协同推动煤矿采空区综合治理与生态产品价值实现

党丽娟　刘峥延　贾若祥

我国煤矿采空区面积大、扩张快、危害广，存在治理资金负担重、价值转化模式少、社会资本参与弱、立法监管不强等问题。新时代人民群众对优美生态环境的迫切需要对废弃矿山综合治理提出了更高要求，需要协同推进矿山综合治理和生态产品价值实现工作，切实激活市场主体信心与动能，促进生态产品价值就地转化，化解历史遗留矿山“生态包袱”，让废弃矿山先变“绿水青山”，再造“金山银山”。

一、煤矿采空区及治理现状

（一）煤矿采空区面积大、扩张快、危害广

矿产资源作为国家经济社会发展和能源安全的物资基础，在国民经济中占据重要地位。过去十年，中国以年均3%的能源消费增速支撑了平均6.6%的经济增长。伴随矿产资源大规模开发，区域因资源枯竭被废弃后未及时回填而形成了大面积采空区，加剧了矿山地质环境的恶化。遥感调查监测数据显示，我国矿山开采占用和破坏的土地面积逐年增加，矿山开采占用和破坏土地从2003年的0.56 万km2增加到2020年的5.4万km2，相当于三个北京市的面积。每年新增占用和破坏的土地面积约80km2，远大于当年恢复治理的土地面积，矿山恢复治理率仅为28.7%，远小于发达国家60%—70%的平均水平。部分地区煤矿采而不治，对当地生态环境和居民生产生活造成危害和长期灾害隐患。

（二）采空区和火烧隐患区长短期问题并存

煤炭资源的大规模持续开采形成的采空区，不仅对矿区煤矿正常生产构成很大安全影响和隐患，还对当地生态平衡造成严重破坏，直接威胁当地人民的生活和发展。

一是采空区自燃排放大规模有害气体。因以往勘查程度低、开采方式落后，采空区内残留有大量煤炭资源，矿区开采遗留的废旧巷道和采空区演变成煤火发育的通风供氧孔道、鼓风口，极易引发自燃着火现象。煤层着火后不存在自然熄灭的可能性，且由于煤具有高化学活性、高瓦斯含量、高变质程度，大量瓦斯涌出也参与燃烧，加快火区燃烧速度，过去治理熄灭的火区也有可能复燃。新疆是我国煤田火灾最为严重的地区，早期开采技术落后、回采率低下，造成了矿井火灾。经过多年的不断燃烧，煤层顶底板垮塌，裂隙发育，形成高温成片的大面积煤田火灾。

以贺兰山煤矿采空区为例，汝箕沟矿区28 km2范围内，分布着25处火区，其中5处在自然保护区范围内。火区影响总面积已超3.3 km2，煤层在燃烧过程中释放出大量含有SO2、NOX、CO、CO2等有害气体，是矿区PM2.5升高的主因，而且易形成大范围酸雨，助长温室效应。尽管启动了治理，大泉湖煤田火区仍是乌鲁木齐市大气污染源之一。

二是矿区水生态惨遭毁灭性打击。当前，我国煤炭主产区水资源严重不足的问题普遍存在，晋陕蒙宁新地区以6.7%的水资源量生产了76%的煤炭资源，能源金三角（宁东、榆林和鄂尔多斯）煤炭储量占全国的27%，而水资源仅占全国的0.37%，煤炭开发带来的地下水破坏、地表水生态损伤和废水处理利用问题仍未根本解决。大面积的乔、灌、草等荒漠植被衰败减少，草场退化，加速荒漠化进程，形成资源与生态环境之间的恶性循环。七成以上的采煤塌陷区存在水井干涸或水位显著下降，人畜饮水存在不同程度困难，严重影响经济发展和人民生命财产安全。

三是破坏矿区的土地资源。煤層燃烧还会导致煤台阶岩体强度的降低，极易产生沉陷，造成山体裂缝、塌陷等地质灾害，采空区目前已形成了多处地面塌陷、裂缝等地质灾害隐患点。地表高温改变了土壤性质，导致土地贫化，加剧了土地荒漠化和水土流失。此外，即使周边土地复垦，也因过火面积加大，降低土壤植被作物成活率，严重影响植被恢复。水土环境治理刻不容缓。

四是损失大量珍稀的煤炭资源。一旦发生煤层自燃很难短期扑灭，甚至是无法扑灭。煤层自燃消耗国家煤炭资源，贺兰山矿区地下煤火已累计燃尽了3.4亿吨煤炭，其中不乏低磷、低硫、高发热量的优质无烟煤，平均每年造成的经济损失超过10亿元。新疆硫磺沟煤田大火自清光绪年间燃烧至2003年被扑灭，持续自燃时间达129年，造成了极大的资源浪费。

