推动国内地方更好参与“一带一路”建设

公丕萍　卢伟

共建“一带一路”倡议提出已近十年，期间国内各省份积极参与并开展了大量实践工作，在“五通”建设上取得了明显成效，但也面临不同问题制约。聚焦共建“一带一路”主要内容，通过构建地方参与“一带一路”建设成效评价指标体系，利用熵值法对2013年、2022年各省份参与“一带一路”建设水平进行定量评估，分析了各省级行政单元建设进展及存在的短板问题，并针对“十四五”时期各地区参与“一带一路”建设路径提出了优化建议。分析发现，国内地方参与共建“一带一路”面临核心区支撑不足、部分地方平台及金融支持不足、区位及人文优势难以有效转化等问题，并从提升核心区作用、挖掘释放内陆省份平台效应、加大沿边地区开放支持力度、加强评估监督等角度提出了针对性政策建议。

一、主要考量及评价方法

在参考借鉴开放型经济评价方法及国家信息中心“一带一路”省市参与度指数测度方法（国家信息中心“一带一路”大数据中心，2018）的基础上，本文综合考虑下一步“一带一路”建设发展趋势及重点领域，研究构建了国内地区参与“一带一路”建设水平评价体系，并选取熵值法对2013年、2022年各省级行政单元参与“一带一路”建设水平进行评估。

（一）对地方参与“一带一路”建设的主要考量

一是充分考虑“一带一路”建设内容与地方参与实际。“一带一路”建设确立了“五通”建设内容，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通及民心相通，其中政策沟通更多由国家层面主导，故未纳入评价范围；资金融通由于数据难以获取，因此已有研究普遍将其剔除，但考虑到随着我国对外开放进程向纵深推进，金融领域将成为下一步我国开放合作的重点，因此这里将该指标重新纳入进来，并选择可获取的跨境人民币业务规模作为评价指标。此外，考虑到中欧班列数据难以系统获取，而基础设施互联互通与口岸等开放平台建设密切相关，因此选择采用开放平台数据来从侧面反映基础设施在内的软硬件互联互通水平。

二是兼顾“一带一路”建设需求和未来发展需要。“一带一路”建设与开放型经济存在紧密联系，但同时也存在明显区别。从指导理念来看，“一带一路”建设作为我国为构建人类命运共同体提供的全球公共产品，其不仅具有经济理论支撑，同时也蕴含了丰富的外交思想，因此这里在借鉴开放型经济评价方法的基础上，将孔子学院布局等人文交流合作内容纳入作为评价指标。从定位及合作重点来看，“一带一路”建设是我国面向发展中国家特别是周边发展中国家提出的公共产品，其具有一定的空间指向性，因此这里着重考虑了与沿线国家合作规模与数量，增设了与沿线国家的贸易广度、文化交流广度等指标。特别是在中美战略博弈日趋激烈的情况下，拓展我国对外贸易广度、促进对外贸易多元化发展对保障我国经济安全具有重要意义，从该角度来看，加强交流合作广度评价具有重要意义。

三是强化“一带一路”建设评价工作的科学性及长期可持续性。“一带一路”建设是一项长期系统性工程，因此定期对国内地区参与“一带一路”建设的科学评估，对于强化国家层面对国内地区参与“一带一路”建设的统筹指导具有重要意义。因此，在选取指标时，本文优先选取客观、公开、数据来源稳定的指标，尽可能避免采用媒体大数据分析、问卷调研等难以复制推广、主观因素影響较强的研究方法及指标，确保相关评价工作可长期稳定开展下去。

（二）评价指标体系的具体构成

基于上述几方面考虑，本文从开放平台、贸易畅通、资金融通及民心相通四个维度出发，选取了开放口岸、与沿线国家贸易规模、贸易依存度、进/出口贸易广度、跨境人民币结算规模及在GDP占比、沿线国家孔子学院数量和涉及国家数量等15个具体指标，并利用熵值法确定了上述指标具体权重，最终构建形成国内地区参与“一带一路”建设水平评价指标体系及权重（见表1）。

