数据要素市场培育实践及问题分析

曹佳

一、引言

自党的十八大以来，数字经济上升成为国家发展战略。数据作为数字经济的关键要素，推动动力变革、效率变革和质量变革，数据要素市场化迫在眉睫。2019年11月，党的十九届四中全会提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”首次将“数据”列为新型生产要素，培育数据要素市场成为数字经济时代经济高质量发展的助推器。2020年4月，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，强调要推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护，破除了数据要素市场秩序建设滞后阻碍，推动数据要素市场体制机制的规范化和标准化。2021年12月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，指出要充分发挥数据要素作用，实施数据要素市场培育试点工程，到2025年初步建立数据要素市场。2022年3月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，推进培育统一的数据要素市场，要建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，挖掘数据资源开发利用价值。同年12月，中共中央、国务院发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，进一步加大力度构建数据基础制度，激活数据要素潜能，推动数字经济与实体经济深度融合。可见，建设数据要素市场已成为政府治理和经济社会发展的重要议题。

为顺应时代发展形势，贯彻落实党中央和习近平总书记关于数据要素市场培育的战略决策部署，各地加快数据要素市场培育的步伐，强化政策供给和法规保障。以广州为例，2021年12月印发《广州市数据要素市场化配置改革行动方案》，通过六大方面18项任务举措加快培育数据要素市场，促进数据要素流通规范有序、配置高效公平，充分释放数据要素红利。2022年6月施行国内首部城市数字经济地方性法规《广州市数字经济促进条例》，加速构建数字经济全要素发展体系，实现数据资源价值化。目前正在编制《广州市数字经济发展规划》，将进一步推动数据要素市场化的培育。

在政府政策引领下，地方数据要素市场培育取得了一定的成绩，由于种种原因，在发展过程中仍存在诸多问题和挑战。目前，研究地方数据要素市场培育领域的文献鲜少，本文将以广州市为例，基于数据要素市场主要内涵，总结数据要素市场培育进展情况，分析其发展面临的主要问题，提出相应的解决建议，为培育健康可持续发展的数据要素市场提供支持。

二、广州市数据要素市场培育进展情况

广州市数据要素市场培育成效显著，推进数据要素市场顶层设计，加强平台赋能，提升数据汇聚、共享、流通、交易等能力，强化数据安全治理，营造了良好市场发展环境。

（一）推进政务数据汇聚，提升数据治理能力

搭建政务大数据中心，累计汇集自然人基础信息2015.1万条，法人基础信息311.2万条，信用库信息共计435个，22.65亿条数据，形成涵盖汇集、审核、分析、评估、应用全链条的高度集成的数据管理和应用体系。市电子政务网实现五大核心带宽80G互联，共接入1000余家用户单位，互联网访问单位400余家。政务信息共享平台汇集数据超过222.83亿条，累计交换数据968.8亿条，日均交换数据6229.36万多条，有序推动公共数据开放共享。打造“穗智管”平台，对接业务系统115个，汇聚数据超36亿条，形成城市体征数据项2800余个，构建城市运行评价体系。开发“穗好办”APP，注册用户超1000万，服务事项超2000项，实现“零次到场”“全程网办”。

（二）推动行业数据平台建设，赋能行业发展

依托智慧广州时空云平台，共提供104项空间地理信息950万次服务，累计服务全市32个委办局用户、51个应用系统，逐步形成规范的空间资源底座。构建广州市城市信息模型（CIM）基础平台，汇集全市7434平方公里三维地形地貌，城市建筑白模、重点区域700平方公里的三维精细模型，660多个建筑信息模型，形成一张广州市的“三维数字底图”。转变网上中介服务超市运营机制，实施“管运分离”模式，累计入驻中介服务机构2142家，项目业主1021家，其中，中介机构入驻数位居全省第一。建设广州“信易贷”平台，累计注册企业32.1万家，已入驻金融机构374家，促成放款超1336.4亿元（按全国“信易貸”平台最新口径统计），2021年获评“全国中小企业融资综合信用服务示范平台”称号，着力解决中小企业与金融机构之间信息不对称、碎片化等痛点、难点。

（三）促进涉企民生服务平台搭建，增强数据服务能力

全国首创以区块链技术为支撑的“信任广州”数字化平台，实现12家数字认证服务商互联互通，累计签发电子证照约8000万张，用证2000万次，有效解决企业和群众的需求。完善广东政务服务网广州分厅，统一市、区、街镇、村居四级网上办理入口，市级依申请事项实现98.64%“零跑动”，区级依申请事项实现96.49%“零跑动”。深化“政银”合作、“政邮”合作，设立“跨域通办”窗口，合理投放“政务晓屋”，其中，“跨域通办”业务总量为93宗，“政务晓屋”累计业务量达10995件。整合全市91条非紧急政务热线，即时解答率达89.42%，实现有呼必应热线服务。优化民生服务咨询投诉体系，广州12345政务服务便民热线入选国家首批社会管理和公共服务标准化典型案例、连续两年（2019年、2020年）荣获中国最佳政府服务热线称号。

（四）强化各区数字基础支撑，加速推进“一网统管”

加强政务大数据中心各区分节点建设，推进数据资源一体化。建成越秀区智慧城市运行综合指挥平台，汇聚136个成员单位39.79亿条数据。建设南沙区区块链查询核验服务平台，首创将“区块链”技术应用于证明事项查询核验，实现34个部门的数据共享，可查询数据量近15亿条。建设“穗智管”南沙区级平台，利用南沙“城市大脑”等系统为基础底座及以部分功能为支撑，建成南沙区特色屏，内容涵盖疫情防控、社会治理等十大特色主题，逐步实现市区数据联通。海珠区建成首个数字孪生城市平台，打造了广州塔景区智能化管理平台，建立1287项景区体征指标和数据存储池，推动广州塔景区信息化管理。

