实施“双碳”目标对主体功能区格局的作用机制及对策建议

王利伟　姚晓明

主体功能区是我国构建国土空间治理格局的长期性制度安排，已成為中国特色国家空间治理的重要组成部分。我国地域面积广阔、地区差异大，尤其是不同主体功能区承担的功能差异明显，实施碳达峰、碳中和目标（以下简称“双碳”目标）对不同类型主体功能区的影响必然具有显著不同。提前研判实施“双碳”目标对主体功能区格局的影响差异，统筹谋划对策举措，对于更好落实“双碳”目标和有效发挥主体功能区作用具有重要意义。

一、实施“双碳”目标对主体功能区格局的作用机制

（一）实施“双碳”目标对优化开发区将产生迥然不同的阶段性影响特点

以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为主的优化开发区是我国工业化城镇化程度最高的地区，也是我国经济最为发达的区域。目前来看，一方面，优化开发区城镇化率均超过70%以上、三产比重均达到60%左右，逐步迈入工业化和城镇化的相对成熟稳定期，产业结构和人口结构的相对稳定，推动整个地区对碳排放的需求也达到高位平台期或者达峰拐点下降期，因此，2030年前碳达峰目标的实施对地区经济社会发展压力不大、影响也不大。另一方面，优化开发区往往具有巨大的经济体量，在能源结构没有实现革命性变化和减碳降碳技术没有实现重大突破的前提下，对碳排放还将保持巨大的需求，因此，在2060年前优化开发区实现碳中和将面临巨大压力。总体来看，实施“双碳”目标将会倒逼优化开发区率先实现低碳绿色转型，加快促进高碳高排放型企业退出，提升经济高质量发展的绿色水平。

（二）实施“双碳”目标对重点开发区可能带来前所未有的碳减排压力和约束

以成渝地区、中原经济区、长江中游地区、海峡西岸经济区等为主的重点开发区，大多正处于工业化和城镇化的中期发展阶段，总体处于碳排放的峰值左侧区域，对碳排放的需求正处于上升期，历史上碳排放比优化开发区明显少，在2030年前实现碳达峰目标可能会对重点区域的碳排放需求产生强约束政策效应，进而传导到正处于加速发展期的经济社会领域，因而，碳达峰目标的实施会对重点开发区产生比较大的碳减排压力和政策约束。在2060年前实现碳中和目标，重点开发区与优化开发区类似，都将面临持续性减碳降碳的压力，对产业结构的绿色化转型、低碳型生活方式、低碳技术的广泛应用、碳汇空间的增长等均提出了较高的要求。总体来看，实施“双碳”目标对重点开发区的碳减排政策约束效应比较明显，同时也将成为加速重点开发区实现绿色低碳转型的强大动力。

（三）实施“双碳”目标对农产品主产区不会产生系统性影响

以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南主产区、甘肃新疆产区等为主的农产品主产区，虽然碳排放占全国比重高达17%，但又是巨大的碳汇系统。相关研究显示，我国农业碳总排放量在2016年达到8.85亿吨的高峰之后，已经出现连续下降趋势，一定程度上可以判断趋近碳达峰状态，因此，可以判断2030年前实现碳达峰目标对农产品主产区的影响不大。从长周期大循环来看，农业领域碳排放大多属于非二氧化碳碳排放，碳排放属于中性碳，在2060年前实现碳中和阶段，农业减碳降碳压力和空间、碳汇增长空间都不大。总体来看，实施“双碳”目标对农产品主产区的减碳降碳、碳汇增长等空间有限，对农产品主产区发展不会产生系统性影响。

（四）实施“双碳”目标将会对重点生态功能区带来更多的发展空间

以大小兴安岭、长白山、三江源、祁连山、黄土高原等为主的重点生态功能区，是保障国家生态安全的战略区域，对工业化城镇化活动严格限制，碳排放需求和增长都不明显，因此，2030年前实现碳达峰目标对重点生态功能区影响不大。但到了2060年实现碳中和阶段，重点生态功能区作为巨大“碳汇库”的生态价值将大大凸显，将承担更加重要的碳汇功能，并将通过市场化碳汇交易获得更多发展机会和空间，成为生态产品价值实现机制的重要渠道。总体来看，实施“双碳”目标对重点生态功能区带来更多的发展空间，对实现碳中和目标具有重要的战略地位和功能价值。