二、国内地方参与“一带一路”建设评价

（一）“一带一路”建设总体成效明显，但核心区支撑引领作用有待进一步加强

2013—2022年，国内各省份参与“一带一路”建设水平平均得分从8.6增至21.2，增长147.4%，建设总体水平明显提升。但新疆丝绸之路经济带核心区与福建21世纪海上丝绸之路核心区建设水平及进展并不突出，对“一带一路”建设支撑引领作用不强，距离国家对核心区的功能定位及要求存在显著差距。2022年，福建21世纪海上丝绸之路核心区参与“一带一路”建设水平综合排名位列全国第7位，与2013年持平，远落后于上海、广东、浙江、江苏等其它东部沿海省份，引领带动作用亟待提升；开放平台、金融开放、人文交流得分分别为12.60、0.84、4.71，均位列全国第8位，明显落后于广东省（三者分别为19.51、7.35、9.15）。同年，新疆丝绸之路经济带核心区参与“一带一路”建设水平综合得分仅为10.4，不及全国平均水平一半；排名22位，较2013年的第10位出现明显下滑（见表2）。

（二）西南与中部部分省份参与水平提升较快，但西北地区总体表现相对滞缓

东部沿海省份区位交通优势明显、产业基础雄厚、开放发展起步早、参与经济全球化程度高。其中，上海、广东、北京、浙江、江苏、山东、福建等7省市对共建“一带一路”引擎带动作用明显。2013年和2022年，上述7个省份参与“一带一路”建设水平综合得分均居全国前7位；2022年，上海、广东、北京的综合得分分别为79.0、58.7、57.4，远高于国内其他省份。同时，在西部陆海新通道建设和中部地区内陆开放加快推进背景下，除山西、江西、贵州、西藏等个别省份外，中部与西南地区其他省份参与“一带一路”建设成效明显，综合得分增幅大都高出全国平均增幅（12.6）。此外，受产业配套能力薄弱、远离市场中心等因素制约，除陕西外，西北地区经贸合作发展缓慢，参与“一带一路”建设水平提升并不明显。2013—2022年，甘肃、宁夏、青海、新疆参与“一带一路”建设水平综合得分增幅处于0.6—2.4之间，低于全国平均增幅（12.6）。

（三）各领域发展不平衡，西北和部分中部省份开放平台和金融开放制约明显

2013—2022年，全国各省份参与“一带一路”建设投资贸易、开放平台、人文交流及金融分领域平均得分分别增长2.9、7.1、0.8、1.7，其中开放平台建设成效最为突出。贸易投资领域，广东得分始终位列全国首位，北京、上海得分增幅最为明显，达到15.7、12.9。开放平台领域，江苏、山东相应得分分别提高12.9、11.8，增幅远远高出全国，广东及江苏优势始终明显；西北地区增幅较小，2022年除陕西外其他省份得分均不到2.9，远远低于全国开放平台建设平均得分（8.9）；中部的山西、江西开放平台得分也较低。人文交流领域，北京得分始终处于第一层次，国际交往中心地位突出；云南、广西人文交流得分增幅达35、2.1，成效突出。金融领域，上海、北京、广东建设水平及增幅突出，其中上海得分增幅为33.0，远高出全国平均增幅（1.7），在金融开放合作中地位显著；宁夏、甘肃、青海等省份金融跨境合作滞后，2022年得分不足0.05。

（四）中西部部分省份资源集聚配置能力依然不足，导致平台及人文优势未能转化为经贸合作优势

受发展基础薄弱、产业配套能力不强等因素制约，中西部地区的区位交通、民族文化及平台等独特优势尚未充分转化为经贸合作优势，与共建“一带一路”国家经贸合作滞后。2013—2022年，除山西、江西、贵州、西藏外，中部与西南省份开放平台建设得分增幅多高于全国平均水平，但贸易投资合作得分增幅普遍低于全国平均增幅，开放平台建设对投资贸易发展转化支撑不足。如云南4000多公里边境线上共分布有27个口岸和自贸试验区、国家级重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、综合保税区，开放平台体系较为完善且数量众多，2013—2022年开放平台建设得分从1.9增至12.8，排名从全国第11位提至第7位；但截至2022年底，云南与沿线国家贸易额仅为2059亿元，占我国对沿线国家贸易总额的1.5%，处于全国中等水平，投资贸易排名从2013年第15位降至第21位。

