节能财税政策发展现状、存在问题与政策建议

公丕芹

财税政策是重要的宏观调控手段之一。构建有利于节能减排的税收政策体系，发挥财税政策激励和约束作用，可以激发企业创新发展的内生动力，促进节能减排。党的十八大以来，我国支持节能相关领域发展的财税政策不断建立健全，取得显著成效。但仍存在顶层设计不完善、靶向性不够、配套政策缺乏、财政资金投入力度不足等问题和挑战。建议进一步完善财税政策顶层设计，增强财税政策协调性、系统性、靶向性，完善配套政策支持，引导人们树立生态文明、环境友好的发展理念和价值取向，助力实现碳达峰碳中和目标和经济社会发展全面绿色转型。

一、节能财税政策发展现状

为推动节能领域相关工作，促进经济社会高质量发展，我国目前已经出台了一系列支持节能相关领域发展的财税政策，安排专项资金支持节能减排工程项目，构建了包括资源税、所得税、增值税、消费税、关税、退税的税收政策体系，并取得了积极成效。

（一）安排专项资金，支持节能减排工程项目

《节约能源法》明确提出，中央财政和省级地方财政安排节能专项资金，支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施等。近年来，国家持续加大对节能减排工作的资金支持力度，统筹预算内资金，支持节能减排重点工程、能力建设和公益宣传。2021年5月，国家发展改革委发布《污染治理和节能减碳中央预算内投资专项管理办法》，重点支持污水垃圾处理等环境基础设施建设、节能减碳、资源节约与高效利用、突出环境污染治理等四个方向。2021—2022两年共下达47亿元中央预算内投资支持节能减碳项目建设。

（二）资源税征收与减免并重，引导合理开发利用

在资源开采环节，我国对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等税目征收资源税，抑制过度消费和环境污染，引导资源合理开发利用。同时，资源税减征措施同步出台，鼓励资源类企业进行深加工和转型升级。煤炭开采企业抽采的煤成（层）气、衰竭期矿山开采的矿产品、充填开采置换出来的煤炭，开采共伴生矿、低品位矿、尾矿、页岩气可以减免资源税。2014年12月1日，煤炭资源税从价计征改革全面推行，改变了过去企业挖煤“只吃白菜心”的现象，鼓励开采和利用低品位矿、共生伴生矿等矿产资源。煤炭资源税按照从价计征，价格低的差煤缴税少，价格高的好煤缴税多，一定程度上能够促进企业开发利用那些以前被遗弃的差煤，遏制“嫌贫爱富”，提高了煤炭资源开采利用率，同时减轻企业税负。据测算，实施从价计征，每年可减收资源税200亿元，减幅可达30%。

（三）所得税增值税减免联合发力，促进节能降碳

在所得税方面，根据《企业所得税法》规定，企业综合利用资源、购置用于环境保护或节能节水设备可享受税收优惠。2021年，国家发展改革委、财政部对环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录和资源综合利用企业所得税优惠目录进行了修订，符合条件的节能节水项目和合同能源管理项目所得可以依法享有所得税“三免三减半”①，经测算，每年将为企业新增减税额约65亿元。购置用于节能节水专用设备的投资额按一定比例实行企业所得税税额抵免。在增值税方面，节能服务公司实施符合条件的合同能源管理项目，免征增值税，资源综合利用产品及劳务增值税实行即征即退政策，供热企业取得的采暖费收入免征增值税。

（四）树立消费税减免风向标，刺激绿色消费

在原料、产品的生产和消费环节，国家对成品油、小汽车、电池、涂料等征收消费税，越是资源消耗大、污染重的消费品，消费税税负越重。如国家对1.0升及以下排量乘用车按1%的税率征收消费税，4.0升及以上排量乘用车的税率则高达40%。为促进节能环保，对节能环保电池、节能环保涂料免征消费税，对符合国家标准的节能汽车减半征收车船税，对新能源车船免征车船税、车辆购置税。

（五）聚焦“两高一资”，强化关税退税管理

在资源性产品进出口环节，对部分高耗能、高污染、资源性产品（即“两高一资”）加征出口关税，如我国曾对出口钢铁颗粒粉末、稀土、钨、钼征收关税。同时，降低或取消“两高一资”产品的出口退税率，限制产品出口。中国取消部分钢材、有色金属加工材、部分化工产品、部分塑料及制品、橡胶及制品、玻璃及制品等商品的出口退税，逐步建立对“两高一资”产品不退税制度体系。降低或取消“两高一资”产品进口关税税率，鼓励利用国外资源。

