做好市场准入负面清单与其他准入政策的衔接

陈润

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。全面实施市场准入负面清单制度是党中央为加快完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署。当前，我国市场准入负面清单与产业准入、生态准入、外商准入等其他涉准入政策既存在一致性，又存在一定的交叉性。为更好全面实施市场准入负面清单制度，应厘清与其他准入政策的关系，加强与其他准入政策的有效衔接，提升市场准入政策的规范性和便捷性。

一、厘清市场准入负面清单与其他准入政策的关系

（一）与产业结构调整指导目录的关系

产业结构调整指导目录与市场准入负面清单在我国现行经济管理制度框架中的功能定位存在差别。前者是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据，针对鼓励类、限制类、淘汰类都有相关细化规定和政策。与市场准入负面清单相比，其功能定位是通过行政手段促进我国产业结构调整和优化，不仅在市场准入时对增量进行管理，还要对存量进行管理。而市场准入负面清单仅在市场准入时对增量发挥直接作用，对存量间接产生作用，发挥部分产业结构调整作用，无法实现产业结构调整指导目录淘汰落后产能、促进产业转型升级、优化产业结构的功能。因此二者一个主要是调整政府和市场在市场准入时的关系，一个是调整产业结构。

（二）与生态环保领域准入等政策的关系

我国生态环保领域准入政策相对较多，主要有生态环境准入清单、“三区三线”等。生态环境准入清单源于生态环境部自上而下推动开展“三线一单”——生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，其主要形式是省级层面开展针对环境要素和主要自然资源分别划定相应的政策单元。其中，将生态空间划分为生态红线和一般生态空间，分别划分优先保护区、重点管控区和一般管控区，然后针对各要素空间，分别提出环境准入清单。其涉及产业布局、污染排放、风险防控和资源利用4个方面，但总体上以产业准入条目为主。自然资源部“三区三线”政策某种意义上可以理解为按区域划定的市场准入条件。“三区三线”是指根据农业空间、城镇空间、生态空间三个区域，分别对应划定的耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线。市场准入负面清单明确指出，“针对生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等特定地理区域、空间的管理措施等不列入市场准入负面清单，从其相关规定。”“三区三线”是以空间概念为核心的区域管理措施，其中涉及“生态保护红线”的，可以按照现行方式进行衔接；涉及“耕地和永久基本农田保护红线”的，可按全国一致的方式在负面清单中直接表述；涉及“城镇边界”的，建议在负面清单增加说明，明确无特殊必要外禁止地方基于城镇边界设立产业准入政策。

（三）与外商投资准入等政策的关系

市场准入负面清单与外商投资准入特别管理措施的主要區别是实施主体范围不同。前者是针对我国境内市场主体进入市场，后者是我国针对外商投资的特别管理措施，是基于保护国家主权的要求而制定的外商需普遍遵守的市场准入限制，是准入前国民待遇加负面清单管理制度的重要组成部分。因此，外商在我国境内投资既要遵从外商投资准入特别管理措施，也要遵从市场准入负面清单。此外，我国为探索更高水平开放的政策体系，还存在区域性的自贸区和海南自贸区等外商准入政策。从清单内容上来看，《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）》条目少于《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》条目，而《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》条目少于《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。

二、市场准入负面清单与其他准入政策衔接中存在的问题

（一）产业结构调整指导目录亟待更新

一是我国最新市场准入负面清单为2022年版，而产业结构调整指导目录为2019年版，应及时对产业结构调整指导目录作出修订。二是目前两个文件制定和公布并非同步，应加强衔接，将二者修订内容与修订时间保持动态一致。三是随着我国市场经济体制不断完善，直接通过行政手段对产业进行鼓励、淘汰将变得越来越没有必要，也不符合市场在资源配置中起决定性作用的要求。产业结构调整指导目录这类政府直接调节市场的政策应逐渐弱化，直至最终取消。