五是危害野生动物。火区弥漫的有害气体对动植物造成危害，火区扩散严重影响生物群落稳定和野生动物迁徙，宁夏某牧区出现牲畜因食用被氟污染的牧草而可能有慢性氟中毒现象。

二、市场化推进煤炭采空区的困难与阻力

近年来，尽管国家加大矿山生态修复工程的投资力度，极大增强了矿山生态修复的综合效果，然而每年新增占用、破坏的土地面积仍要大于当年恢复的土地面积。目前采空塌陷区治理存在主体不明确、激励政策碎片化、监督机制未健全等问题，其中资金问题成为最大掣肘。

（一）综合治理难度大，贻误治理隐患多

采煤沉陷区综合治理被认为是世界难题。根据地质沉陷的特点以及德国鲁尔区的治理经验，采煤沉陷区和火区综合治理的根本之策是“边开采、边治理”，采用注浆灭火方法虽能通过延缓氧化进程达到灭火目的，但由于井下巷道之间互相联通，胶体不能完全充满，残煤氧化仍会自燃。阻断污染源、治理残煤自燃必须采用露天剥挖灭火。然而，其一，采煤沉陷区和煤层火烧区灾害叠加，煤炭露天开采剥挖对植被和环境的扰动和次生污染不可避免，综合治理工作也被频繁问责督查，导致平时不作为，急时“一刀切”等问题，贻误治理时机，造成煤炭资源的极大浪费。其二，采空区废弃矿石多、回填土地资源少，需外运调配土方进行回填复垦，无疑增加了治理成本和难度。其三，西北地区煤炭采空区气候干旱、降雨稀少，蒸发量远大于降水量，不利于植物生长。土地平整后土壤蓄水能力差，植物成活率较低，土地复垦复绿难度加剧，修复恢复效果难以保证。其四，采空区普遍实行的搬迁安置工作虽解决了受灾居民的住房等问题，但搬迁后居民就业困难、生计无着，采煤补偿款断线后，新矛盾不断涌现。

（二）主体责任不清晰，治理资金负担重

目前我国约有6.6万座矿山，其中历史遗留及责任人灭失的矿山面积占全国的比重为63.5%。据自然资源部测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3—5亩，治理一亩矿山大概需要1万—1.2万元的资金投入，大部分需要政府投入资金进行治理，中央及地方政府面临巨大财政压力。以山西为例，煤矿采空区面积约5115 km2，相当于全省1/8的国土面积，其中2052 km2的采空区仍有一定开发利用价值，其余煤炭矿业权已丧失或终止的采空区治理资金预计将超过200亿元。另一方面，任由火势蔓延造成的治理范围增加、煤炭资源浪费，使原本可弥补治理成本的残煤回收利益燃烧殆尽，采空区需外运调配土方进行回填复垦，增加了治理成本和难度；居民搬迁安置后需要持续的就业辅导和补偿，进一步加剧治理资金压力。

（三）治理观念仍落后，价值转化模式少

当前矿山综合治理仍缺乏系统思维，“就治理谈治理”，未将前端的生态环境保护修复与后端生态产品经营开发统筹谋划，治理过程中没有为生态产品价值实现预留空间和接口。在价值转化中仍停留在土石料综合利用、集体经营性建设用地入市等直接的转化方式，通过发展生态农牧业、文旅康养产业、开展林业碳汇交易等生态产品价值实现的路径仍不畅通。

（四）激励政策未落实，利益分配需均衡

为减轻央地两级政府财政压力，激励社会各方力量参与矿山生态修复，国家陆续制定出台了一些政策法规，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复”。《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》也明确赋予土地使用权、修复后的腾退指标可以流转使用、合理利用废弃土石料等激励政策，同时也不断摸索出PPP模式、第三方治理方式等以“开发式治理”为核心的历史遗留矿山生态修复模式。然而，现有文件多为指导意见，哪些资源可以开发、开发出的资源如何处置、治理过程中的土地、林地等流转腾退指标在哪交易、治理主体收益如何分配等缺乏具体的激励政策实施细则，使社会资本参与矿山治理推进慢、推进难，从而影响矿山治理的效率和效益。然而，各地实际实施过程中，仍存在政策落实不明晰、可操作性不强、支持力度不够等问题，哪些资源可以开发，开发出的资源如何处置，治理过程中的土地、林地等流转腾退指标在哪交易，治理主体收益如何分配等缺乏具体的激励政策实施细则，使社会资本参与矿山治理工作推进慢、推进难，从而影响矿山治理的效率和效益。

