我国城镇化进程中面临的挑战与对策建议

刘晓萍

我国城镇化正处于一个十分重要的发展阶段，面临着保持城镇化率合理增速、缩小两个城镇化率差距、控制超大特大城市人口规模增长等三大挑战，要因势利导、精准施策，以重点领域突破推动新型城镇化行稳致远，更好支撑中国式现代化建设。

一、我国城镇化基本态势判断

城镇化是伴随工业化进程的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势。城镇化发展具有自身的发展规律，国际经验表明，一个国家的城镇化率不足30%的阶段，是城镇化初始阶段，这一阶段的城镇化增长比较缓慢；城镇化率处于30%—70%的阶段，是城镇化中期阶段，这一阶段的城镇化增长快速；城镇化率超过70%后，进入后期阶段，城镇化增速再次放缓并进入稳定阶段。改革开放以来，我国城镇化的长周期发展也符合这一规律。1978—1996年，我国城镇化率从17.9%提高到30.5%，18年内城镇化率提高12.6个百分点，平均每年提高0.7个百分点；1996—2020年城镇化率从30.5%提高到63.9%，24年内城镇化率提高33.4个百分点，平均每年提高1.39个百分点，增速几乎是前一阶段的2倍。2022年我国城镇化率达到65.22%，仍处于30%—70%的快速增长区间，这不仅是城镇化发展规律使然，也是基于对我国城镇化发展根本动力的判断。目前我国非农劳动生产率与农业劳动生产率比值高达3.23倍，离2倍左右的城镇化完成国家的差距还很大，表明我国城镇化快速发展的动力依然强劲，未来相当长一段时期，城乡公共服务差距对农村人口进城产生的“拉力”和农业劳动生产率提升对农业劳动力产生的“推力”仍將共同推动城镇化进程，并将在2035年基本实现新型城镇化。

二、高度关注城镇化进程中的三大挑战

（一）保持常住人口城镇化率较快增速面临挑战

常住人口城镇化率是国际上衡量一个国家城镇化水平的通用指标。我国常住人口城镇化率增速已经从“十二五”期间的年均增长1.48个百分点，降至“十三五”期间的年均增长1.31个百分点， “十四五”前两年进一步下滑至年均0.67个百分点。尽管“十四五”前两年受新冠疫情这一特殊因素的影响，但增速大幅放缓仍然引发了学界对城镇化会否“失速”的担忧。从统计角度看，构成城镇化率增速的三大因素是农村人口流入城镇速度、城镇人口自然增长速度和城镇区域扩张速度。有关研究表明，过去20年城镇化率增速中，城镇人口自然增长的贡献大致在10%左右，农村人口流入城镇和城镇区域扩张的贡献大致分别在45%左右，后两者是城镇化率增速的决定性因素。展望未来，城镇人口自然增长因人口进入负增长时代而不可能有效回升，农村人口流入城镇规模因农民工增量的减少而不可能大幅度回升（2010—2022年农民工净增量已从千万级降到百万级），依靠城镇区域快速扩张提升城镇化率的势头不可能大幅回升（县改市、乡改镇等行政区划调整更趋规范），城镇化率增速难以再回到快速增长时代。我国城镇化率刚突破65%，仍处于30%—70%的快速增长区间，如何继续保持未来5—10年的较快增长，是迈向现代化进程中面临的重大挑战。

（二）缩小两个城镇化率的差距面临挑战

户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，反映的是农业转移人口市民化程度，体现的是城镇化质量。2022年我国户籍人口城镇化率为47.70%，与65.22%的常住人口城镇化率仍相差17.52个百分点，意味着仍有2.45亿被统计在常住人口城镇化率中的农业转移人口处于“半城镇化”状态。促进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，缩小两个城镇化率差距是国家的重大目标。国家新型城镇化规划实施十年来，尽管有1亿多非户籍人口在城镇落户，但至2022年两个城镇化率的差距仅比2012年缩小了0.29个百分点。十年间两个城镇化率难以缩小的根本原因是户籍制度改革及相关配套政策跟进滞后，特别是城区常住人口300万以下城市放开落户限制的政策没有完全落地，“人地钱”挂钩的政策没有完全落地，进城落户农民的农村“三权”维护政策没有完全落地。如何调动城市政府和农民进城落户的两个积极性，加快缩小两个城镇化率差距，仍然是未来需要着力破解的重大难题。

