积极应对农业转移人口市民化三方面挑战助推超大特大城市加快转变发展方式

赵坤　鲍家伟　孔翠芳

为全面了解超大特大城市农业转移人口市民化和流动人口服务管理情况，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心课题组近日赴江苏省南京市和湖北省武汉市开展专题调研。调研发现，从发展规律和政府动力来看，两地还处于人口集聚的持续增长期，未来还会有大量人口流入，但放开放宽户籍限制，并未带来外来人口落户井喷。当前，超大特大城市农业转移人口已进入老一代农民工退休返乡和新生代农民工灵活择业并存的阶段，就业需求多样化、政策诉求多元化、服务管理层次化，对城市产业合理布局、财政精准投入、公共服务有效配给等提出挑战。立足我国人口高质量发展新要求，建议超大特大城市从人口集聚、享有服务、高效管理入手，加快转变发展方式，推动农业转移人口在不同区域就业安居、梯度享受不同层级基本公共服务，多措并举提高服务管理水平。

一、南京、武汉农业转移人口市民化工作进展良好，户籍制度改革达到预期，非户籍常住人口基本公共服务保障水平明显改善

（一）全面放宽落户限制，分区实施差别化落户政策

在中心城区实行积分落户，社保缴纳和居住年限分数占主要比例，且无年度落户数量限制。南京市规定，持有该市办理的《江苏省居住证》，在该市合法稳定就业，且累计缴纳城镇职工社会保险不少于12个月，无严重刑事犯罪记录的非南京户籍人员，积分达100分即可落户；长三角区域三省一市的社保缴纳年限、居住年限互认地的居住年限，积分落户累计互认。武汉市规定，在该市拥有合法稳定住所（含合法租赁住宅用房）、参加企业职工基本养老保险（含灵活就业窗口参保）、持有有效居住证、不超过法定退休年龄的非武汉户籍人员，积分达75分即可落户；稳定就业、稳定居住等基础指标权重，占总分值达60%。据测算，对于学历不高、无自有房产的普通农业转移人口，仅靠社保缴纳和居住年限分数，最快在南京34个月、在武汉32个月即可实现落户。数据显示，自2017年实行积分落户以来，截至2022年9月，南京市共办理积分落户56532人；截至今年二季度，武汉市共办理积分落户26438人。在城市郊区实行就业创业落户。南京市规定，对持有江北新区、江宁、浦口、六合、溧水、高淳六区居住证，在该市缴纳且连续缴纳6个月以上城镇职工社会保险的人员，可申请在六区落户。武汉市规定，男不满45周岁、女不满35周岁的非本市户籍人员在新城区（包括蔡甸、江夏、东西湖、黄陂、新洲区）、功能区（包括东湖高新区、武汉经开区〈汉南区〉、武汉化工区）就业创业的，就业单位缴纳或个人（含灵活就业人员）缴纳本市企业职工基本养老保险连续6个月以上（不含补缴）、创业的正常经营6个月以上，均可申请落户。

（二）基本公共服务关键项目实现“同城同待遇”

在随迁子女就学方面，持居住证即可保障符合政策规定的随迁子女平等接受教育权利。2019—2022年，南京市义务教育阶段年接收随迁子女人数从10.94万人持续增加到11.36万人，占在校生比重保持在16%左右，公办学校接收比例保持在93%以上。截至2022年秋季，武汉市义务教育阶段接收随迁子女12.83万人，占在校生比重12.49%，公办学校接收比例为97.07%。两地还明确，凡具有本地初中学籍的随迁子女可在当地参加中考，具有本地连续三年高中学籍的随迁子女可在当地参加高考。2022年，南京市非本市户籍学生参加中考、高考占比分别为14%、13%。在住房保障方面，构建以社会主体（用人单位）提供实物配租、政府部门发放租赁补贴的双重保障机制。南京市明确在已办理工商注册和税务登记的用人单位从业的外来务工人员，且租房居住，可申请领取租赁补贴，保障面积为人均20平方米，补贴标准每人每月18元/平方米，补贴期限最多不超过24个月。武汉市对在汉稳定就业的外来务工人员实行阶段性保障，每月发放租赁补贴240元，保障期限累计不超过36个月，截至目前，已发放租赁补贴64.8万元。在医疗保障方面。在武汉市，农业转移人口及其随迁家属参加城乡居民基本医疗保险不受户籍限制，与本市户籍居民同等享受医保待遇（门诊年度支付限额400元，居民医保基金累计支付最高限额15万元）。在南京市，城乡居民医保参保对象为具有本市户籍的城乡居民，农业转移人口参加该市城镇职工医保后，随迁的18周岁以下未成年子女可参加城乡居民医保，但男年满60周岁、女年满55周岁以上的随迁父母，暂未纳入参保范围。

