我国政务数据共享评价指标体系构建研究

政务数据共享贯穿我国电子政务发展的全过程。从中办发〔2002〕17号文开始，我国一系列电子政务相关政策文件把政务数据共享作为一项十分重要的工作。2016年，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》以及之后印发《政务信息系统整合共享实施方案》，政务数据共享力度不断强化并取得积极成效，共享为原则、不共享为例外成为基本工作要求。“十四五”开局以来，我国又陆续出台《“十四五”推进国家政务信息化规划》《关于加强数字政府建设的指导意见》一系列重要政策文件，对构建开放共享的数据资源体系作出了新的部署，要求提升政务数据共享服务管理水平，推动政务数据高效共享。2022年10月，我国发布《全国一体化政务大数据体系建设指南》，为构建全国一体化政务大数据体系提出明确部署，《指南》提出打造统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等 “八个一体化”，推动我国政务数据的多源汇聚、深度融合、有效共享和有序开放。

一、我国政务数据共享现状及问题

目前，我国依托全国一体化政务服务平台、国家数据共享交换平台以及各级数据共享交换平台建立起了纵横贯通的政务数据共享交换体系。其中，国家数据共享交换平台前置接入82个中央部门和单位，与32个地方数据共享交换平台纵向联通，为1000多项业务系统提供共享服务，平均提供接口服务查询达700万次/日，日均数据交换超过1亿条。我国已初步实现政务数据目录统一管理、数据资源统一发布、共享需求统一受理、数据供需统一对接、数据异议统一处理、数据应用和服务统一推广，基本实现了“网络通”“数据通”“业务通”，依托政务数据共享交换的“一件事一次办”“跨省通办”等正在稳步推进。然而，各级政府在推进政务数据共享的过程中并非一帆风顺，虽然建立数据共享工作机制，但政务部门仍然存在“不愿共享”“不敢共享”等问题，政务数据共享质量仍然不高、供需衔接仍然不畅、共享进程仍然缓慢。

（一）政务数据共享质量仍待提高

各部门对政务数据共享的需求旺盛，但各部门间由于自身信息系统异构等问题，数据标准不同、统计口径不一、数据格式多样化等问题依然存在，虽然各部门都提供了数据资源目录，但各地数据共享平台的挂接率仍然不高，有些目录下挂接的数据甚至与目录描述不完全匹配，存在“有目录无数据”的情况，共享的政务数据质量仍待进一步提高。

（二）政务数据供需衔接仍待优化

目前，我国共享的政务数据存在两级分化的情况，各部门对公安、卫生、民政等部门的数据需求量较大，但各部门实际共享出的数据却经常无人问津。在各地、各部门数字政府建设的需求调研中，各部门往往希望获取其他单个或多个部门的全量数据，但却并不希望共享出核心数据，存在“重获取轻供给”的现象。政务数据的供需不匹配问题严重制约政务数据的共享工作。

（三）政务数据共享机制仍待完善

我国跨部门、跨地区、跨层级的数据共享机制逐步建立。截至目前，我国已经建立27个省级大数据管理机构，有力推动了政务数据共享。但是在实际工作中仍然存在协调难度大、长效机制弱等问题，数据回流难、数据重复采、全局共享难的问题仍然较为突出，影响政务数据的高效共享。

二、国内外政务数据共享评价现状

针对政务数据共享中存在的诸多问题和挑战，如何对政务数据共享质量和效率进行评价，倒逼推动政务部门数据共享工作已经成为国内外学者、政府迫切推动的重点工作之一。目前，部分欧美政府基于自身实际构建了数据共享评价体系。美国在联邦政府架构中提出绩效参考模型，数据共享的相关指标体系就是其中重要的一部分。英国构建了通用绩效指标体系，从服务成本、用户满意度、服务完成率、服务接受度等4方面评价数字服务质量，数据共享作为其中重要的一环成为其评价的重点。针对国内数据共享评价的研究目前较少，大多针对某一行业或地区的数据共享情况，利用层次分析法、模糊综合分析法等模型进行分析评价，或利用新技术为政务数据共享提供新的发展思路，但鲜有文献对政务数据共享评价指标进行系统性构建，且尚未形成统一性、标准性的评价指标体系。因此，针对政务数据共享交换中存在的突出性痛点、难点、堵点问题，结合各地、各部门实际情况，提出统一的政务数据共享评价标准有利于推动政务数据的高效共享。