（二）与生态准入方面政策存在一定交叉

一是与市场准入负面清单相比，生态环境准入清单在实际操作中的约束性更强，其通过环保督察、行政约谈制度等手段来对地方强加约束，致使市场准入负面清单的可操作性变差。生态环境准入清单可以设置环境标准，但不应该设置产业准入，否则削弱了市场准入负面清单的一致性要求和“全国一张单”的要求，即“各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单”。二是我国生态环境准入负面清单还处于探索期，环境准入单元的尺度是否合适、划定范围过大或过小（生态环境部与自然资源部国土空间“分区管控”划定范围不一致）、环境准入清单与产业政策是否协调、与其他环境管理制度之间是否衔接等都尚待完善。三是一些地方编制生态环境准入负面清单不规范，存在对负面清单逻辑理解偏差和定位不清的问题。不少地方把事中、事后管理要求也列入其中，甚至既包含负面清单内容，也包含正面清单内容，造成经济活动实践中市场主体多有混淆。四是部分“类生态环境准入负面清单”在形式和内容上与市场准入负面清单形成交叉和矛盾，从市场主体视角看，甚至出现市场准入是“一次准入”、环境准入属于“二次准入”的现象。如，海南省生态环境厅出台《海南省生态环境准入清单（2021年版）》，实施产业准入负面清单制度。《海南省产业准入禁止限制目录（2019年版）》，在国家市场准入负面清单上做加法，在高能耗、高污染、高排放产业和低端制造业方面提出比国家更严格的要求，这也削弱了市场准入负面清单的效力。

（三）外商投资准入等政策需进一步完善

一是我国外商投资准入负面清单中涵盖的行业门类不够齐全。其主要集中在制造业，而银行、电信、交通、电力及互联网等服务业突破相对较少。二是我国外商投资准入负面清单对新兴行业的预留空间不足。例如，针对物联网、云计算、电子支付等新兴行业，未来是否进入负面清单、进入后如何限制，在现行外商负面清单制度中未有规范文件予以说明。三是我国外商负面清单对投资方式和限制行为等不够完整，其开放度和规范性也有待进一步提升。而国际通行的负面清单是一个全面涵盖对外资企业各种行为限制的清单，既包括具体产业准入限制、股比限制、经营范围限制的相关条款，也包含对高管人选、采购本土产品比例等方面的特殊要求，还包含针对所有行业所设置的本地劳动力比例、差异化许可程序等条款。

三、做好市场准入负面清单与外资准入清单等其他准入政策衔接的建议

（一）及时更新并逐步弱化产业结构调整指导目录

一是及时更新产业结构调整指导目录，并与市场准入负面清单的修订形成动态一致。二是产业结构调整指导目录是涉准入产业政策的主要目录，在市场准入负面清单修订过程中，应继续充分衔接产业结构调整指导目录中的限制类和淘汰类项目，直接引用而不逐条列出，在准入环节使二者做到统一。三是长期来看，产业结构调整指导目录这类政府直接调节市场的产业政策应逐渐弱化，直至取消。在“法无禁止皆可为”的核心理念下，负面清单管理意味着不在清单之列的所有领域都应放开准入限制。

（二）加快与生态环保领域准入政策的衔接

一是应加强与生态环境、自然资源等部门的沟通协调，理清各自部门职责和权限，科学合理进行分工，做好负面清单的政策衔接，尤其是要明确区分市场准入、产业准入、环境准入、区域准入等职责和分工。既要避免对不同区域“一刀切”，又要避免相同或相似区域“不一致”。二是及时清理环境清单中对产业或市场准入的规定。按环境介质或环境要素设置环境管理部门并制定环境管理政策，是国际上的普遍做法。环境准入要面向环境要素而不应涉及产业准入或市场准入要素。三是生态环境准入负面清单要与国土空间保持动态一致，定期评估和动态更新。对于并非“针对生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等特定地理区域、空间的管理措施”的目录和清单需要从国家层面加强清理和管理。

（三）进一步完善外商投资准入等政策

一是降低负面清单行业限制强度。列入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要，特别管理措施的分类可以细化到具体业务，为一些关键的领域或未来可能出现的新兴行业与业态预留空间，进一步放宽服务业和高端制造业的市场准入。二是加快推进与负面清单相关的政策、法规及权力行为的配套改革。完善立法与有效执法相配合，加速与市场准入负面清单的政策法规衔接工作，尽快参照负面清单梳理行业规定，对于冗杂并与负面清单相冲突的条例，进行删减或变更。此外，设立专门的负面清单咨询点或解释机构，就负面清单的法律依据、涉及的行业规定等进行详细的解释。三是区域性涉外市场准入方面，随着我国加大开放力度、开放试点探索层级和内容差异化增大，一段时期内确有必要设立各类各区域涉外清单。为了使涉外市场主体更加清楚地明确准入管理措施，可以把某一區域的市场准入政策——例如《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施》和《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施》等整合为一张负面清单。四是全面梳理跨境服务贸易负面清单兜底条款可能涉及的不符措施，确定我国跨境服务贸易负面清单所包含的全部范围，制定不符措施削减步骤和路径，将其作为全国版跨境服务贸易负面清单不符措施的基础，为我国跨境服务贸易自主开放提供指引。

（作者为国家发展改革委体管所综合研究室副主任）