二、存在的问题

（一）财税政策顶层设计不完善

随着我国推进“双碳”目标和经济社会发展全面绿色转型，支持节能相关领域发展的财税手段也逐步完善，但是财税政策体系呈现出零星散乱、不成系统的状态，缺乏统筹协调和有效整合。目前节能领域财税政策呈现“点状分布”，具有较大的“具体问题具体分析”的政策特点，顶层设计不足，细则数目多且分散。地方政府也推出了一系列财税优惠和创新政策，表现出纵向和横向之间的协同均存在不足，导致一方面政策执行成本高，另一方面市场主体解读政策的难度大，无法充分发挥财税政策效果。

（二）财税政策的靶向性不够

高效推进节能工作的重要支撑是节能降碳技术的创新研发和推广应用。虽然目前财税政策覆盖范围越來越广，但是对于节能降碳技术创新研发和推广应用的导向和激励程度不够，针对性、倾斜性、重视程度体现不足，尤其对工艺流程再造、综合能源服务、节能科技化、数字化等关键技术的研发和推广应用的财税支持不足。财税政策对于节能降碳技术的支持靶向性不足，不利于节能相关领域持续健康发展。

（三）财税政策配套金融支持政策力度缺乏

要推动节能领域各项工作顺利开展，单纯依靠财税政策还远远不够，难以满足巨额资金需求。现有节能相关领域融资结构以绿色信贷为主，占据了融资总规模的90％以上，而私募股权和风险投资所占份额非常小，其他金融衍生品使用不足。如传统产业节能改造、工业流程再造所需绿色技术以及碳捕集利用与封存（CCUS）等负碳技术，由于投入产出相对较低、投资回收期较长、技术研发推广盈利模式不确定等问题，投融资存在较大困难。节能相关领域财税政策与绿色金融政策、金融产品和工具、碳排放权交易市场等衔接不足。

（四）财政资金投入力度不足，投入方式不够创新

一是促进节能环保方面的财政支出总量较小，2013—2021年，全国节能环保财政支出4.8万亿元，占GDP的比重为0.63%，不足以发挥财政的政策导向作用。二是目前财政主要是通过专项资金支持节能减排，缺少科学的预算编制过程和有效的监督，导致财政资金使用效率低和财政资金来源不可持续。三是当前我国财政政策过于依赖财政支出和财政补贴两种手段，尚未充分和其他政策手段结合使用。

三、有关政策建议

落实好积极有效的财税政策，可以起到“四两拨千斤”的作用。针对问题，建议持续完善财税政策体系，强化对節能降碳技术研发创新和推广应用的支持力度，进一步发挥财税政策在推进节能工作中的重要作用。

（一）完善节能相关财税政策顶层设计

根据节能领域及规划目标，分析目标的实现途径和政策需求，开展节能相关财税政策体系系统研究，统筹做好顶层设计。基于政府与市场的关系以及财税政策作用范围，分析判断在具体领域中是否一定需要通过财税政策进行调控，是否存在财税政策缺位。在明确需要运用财税政策进行调控的前提下，结合已实施的财税政策，分析财税政策具体的调控范围和调控力度，并充分考虑财税政策与其他政策之间的统筹协调。

（二）加快对财税政策的优化和整合，加强财税政策的协调性、系统性

从横向看，需要通过建立部门间信息共享平台，继续增强部门间沟通交流，加强政策系统集聚，充分利用各类资源，及时清理部分低效的政策。从纵向看，需要进一步评定和规范地方政府推出的财税政策，为这些政策确定统一的标准，在此基础上考虑一定程度的差异化，避免政策推出得过于频繁细琐且差异化过大。

（三）加大对节能降碳技术研发创新和推广应用的支持力度，增强财税政策的靶向性

一是完善节能降碳技术的认证与标准划分体系，根据不同的技术层级实施不同程度的财税政策支持。二是强化财税政策对于节能降碳技术研发风险的保障，提高企业投入研发的意愿和信心。三是加大对节能降碳技术推广应用的倾斜，支持创新技术推广应用平台建设，强化财政政策导向，发挥示范效应。

（四）完善财税政策配套金融支持政策的建设和发展

在节能相关领域财税政策出台后，综合考虑配套相应的金融政策措施，形成政策合力，加大对企业的金融支持力度。包括配套加大绿色信贷投放力度，推进刚起步的绿色保险、绿色基金等金融政策发展。同时，还需进一步激发绿色投融资的动力，完善和规范碳排放权交易市场，有效激发市场活力，提高财税政策实施效率。

（五）增加财政投入总量，创新资金投入方式

一是增加节能环保财政支出和财政补贴投入总量，优化支出结构，完善财政支出绩效评估管理体系，建立有利于节能降碳的财政预算体系，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率。二是创新财政资金使用方式。通过财税政策支持绿色投融资发展，以金融工具为载体，优化升级传统财政投入方式。如利用国家财政资金设立节能降碳基金，并给予税收优惠，实现财税金融有机结合，支持节能目标实现。

注：

① 三免三减半指符合条件的企业自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。

（作者单位：国家节能中心）