（三）控制超大特大城市人口规模增长面临挑战

超特大城市是我国城镇化的龙头，在经济社会发展中发挥着动力源和增长极的作用，但部分超大特大城市因功能过度集中和人口过度集聚也成为大城市病的源头，控制城市人口规模将成为未来的政策趋向。人口向大城市特别是超特大城市集聚是一个趋势性规律，世界各国的城市化历程如此，我国的城镇化过程也如此。2010—2020年人口净流入量最大的城市是深圳、广州、成都、郑州、西安、杭州、重庆、长沙（北京和上海因采取严格的控人措施出现人口净流出），而越来越多的中小城市则出现了人口收缩问题。超特大城市具有强大经济实力、强大创新能力、强大承载能力，如何扭转人口向超特大城市集聚态势，同时破解“收缩城市”难题，是未来城镇化进程中面临的巨大挑战。

三、深入推进新型城镇化的对策建议

（一）深化体制政策改革，加快推进农业转移人口市民化

一是协调联动推进落户政策与居住证制度改革。推动地方政府全面落实城区常住人口300万以下城市全面放开落户限制，鼓励城区常住人口500万以下城市放宽落户限制，鼓励超特大城市优化积分落户政策。改革完善居住证制度，按照领取无门槛、服务有差异的原则，以居住证为载体，建立健全与居住年限相挂钩的公共服务提供机制，梯度拓展公共服务提供范围和标准，逐步缩小与城市居民在义务教育、租赁住房、社会保险、医疗卫生等方面的差距，最终实现户籍制度与居住证制度并轨。

二是联动推进中央支持政策与省级配套政策在城市落地。完善中央财政转移支付和建设用地指标支持农业转移人口市民化政策，重点支持跨省农业转移人口在城市落户。推动省级政府建立健全配套政策，在重点支持本省内跨地区农业转移人口在城市落户的同时，配合中央政策支持跨省农业转移人口在城市落户。定期评估督查中央和省级支持政策在城市落地情况，确保对城市政府形成有效激励。同时，针对城市放开户籍后可能出现的教师编制和学位问题，省级政府应加强全省范围内的资源统筹。

三是联动推进城中村改造与新市民可支付健康住房建设。创新城中村改造模式，实施包容性城市更新行动，在城中村改造中激励村民回迁房中将自住富余、用于出租的部分设计为与新市民可支付能力相匹配的小型成套健康住房，形成公共租赁住房、集体租赁住房、村民租赁住房“三足鼎立”的大城市租赁住房供给机制，促进农业转移人口举家迁徙、住有所居。

四是构建农村权益可携带的进城落户农民权益维护机制。针对农业转移人口担心在城市落户后农村权益难以保障的問题，加快研究进城落户农民农村权益维护机制的具体操作办法，完善承包地经营权流转办法，明确宅基地和农民房屋使用权保留或有偿政策，按照 “权随人走”的原则设计农村集体收益分配权折股量化办法，让农民“带股进城”，安心在城市落户。

（二）坚持以大带小，加快培育发展现代化都市圈

一是把建设高效便捷的通勤圈作为先导工程。准确把握1小时通勤圈的内涵特征，从硬连通和软连通两方面入手，着力解决“勤而不通”“通而不勤”等突出问题。在硬连通方面，重点是加快打通制约都市圈1小时通勤圈建设的关键瓶颈，实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，提升都市圈路网联通程度。从现实和未来需求出发，因地制宜发展城际铁路和市（域）郊铁路，有序发展城市轨道交通，打造“轨道上的都市圈”。在软连通方面，重点是利用信息化智能化手段提升一体化服务水平，促进都市圈内的铁路与城市轨道交通的票制票价互通、安检互信，鼓励采用同站台换乘、无缝衔接等提高换乘效率，加快推进城际道路客运公交化运营。