（三）加强和创新流动人口服务管理

一是试行以经常居住地登记户口制度。南京市规定，符合条件的农业转移人口可申领《江苏省居住证》，居住证为一人一证，在省内通用。居住证有效期一年，持有人在居住地连续居住的，应当在居住满一年的最后1个月内到居住地公安派出所受理点办理签注手续；逾期未办理的，居住证功能自动中止。中止之日起30日内补办的，功能恢复，在居住地的居住期限连续计算；超出30日补办的，其在居住地居住期限自补办签注之日起重新计算。武汉市规定，在本市居住的农业转移人口，居住登记时间满半年以上，可以申领居住证。与南京市不同的是，居住证功能中止后，持有人只要补办签注手续，其在居住地的居住年限自补办之日起连续计算。二是社保卡功能不断拓展延伸。两市均规定，具有本市户籍和其他需要在本市办理相关事务的个人可申请办理实体和电子社保卡，并在全省通用。南京市社保卡具有政府事务应用、社会公共服务、银行账户等功能，已实现就业创业、社会保险、养老保险、工伤保险、失业保险、人才人事、劳动关系等人力资源和社会保障全业务用卡，还可在公共交通、医疗卫生、文化教育、园林旅游、传媒出版、市政公用、广电、税务和日常生活消费服务等领域应用。截至目前，南京市持卡總人数约1318万人，非户籍持卡人数约623.6万人。武汉市社保卡主要有身份凭证、缴费凭证和待遇发放等功能，截至2023年6月底，武汉市社保卡累计发放1134.28万张，有效持卡人数1119.62万人。三是服务管理下沉探索社区管理。如南京市江宁区秣陵街道双金社区，依托社区管理与物业服务网格，社区网格员、物业大管家、热心好业主组成“复合型”网格管理单元，在流动人口管理方面发挥了重要作用；武汉市探索流动人口管理服务下沉到社区，流动人口可在受公安机关委托的社区服务机构申报居住登记，也可通过互联网申报居住登记。

二、加快农业转移人口市民化面临三方面矛盾

（一）人口预期增长和城市功能疏解的矛盾

一方面，超大特大城市集聚人口的动力依然强劲。过去十多年，两市人口均持续增长。南京市常住人口从2010年末的800.76万人增至2022年末的949.11万人，年均增长12.36万人。武汉市常住人口从2010年末的979.54万人增至2022年末的1373.90万人，年均增长32.86万人；户籍人口从2010年末的836.73万人增至2022年末的944.42万人。未来15年，两市人口规模将持续扩大。根据南京市、武汉市国土空间总体规划，2035年常住人口规模将分别达到1300万人、1660万人，比2022年增加351万人、286万人。从访谈来看，两地对人口规模保持持续增长充满信心。

但另一方面，超大特大城市人口过度集聚，极易导致严重的“大城市病”。在人口预期持续增长的背景下，南京市和武汉市将面临合理疏解中心城区非核心功能、适度控制人口密度、引导人口在中心城区和郊区新城优化布局的难题。

（二）人口享有服务和地方财政支出的矛盾

一方面，超大特大城市的开放包容性，持续推动了城镇基本公共服务常住人口全覆盖。南京市和武汉市在财政可承受范围内，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，在80项国家基本公共服务项目（2021年版）基础上，分别拓展到96项和122项。这些项目中，除了城乡居民基本养老保险、最低生活保障、社会救助等国家规定的需在户籍地享有的项目外，非户籍常住人口均可享有。

但另一方面，基本公共服务提质扩容和超前投入，容易形成政策高地，也给地方财政带来压力。一是服务项目已从消除空白点、补上薄弱点转向攻坚深水区，精准聚焦农业转移人口住房保障、随迁子女就学入托、随迁父母养老就医等关键难点，这些都需要地方财政真金白银的投入。二是服务标准相对较高。比如，武汉市有11项服务保障水平高于国家、省级标准；南京市基本公共服务体系建设水平连续5年保持江蘇省第一，2021年公共服务质量满意度排名全国第一。地方也担忧较高标准会吸引外来人口分福利蛋糕，形成升学移民、医保移民等现象。三是公共资源超前配置。南京市提出在常住人口基础上预留20%的服务人口弹性，以实际服务人口需求进行公共资源配置；武汉市提出按2000万的服务人口配置基础设施和公共服务设施。以义务教育为例，近几年两地小学入学人数持续走高，学位资源存在阶段性紧缺，但教育部门预测小学入学人数2023年达到峰值，之后将持续回落，如继续按入学高峰核定学位和教师编制，未来将会因生源不足导致设施闲置、教师富余。

（三）人口流动频繁和有效服务管理的矛盾

一方面，流动人口规模较大，工作和住所变动较快，给人口服务管理带来难度。一是流动人口数量多、增长快。2014—2022年，南京市登记流动人口从205.9万人增至393.4万人，武汉市登记流动人口从272.6万人增至543.3万人。二是流动人口信息登记困难。在南京用工企业了解到，不少“90后”“00后”农业转移人口进厂一两个月就会离职，工作更换频繁，为了更高的收入也不缴纳社保，个人信息难以掌握。南京江宁区某社区工作人员反映，有些住宅小区规模大、流动人口租住多、租户变化快，仅靠社区网格员上门难以全面及时摸清流动人口信息。武汉公安部门反映，虽有明文规定流动人口应主动申报居住登记，但违法成本较低，逾期不改处五十元以上二百元以下的罚款，形不成强约束。