三、推动国内地区高水平参与“一带一路”建设的政策建议

（一）支持两大核心区培育参与“一带一路”建设的核心竞争力，真正发挥对共建“一带一路”高质量发展的引领作用

一是加大新疆陆上丝路核心区开放和品牌建设力度。依托中欧班列（乌鲁木齐）集结中心示范工程建设完善提升乌鲁木齐国际陆港区功能，支持新疆联合西北周边有意向省区共同创建自由贸易试验区，在兼顾安全、风险可控的基础上加大贸易投资自由化便利化改革，培育具有国际影响力的经贸和人文品牌亮点，支持新疆深化与俄罗斯、东北亚、中亚及欧洲等国家或地区的冰雪经济合作打造冰雪丝绸之路核心区。二是系统提升福建海上丝绸之路核心区的品牌影响力。瞄准解决21世纪海上丝绸之路建设面临的共性需要和突出问题，支持福建实施对外合作“品牌+平台+规则+服务”系统提升工程，加快推动航运、渔业及其他海洋经济等领域规则和标准对接，推动与RCEP成员国在服务贸易负面清单管理、数字贸易规则、知识产权保护等方面先行先试，深化在科技创新、服务贸易、数字经济等产业链高端环节的合作，搭建“丝路海运”国际品牌、海丝特色产业开放合作先行示范区、海丝文化交流与海上合作国际门户、国家级海丝综合服务平台，支撑带动海上丝绸之路实现高质量发展。

（二）加强中部、西南内陆省份现有各类平台有效整合和模式创新，提升参与“一带一路”建设综合效益

一是强化开放平台建设和整合。支持山西、贵州申建自由贸易试验区，并布局新增若干国家级开放口岸、综合保税区、内陆无水港等平台。引导中部及西南地区积极承接东部地区产业转移，推动加工贸易梯度转移重点承接地和示范地扩围提质，培育全球重要加工制造基地及商贸物流中心。支持成渝地区双城经济圈自贸区、开发区、经开区、经贸合作平台等的有机整合，推动建立功能完备、试点示范作用显著的高能级开放平台。二是探索创新内陆地区开放新模式新机制。加快发展跨境电商、外贸综合服务、海外仓等新业态新模式，加大对传统外贸企业、跨境电商和物流企业等建设和使用海外仓的金融支持。研究探索放宽特定服务领域自然人移动模式下的服务贸易市场准入限制措施。简化跨境投融资管理程序，便利资金跨境流动。依托中欧班列、中新（重庆）战略性互联互通示范项目等探索构建陆上国际贸易新规则、金融区块链标准体系。

（三）加大西南西北及东北沿边省份开放支持力度，推动区位及人文优势加快转化为经贸合作优势

一是着力夯实外向型产业发展基础。大力发展民族特色加工制造产业，培育一批特色产业品牌。加强高水平功能平台和承接产业转移合作示范区建设，提升产业配套发展能力，深化与东南亚、南亚、蒙俄、中亚地区在特色农产品、能源资源、机电产品、电子信息、纺织服装等领域的国际产能合作，深化与日本、韩国、新加坡、马来西亚等国在高端装备、节能环保、海洋经济、数字经济等领域合作。二是探索沿边特色开放路径。引导东北地区超前谋划对接中日韩自贸协定，支持具備条件地区建设中日、中韩或中日韩三边地方发展合作示范区。扩大跨境电子商务综合试验区试点，支持建设沿边离岸贸易中心城市（地区），调整优化跨境电商零售进口商品清单并扩大进口类别，支持创新发展离岸贸易。支持沿边地区充分依托边（跨）境经贸合作区建设促进人民币业务创新，率先推动人民币在周边区域扩大使用。

〔公丕萍，国家发展改革委国地所（区域发展战略研究中心）区域政策研究室副研究员。卢伟，国家发展改革委国地所（区域发展战略研究中心）区域开放研究室主任、研究员〕