二是把推动形成分工协作的产业圈作为核心内容。都市圈本质上是通过中心城市的辐射带动促进形成城市间优势互补的产业链，这就要求改变中心城市虹吸效应大于扩散效应的状况，行之有效的做法是“抓两头、促中间”。“抓两头”，就是要紧紧抓住加快转变超特大城市发展方式和加快补齐县城短板这一大一小两头。加快确立超特大城市核心功能定位，在聚集核心功能提升城市竞争力的同时，推动疏解非核心功能特别是产业功能和设施功能。加快补齐县城短板弱项，完善产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施和环境基础设施，形成集聚产业和人口的比较优势。“促中间”，就是要通过超特大城市和县城的“推力”和“拉力”的倒逼，提升都市圈内各城市更好发挥比较优势，做好产业承接和人口承接两篇文章，逐步形成都市圈内大中小城市从中心至外围梯次分布、合理分工的协调发展格局。

三是把促进圈内要素市场一体化作为关键抓手。以建设全国统一大市场为契机，聚集人地钱技等关键要素，率先在都市圈探索形成人才协同互认、土地交易统筹、金融服务共享、技术成果共用的体制机制，加快推进要素市场一体化进程。探索共建统一开放的都市圈人力资源市场，推进都市圈户籍准入年限同城化累计互认，协同制定都市圈人才同城待遇。依托中心城市高端平台，探索共建都市圈市场化要素交易网络，提升农村产权交易、国有建设用地使用权出让等跨区域跨平台交易功能，提高资源要素配置效率。探索打造都市圈区域创新共同体，深度共享科技成果转移转化服务。

四是把构建“同城化”机制作为保障。无论是都市圈交通互联互通、产业分工协作，还是公共服务共建共享、生态环境联防联治，核心是城市间的利益共享和成本共担，关键是要具有强约束力的 “同城化”治理机制。从较早经历了都市圈发展过程的发达国家看，通常采取制定相应的法律法规和成立专门机构来推进城市圈建设。我国都市圈发展总体上处于起步阶段，治理模式基本上采取省级政府统筹协调和城市政府间联席会议两种方式，且不具强制约束力。需要加快推进与都市圈相适应的协同治理模式创新，加快探索与此相适应财税征管制度和绩效考核制度改革，加快探索建立相应的法律法规和政策体系组合。

（三）坚持主体功能区制度，促进都市圈外城镇化适度发展

一是加快推进农产品主产区县城建设。农产品主产区是保障国家粮食安全的主要区域，往往也是县域人口较大的区域。要顺应农民进城就业安家需要，在严格落实耕地红线的前提下，统筹公共资源配置和国土空间管控，重点做大做强县城。立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色，培育优势主导产业，延伸产业链、提升价值链，形成特色优势产业集群。按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，加强县城交通、能源、信息、市政等基础设施建设，提升基础设施支撑发展能力。根据县城常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施，使居民在县城能够享受高质量的教育、医疗等公共服务，增强县城人口集聚能力。

二是引导重要生态功能区人口向周边城市迁徙。重点生态功能区是以提供生态产品为主体的地区，也是生态系统脆弱或生态功能重要的地区，必须限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。要依托资源禀赋和区位条件，推动要素条件较好、产业基础较扎实、发展潜力较大的生态功能区周边城市和城镇发展，培育发展特色优势产业，增加就业岗位供给，完善基础设施和公共服务，提升其对生态功能区人口的吸引力和承载力。

三是积极探索对口帮扶新路径。国土空间开发模式和资源环境承载能力，决定了农产品主产区和重要生态功能区不可能在本地实现高度城镇化，对这两类区域的农村人口也意味着发展机会的不公平。现有的对口帮扶模式主要是发达地区帮助欠发达地区的经济发展，应该在此基础上拓展帮扶方式，积极探索从“物”的帮扶转向“人”的帮扶，支持农产品主产区和重要生态功能区的人口向城镇化地区迁移落户，使之共享工业化城镇化发展成果。

（作者为国家发展改革委体管所研究员）