（五）开展首席数据官制度试点工作，推动数据要素市场化配置改革

印发《广州市推行首席数据官制度试点实施方案》，组织了全市6个区、21个市直部门、6家企事业单位共计33家单位开展试点工作，首席数据官队伍规模居全省首位。海珠区出台全国首份数据经纪人试点工作指引性文件《广州市海珠区数据经纪人试点工作实施方案》，推出全国首批数据经纪人名单，首创数据经纪人遴选标准，写入省级制度性文件，首发13类56项数据经纪服务产品，广金征信推出供应链金融合作项目，促成中小企业融资超100亿元，实现数据经纪业务落地，打造“海珠样板”。

（六）采取多项举措，提升数据安全保障水平

出台实施《广州市政务数据安全管理办法》《广州市国资委监管企业数据安全合规管理指南（试行2021年版）》《关于加快推进广州市网络安全产业发展的指导意见》等文件，加强数据安全保障，优化数据要素市场发展的生态环境。设立广州市网络安全促进会，成立粤港澳大湾区（广州）网络安全产业园，积极引进国内网络安全龙头企业，打造网络完全产业发展高地。持续开展网络安全监测，跟踪全市100余家政府单位门户网站安全状态，常态化开展网络安全应急演练，着力抓好党政机关、企事业单位网络安全监测，提升应急处置水平。加强对App、小程序等软件的监测预警，探索建立粤港澳数据流动机制，开展数据安全相关软课题研究，加强个人信息保护工作。

三、广州市数据要素市场培育面临的主要问题

从广州市实践经验来看，我国数据要素市场化仍处于培育建设初期，数据全生命周期管理制度、数据开放流通体制机制、数字化基础设施建设、数据安全防护机制等方面亟需破题。

（一）数据全生命周期管理制度尚待完善

当前，数据资源仍主要来源于各政务部门，各级部门成为最大的数据采集、汇聚及使用单位，汇聚形成巨大的数据资源池，但因各单位之间数据管理体制机制建设尚不健全、管理技术成熟度稍显不足、数据采集覆盖率不高、多头采集、标准不一、数据难回流、数据质量不高、部门参与度低等问题仍普遍存在，导致信息无序、信息失真、信息失范、大量政务数据资源沉淀在部门内部、数据利用率较低等现象，数据全生命周期管理制度亟需完善。

（二）数据开放流通体制机制有待建立

数据流通机制是推动数据要素市场化配置的核心环节，其关键在于建立数据确权机制、数据定价机制和市场监管运行机制。目前，以广州为代表的部分地方已建立较为完善的政务数据共享管理体系，但数据资源的产权、定价、开放、流通交易、利益分配尚无制度支撑，导致开放数据权责边界不清，使得大量拥有高价值数据的政府机关、企事业单位不敢也不愿将数据拿出开放共享，导致数据交易受到阻碍进而不畅通。随着经济发展、社会治理、民生服务等领域对公共数据的需求日益增长，数据开放流通机制亟需建立。

（三）数字化基础设施建设水平仍需提升

尚未建设能够反映数据全貌的数据资源总体目录和数据资源池，与建设“数字政府”要求仍有一定差距。数据全生命周期管理支撑系统仍未建立。另外，仍需探索避免无序建设、重复建设数字化系统及平台，及时响应当前各类试点、改革工作带来的突发性的信息化需求，加强信息化快速跟进响应能力和服务水平等问题，增强数字化基础设施功能，推动数据赋能。

（四）数据安全防护机制亟需建立优化

跨域数据共享流通过程中，存在数据泄露风险，如何保护数据资产成为一项重要课题。目前，广州数据跨域开放共享采用的方式是直接向数据资源单位申请共享原始数据，原始数据在共享流通过程中面临泄露、篡改等风险，亟需建立有效的数据安全防护体制机制，建立数据安全应用，为数据共享流通提供可靠屏障。

四、加快培育數据要素市场的建议

以问题为导向，可从数据管理机制、数据采集汇聚、数据开放共享流通、数据安全保障等方面推进数据要素市场培育工作。

（一）建立健全数据管理机制

加强数据资源标准化管理，整体规划和统筹协调数据管理工作，积极谋划数据资源全生命周期管理制度建设，加快推行首席数据官制度，完善相关议事协调机制和监督管理体系，并做好人力资源和财政资金保障，充分发挥数据要素在经济社会发展和城市治理现代化方面的驱动作用。

（二）有效规范数据采集汇聚

建立统一的基础数据库和基础数据标准规范，推进数据治理标准化和制度化建设。引入职能数据清单概念，各公共管理和服务机构应依照机构职能和“一数一源、多元校核”的原则开展数据采集汇聚工作。

（三）强化数据共享开放流通

提出数据共享责任清单，明确能通过共享获取的数据不得重复采集和要求提供，并完善公共数据回流机制，促进数据向基层采集端返还，同时建立数据开放负面清单制度，不断扩大公共数据开放范围。

（四）做好数据安全保障工作

建立健全数据防护机制，建立数据安全技术体系，提升抵御内外部数据安全风险的能力，建立数据安全可靠屏障，加强个人隐私信息保护。探索创新数字技术，实现原始数据不出域前提下开展敏感数据安全应用。促进公共数据和社会数据融合发展，利用区块链可信认证实现数据可信，充分释放数据要素红利。

（作者为国家公共信用信息中心高级工程师）