三、我国政务数据共享评价指标体系构建

共享评价指标的构建是政务数据共享评价的重要环节，本文结合工作实际，通过对各级政务部门和数据治理企业的调研，形成包含5个一级指标、22个二级指标和5个三级指标的共享评价综合指标体系。

（一）数据提供规范性

政务数据提供方是政务数据共享的供给侧主体，其提供数据质量的优劣直接影响了政务数据共享的成效。目前，国家出台了各部门的共享责任清单，但仍存在数据挂接率不高等问题。因此，该指标主要包括信息资源目录编制完成程度、数据提供规范程度、数据提供途径、标准化程度、数据质量等5项。信息资源目录编制完成程度主要对政务部门共享信息资源目录的完成程度进行评价。数据提供规范程度主要包括提供数据量和数据需求响应两项子指标，主要反映数据提供者共享政务数据的数量和收到数据需求后的响应情况。数据提供途径主要反映提供数据渠道的规范性和获取方式的稳定性等。标准化程度主要对共享数据、数据目录等标准化程度进行评价。数据质量主要对为需求方提供的政务数据的完整性、准确性和实时性等进行评价。

（二）数据使用规范性

政务数据需求方是政务数据的使用方，也是保障政务数据供需衔接的重要一环，其使用的规范性影响了政务数据共享的可持续性，主要包括数据需求合理性、数据使用合规性、数据使用管控力、数据回馈能力等4项。数据需求合理性主要对数据需求方申请的数据情况进行评价。数据使用合规性主要对政务部门数据的使用合法合规情况进行评价。数据使用管控力主要对数据使用方的授权机制、管控能力进行评价。数據回馈能力主要对数据提供方的数据提供时效性和质量进行反馈评价。

（三）数据共享实效性

数据共享实效性主要反映数据共享的及时性和有效性，包括提升数据治理能力、改善公共服务、支撑国家重大战略、促进社会创新和创业等4个指标。提升数据治理能力主要对共享数据提升履职行政能力进行评价。改善公共服务主要对共享数据提升政务服务便捷高效性、提升公共服务效能等进行评价。支撑国家重大战略主要对共享数据支撑国家战略实施情况进行评价。促进社会创新和创业主要对共享数据促进中小微企业发展融资、推动技术成果转化等双创支撑能力进行评价。

（四）数据共享创新性

数据共享创新性主要反映数据共享机制、模式、分析应用等创新成效，包括跨部门共享机制创新、数据共享机制创新、数据分析应用创新、跨区域数据共享创新等4项指标。跨部门共享机制创新主要对数据共享模式、机制创新等进行评价。数据共享技术创新主要是對数据共享所利用的技术应用成效等进行评价。数据分析应用创新主要是对数据共享后的数据分析应用进行评价。跨区域数据共享创新主要对数据的跨区域流通共享成效进行评价。

（五）数据共享保障性

数据共享保障性主要反映网络迁移、系统整合等成效情况，包括内部信息孤岛整合程度、专网接入统一政务网络情况、对接数据共享交换平台情况、组织制度保障情况、信息安全保障情况等5项指标。内部信息孤岛整合程度主要是对僵尸系统整合情况进行评价。专网接入统一政务网络情况主要对专网向电子政务网络迁移情况进行评价。对接数据共享交换平台情况主要对各地各部门系统与共享交换平台对接情况进行评价。组织制度保障情况主要对数据共享的人员、领导、制度等三方面保障情况进行评价。信息安全保障主要对数据共享的安全防护进行评价。

四、结语

本指标体系采取专家打分与实际工作相结合的原则，实行动态调整的策略，首先对各级指标中的权重利用专家打分法进行赋权，各地各部门可根据工作实际动态调整。层次分析法、模糊综合分析法、熵权法等作为常用的定量（半定量）赋权的模型方法，在现有文献中有较多应用，但赋权方法的不同并不表示赋权方法的优劣，本文考虑到评价的可操作性和实用性，并未采用定量法赋权。为了对指标体系的考评效果进行评价，本文在部分地区采取试点，发现此评价指标和权重能较好反映地方政务数据共享情况，地方在实际评价过程中亦会根据实际情况动态调整相关指标和权重。因此，本指标体系在政务数据共享评价中发挥了指导性作用。

（王晓冬，中国科学院科技战略咨询研究院，国家信息中心处长、高级工程师。董超，国家信息中心高级工程师）