另一方面，流动人口管理载体功能各异，部门合力尚未形成，抬高了管理成本。一是居住证有效率低，覆盖率不高，部分城市间互认还未打通。南京市共发放居住证367.9万张，有效数量100.3万张，有效率为27.3%，对现已登记流动人口覆盖率为29.1%。武汉市共发放居住证541.7万张，有效数量55.2万张，有效率为10.2%，对现已登记流动人口覆盖率为9.4%，与湖北省内其他城市不能互认。二是社保卡覆盖面广、功能多，但人口管理功能有待拓展。两地社保卡基本覆盖本地常住人口，持卡应用场景多元化。在南京市，政府部门工作人员经授权，可刷社保卡进入办公楼、预约会议室。但因部门间数据安全、系统壁垒制约，社保卡尚未与公安部门数据系统联通，暂不具备人口管理功能，与身份证、居住证和户口簿等载体未实现有机衔接。三是服务管理平台和数据库分设，社会治理成本较高。在南京江宁区了解到，流动人口管理主要依靠社区警务室和网格员实施，但因管理单位不同、系统未联通等原因，面临公安和网格管理使用双数据库、警网不通的难题，增加了服务管理难度和工作量。

三、以超大特大城市转变发展方式为契机，加快农业转移人口市民化

当前，除个别超大城市外，其他超大特大城市有条件全面取消落户限制，市民化目标应从关注农业转移人口落户向推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖转变，探索建立以居民身份证为标识、社保卡为辅助的人口服务管理制度，提升常住人口城镇化率，提高超大特大城市的发展质量和治理水平。

（一）引导农业转移人口合理布局

应对超大特大城市人口持续增长趋势，优化产业结构、空间规划、基础设施、公共服务等政策举措，引导农业转移人口根据自身能力和实际需要，向中心城区、郊区新城、周边城市合理布局。一是合理疏解中心城区非核心功能，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和教育等公共服务资源。二是加强吸纳就业能力强的产业支撑，引入优质公共服务资源，建设产城融合、职住平衡、生态宜居、功能完善的郊区新城，以较低的生活居住成本吸引农业转移人口就业安居。三是引导超大特大城市辐射带动周边城市发展，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈，培育发展现代化都市圈。推动都市圈实行户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，为农业转移人口在都市圈城市间自由务工生活创造条件。

（二）建立梯度享有基本公共服务机制

聚焦重点领域、关键环节，加快消除户籍和非户籍常住人口享有基本公共服务的差别鸿沟，推进同城同待遇。一是区分主城区、郊区、新区等区域，分类实施差别化落户政策，逐步取消主城区落户限制。现阶段实施积分落户政策的，按累计年限计算社保缴纳和居住年限分数，并占主要比例，取消年度落户名额限制。二是试行以经常居住地登记户口制度，综合考虑累计居住年限、社保缴纳年限等因素，建立居住证梯度赋权机制，推进居住证持有人享有与当地户籍人口同等的基本公共服务和便利。探索紧缺优质公共服务梯度供给制度。三是考虑地方财政可承受能力，兼顾市场化举措，精准聚焦农业转移人口关注的住房保障、“一老一小”等基本公共服务保障。支持通过市场化租赁、政府货币补贴等方式多渠道保障农业转移人口住房需求。将随迁子女基本纳入普惠性学前教育保障范围，阶段性适当放宽公办学位严重短缺城市的大班额要求，保障在流入地有园入托、有学可上。鼓励有条件的地方将随迁老人纳入城乡居民基本医疗保险参保范围。探索将户籍地享有的基本公共服务向经常居住地转移接续。

（三）多措并举提高人口服务管理水平

探索建立身份证和社保卡并行、各有侧重的实施机制，为农业转移人口享有基本公共服务、接受管理提供便利条件。一是逐步推进居住证与身份证功能衔接。大力推行电子居住证，全面施行电子居住证网上申领、核发、签注、使用，提高居住证的有效使用率和覆盖率，推动居住证与身份证信息记录互认互通。二是进一步拓展社保卡应用场景。充分发挥社保卡身份凭证、就医结算、缴费和待遇领取、金融应用等功能，拓展政府事务办理范围。在不影响数据安全、隐私保护的前提下，探索社保卡数据系统接入公安人口管理系统，开放部分数据权限，实现部门间业务协同、数据共享。三是探索以经常居住地登记为载体的人口服务管理。充分利用手机号实名登记机制，消费记录、交通出行、水电气使用等大数据信息，精准识别农业转移人口常住情况，结合物业管家、社区网格员等管理手段，提高服务管理效率和水平。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）