表达。

4.2.2   行动机制

基于公共性重构与基层治理契合的乡村治理环节，乡村治理共同体价值的有效发挥必须强调行动机制，应着重关注农民一致性行动，重视村民制度化动员，基于重塑乡村社会“集体人格”，围绕村社主体性行动打造“农民组织化”这一核心行动机制。基于乡村治理共同体的基层治理工作中，村庄社会的主體性行动拥有三维组织化载体（见图1）。

其中，村社集體是覆盖性最广、制度性最强的农民主体性行动载体。乡村基层治理领域，村社集体扮演着承接乡村治理事务的重要角色，属于内生性社会结构，拥有生活共同属性，可为满足村民的互助需求、社会帮扶需求、调节需求以及其他生活性需求提供服务。实践中，村社集体不仅在基层治理中拥有主体性，更拥有能动性，在整合治理资源、集体意志方面有着不可替代的重要作用。农村民间组织属于社会组织，其建设与运行秉承着民主管理和自我服务原则，组织主体为农民，是实现农民组织化的关键方式。通常来说，农村民间组织以社团和协会为主，有着非正式性特征，能够在农村生产生活实践中提供多元化服务支持，其发展仰赖农村“熟人社会”。随着农村民间组织发展，越来越多的村庄精英参与其中，该组织可有效调配村庄内部资源，能在一定程度上推动村庄“善治”。与前两者相比，农民集体行动有着实践性和灵活性特点，是最为重要的农民组织化载体。实践中，农民集体行动大多围绕具体事务开展，乡村公共性是支撑农民集体行动的重要基础。

4.2.3   激励机制

乡村基层治理机制革新也需要强调激励机制改革，为提高乡村治理共同体建设质量提供支持。实践中，激励机制改革应当围绕资源再分配进行，需立足资源分配构建相容性激励的核心机制，利用惠普性资源分配以及竞争性资源分配实现政治激励以及社会激励。此环节，应当积极构建资源分配型动员体制，强调输入资源分配合理性，为资源下乡创设更加民主公平的环境，依靠乡村公共性与基层治理契合优化资源分配。需要注意的是，将竞争机制引入村庄资源分配，必须保证公平公正，并且在村庄内部强调个人与集体利益关联建设和维系。

5   结束语

乡村治理的有序有效开展不仅事关“三农”发展，也直接影响着国家治理效能，对推动城乡融合发展十分有力。在乡村治理过程中，以乡村公共性重构为基础加速基层治理优化极为必要，该项工作应当围绕秩序重建，重视乡村治理共同体建设，并且加强乡村公共空间、公共权威、公共精神以及公共利益再造。同时，在重建乡村公共性的过程中也必须注重营造公平民主的氛围，加强资源分配型动员体制建设，优化资源配置，提高资源利用效率。

参考文献：

[1]冯川.嵌入村庄公共性：农村人居环境治理的实践逻辑——基于广西H县L镇清洁乡村的实证分析[J].中国农业大学学报（社会科学版），2021，38（06）：69-80.

[2]李永萍.村庄公共性再造：乡村文化治理的实践逻辑——基于福建省晋江市S村移风易俗的实证分析[J].中国农业大学学报（社会科学版），2021，38（03）：72-82.

[3]周兴妍.人民性治理：积极发展基层民主助推乡村治理有效——湖北省枝江市村湾夜话创新民主协商机制的调查与思考[J].决策与信息，2023（09）：5-10.

[4]刘伟.有序治理：“多元性”与“公共性”的互动逻辑——绿色高质量发展视阈下都江堰-四姑娘山区域基层治理路径探析[J].中国西部，2019（01）：33-44.

[5]杨林凯.国家治理现代化视角下的乡村公共性建构研究——基于对雅安灾区重建发展的思考[J].农业农村部管理干部学院学报，2020（02）：71-77.

[6]李永萍.基层党建、基层治理与村庄公共性——基于对佛山市南海区禾村党建创新的考察[J].南京农业大学学报（社会科学版），2020，20（02）：59-68.