（五）余量资源未盘活，立法监管需加强

历史遗留煤矿因粗放开采使之仍有部分残留资源具有开发价值，但由于采矿权属灭失、矿产资源收归国有，相关法律法规和政策未能明确规定合理利用残煤资源，社会资本因治理火灾而回收残煤的行为常被认定为非法采矿而追责。综合治理工作也被频繁问责督查，贻误治理时机，造成煤炭资源浪费和生态环境的恶化。矿业用地退出机制不健全，采矿用地土地用途转化的政策支撑体系尚未完善，导致矿山修复与活化利用难以有效推进。另外，矿山地质环境保护治理工作涉及部门多，矿山修复监管主体责任约束性不强，资金收取、使用和日常管理及验收环节强制力和时效性不够，影响矿山治理的顺利推进。

三、对策建议

各地矿山生态修复工作已经具有较好的市场基础，且形成了社会资本参与生态修复的多种模式，利用市场化方式推进矿山生态修复方面大有可为。应紧抓“黄河流域生态保护和高质量发展”国家战略契机，把采煤沉陷区和火烧隐患区的综合治理有序纳入国家规划中，鼓励和引导社会资本参与项目建设，坚持集中攻坚与系统治理兼施，坚持问题整改与风险防控齐抓，坚持激励引导与依法约束并举，建立健全市场化方式推进矿山生态修复的保障机制，加快推进生态环境综合整治修复进程，探索富有地域特色的高质量发展新路径。

（一）强化制度建设，夯实生态产品价值实现基础

明确采空区监管主体，强化落实分级监管责任，建立全過程长效监管机制。出台《矿山地质环境保护条例》，明确生态修复的责任主体，加快自然资源资产负债研究，完善矿产开发资源环境成本与收益核算制度，逐步建立不可恢复矿山资源生态环境损害赔偿制度。进一步规范生态环境恢复治理行为，加快制定矿山生态修复实施和验收技术标准，按照各地区气候条件、主体功能、破坏程度等因素，明确矿山地表复绿率、森林草地覆盖率，水质水量恢复率等指标量化标准，提升生态产品供给能力，为生态产品价值实现奠定基础。

（二） 激活自然资源，吸引社会资本深度参与

完善矿产资源有偿使用制度，针对责任主体灭失且尾矿具有开采价值的部分废弃矿山，借鉴山西省招标出让采空区煤层气的做法，鼓励引导各类市场主体参与生态修复综合治理项目，按协议约定治理责任以及合理收益权利，允许市场主体进行残留资源回收并由政府公共资源交易平台进行销售，提取收益的一定比例成立综合治理基金，用于采矿区“边修复、边治理”的可持续性资金来源。针对有责任主体的废弃矿山，利用复垦形成土地占补平衡指标，增加土地开发增值收益，积极探索政府收储模式或土地指标交易模式吸引社会资本参与。参考福建、浙江、江西等地“生态银行”“两山银行”经验，建立国资控股的生态资源管理运营平台，收储废弃矿山相关资源权益，并流转至市场主体，允许市场主体利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权占用一定比例的土地发展生态产业。将完成治理的土地作为集体资产与当地村民开展合作，探索采空区居民以土地使用权入股等多种形式的经营模式。

（三） 探索创新路径，多元化推进生态产品经营开发

深入探索EOD模式，支持各地采取“生态修复+产业导入”模式，因地制宜推动生态产品经营开发，探索建立产业收益与增值溢价补贴治理投入的良性机制，实现矿山环境治理与生态产业发展融合共生。根据自然禀赋和特色，引入专业化管理和市场化经营团队，将修复矿山与周边生态资源和文化资源统筹开发，积极发展旅游、文体、康养等产业。活化利用煤矿工业遗址，对具有遗存价值的建筑物予以保护，发展工业遗址旅游和文化创意产业。鼓励发展农林草复合碳汇林，加强森林碳汇的发展和管理，探索商业化森林经营模式。利用修复后土地建设光伏发电站，同步发展特色生态农业，在采光板下种植耐旱喜阴农作物，创新“矿山治理+光伏发电+生态农业”三位一体的生态产品价值转化模式。

（四）加强资金保障，拓宽矿山综合治理资金渠道

设立矿山地质环境治理恢复基金账户，统筹一般性转移支付、重点生态保护修复治理专项资金、资源税、环境保护税、土地出让收益、罚款收入、基金利息所得等，拓宽治理修复资金来源。试点探索采用累进制方式征收资源税，不同煤炭资源价格区间设置浮动税率，实现资源税与资源价格变动和市场供需关系“双挂钩”。引导国家政策性银行低息贷款、绿色金融资金、政府引导基金等资金投入矿山综合治理领域，探索建立政府投融资平台和社会资本共同参与矿山生态修复试点。对采用新技术进行生态修复的或治理成效显著的社会主体给予土地、税收、金融等资金支持或政策优惠。

（作者单位：国家发展改革委国地所）