二、推动主体功能区更好落实“双碳”目标的对策建议

（一）加快推进优化开发区率先探索低碳转型的绿色高质量发展之路

发挥优化开发区发展水平高、创新资源集中、综合优势突出的特点，鼓励先行先试、加快探索低碳转型的绿色高质量发展之路。一是大力发展国际领先低碳科技。发挥优化开发区科技智力资源突出优势，加大在清洁能源技术、碳捕集及封存技术、低碳应用技术等领域科技攻关，建设具有重要国际影响力的国家实验室，打造一批国际领先的低碳科技示范成果，建立健全低碳科技人才培养和评价机制，建设助力国家“双碳”目标实现的技术输出基地。二是加快推广清洁能源应用场景。围绕清洁能源的大范围使用，在企业生产、城市运营、家庭生活和建筑地产等领域积极拓展清洁能源应用场景，加快研制清洁能源应用技术标准，建立健全清洁能源应用推广机制，大幅提升清洁能源使用范围，持续减少传统能源使用比重。三是着力构建绿色低碳经济体系。加快淘汰不符合排放标准的高排放企业，加快构建“高精尖”绿色制造体系，大力培育碳金融、碳科技、碳市场等碳相关服务业，培育低碳零碳负碳新兴产业，强化低碳经济要素配置，不断降低单位产出的碳排放水平，加快构建面向国际竞争、可持续的绿色低碳经济体系。四是全面实施城市的低碳化改造。以推动城市更新为契机，加快推进城市基础设施、居民建筑、公共建筑和服务设施的低碳化改造，完善低碳出行的交通支持体系，倡导绿色低碳的城市生活新风尚，推动形成绿色低碳的城市生活方式。

（二）统筹平衡重点开发区减碳降碳和发展需求之间的关系

充分考虑重点开发区所处发展阶段对碳排放的合理需求，在高效满足阶段性发展需求的前提下，科学把握好减碳降碳节奏。一是给予相对充足的碳排放指标。统筹考虑碳排放效率和碳排放公平，在2030年前碳达峰阶段给予重点开发区充足的碳排放指标，满足重点开发区完成工业化和城镇化中期阶段的合理碳排放增长需求，避免碳达峰政策目标对重点开发区造成过大冲击和影响。二是大力发展清洁低碳能源体系。实施“双碳”目标的关键是推进能源结构的调整，重点开发区蕴含丰富的清洁能源，要以风、光、水等重大清洁能源基地建设为牵引，统筹推进清洁能源储备、消纳和外送通道建设，加快建设一批国家级的清洁低碳能源基地。三是加快推进产业的低碳化改造。实施制造业节能降碳改造，推动主要产品生产全流程节能改造，坚决遏制“两高一低”项目盲目发展，建设绿色低碳工业园区，推动余压余热、废弃资源循环利用，推动供应链全链条绿色低碳转型，构建绿色低碳产业链供应链。四是打造一批清洁低碳城镇典范。选择重点开发区内有条件的城市，按照绿色低碳城市的建设发展方向和理念，从城市布局、综合交通、居民建筑、生活方式等方面进行系统化改造升级，培育一批具有国际影响力的低碳城市、零碳城镇，形成面向未来的低碳绿色发展典范。

（三）积极推动农产品主产区纳入国家低碳转型的主框架

明确农产品主产区在实施“双碳”目标大局中的定位，推动整体纳入国家低碳转型的主框架。一是大力研制推广农业低碳技术。建立健全绿色低碳为导向的农业补贴制度和提升农村金融感知度，大力推进化肥农药减量、秸秆利用、地膜回收、国土绿化等行动，支持节能农机的研发和推广，全面推行农业绿色低碳技术的研发、推广和普及。二是探索碳约束指标管理。加强农业碳排放核算，适时出台对农产品主产区的碳指标管理，设置单位农业国内生产总值温室气体排放零增长目标，为农业碳排放进入碳市场提供基础支撑。三是积极发展农业碳市场。充分利用农产品主产区农业减排成本相对较低的优势，将农业碳减排纳入碳市场范围，选择农业绿色发展基础好、改革动力足、营商环境良的地方率先开展试点示范，不断扩大农业碳市场规模和范围。四是加快推进负碳乡村建设。高效引导乡村紧凑化布局，推动建设低碳、零碳农房，鼓励农房节能改造和使用清洁能源取暖，提升农村电气化水平，大力发展节能低碳农业设施，提升农村污水收集处理水平，倡导生活垃圾分类处理，推进农村生活垃圾资源化利用，培育壮大发展农业农村碳汇空间。

（四）加快激发重点生态功能区的巨大碳汇库价值

发挥重点生态功能区的生态资源优势，筑牢生态安全屏障，建立健全重点生态功能区碳汇价值功能，助力碳中和目标实施。一是设立若干国家级碳汇功能区。探索设立青藏高原、大小兴安岭、长白山、祁连山等一批国家级碳汇功能区，统筹部署、先行示范、稳步推进，建设目标明确、功能强大的碳汇功能区，构筑国家碳汇储备库。二是多措并举切实增强碳汇功能。科学划定生态保护红线，严禁占用生态空间，推进山水林田湖草一体化保护和系统治理，实施国土绿化行动，提升林草资源规模和质量，提升森林、草原、湿地等重点生态功能区的碳汇功能。三是建立健全生态产品价值实现机制。积极推进生态产业化和产业生态化进程，积极完善政府生态转移支付制度，建立健全市场化的生态补偿机制，包括生态环境产权机制、交易机制、价格机制，建立公平、公开、公正的生态利益共享及责任分担机制。

（王利伟，国家发展改革委经济所战略规划室副主任、副研究员。姚晓明，国家发展改革委经济所助理研究员）