以“三条红线”和“三张清单”协同推进放宽准入与完善监管

张林山　陈怀锦

党的二十大报告明确，市场准入制度是社会主义市场经济的基础制度之一。今年5月19日，国务院常务会议提出，要进一步优化市场准入等市场经济基础性制度，完善适应全国统一大市场建设的体制机制。其中，推动放宽市场准入是完善市场准入制度体系的重要工作之一，为确保放得开的管得住、管得好、管得活，协同推进监管体制机制创新是必要条件，也是重要支撑。

一、放宽准入与完善监管不相协调的突出表现

我国同步研究、统筹推进市场准入管理制度改革和市场监管体制改革，但在具体部署落实中出现一些问题和不足，进而引致制度体系难以适应经济发展需要，具体体现在：

（一）“放宽了，管不住”

2018年全国开始实行统一的市场准入负面清单制度，对相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系等领域的协同改革提出了更高要求。但在推进过程中，各领域改革进度不一，各地区政府监管能力不一，在一些行业和地区出现了“放宽了，管不住”的问题。如信用联动机制不健全导致监管难以发挥作用，多部门联合监管体制机制不健全导致监管效率低下等。又如一些地方政府不考虑当地监管水平，盲目跟从其他城市推行“秒批”“秒办”“不见面审批”等举措，造成放宽准入后监管跟不上的局面。

（二）“不想管，不愿放”

一些地方政府或部门懒政怠政，不愿意放宽准入；或者害怕放宽准入后以目前的监管能力管不住，干脆不放开市场准入。企业开办“准入不准营”和建筑施工许可手续多、耗时长仍是亟待破解的两大堵点。还有一些地方政府以提高投资准入门槛、设置各种隐性壁垒等方式，进行一些不必要的审批许可、资质资格认可、变相审批，试图减轻监管压力、规避监管责任。一些地方对民营企业、异地企业设置差别待遇、歧视性限制，对公平准入形成制约。

（三）“不懂管，不敢放”

近年来，新技术、新产业不断涌现，冲击传统行业职业甚至挑战人类传统的伦理道德。世界各国对待新技术、新产业普遍保持包容审慎的态度，新技术、新产业的发展大多受到监管理念和监管能力的影响。当前，我国市场监管时常追不上新经济新业态的发展速度，在相关的法律法规、责任界定、产权保护等方面比较滞后，执法人员的知识结构、能力水平与履行新业态监管职能不相适应，导致新兴行业的市场放宽准入进展不顺利。相较于传统行业，新兴行业“一放就乱，一管就死”的矛盾更加突出。

（四）“放是放，管是管”

党的十八大以来，我国深入推进“放管服”改革，坚持放管结合、协同推进，推动了从“严进宽管”到“宽进严管”的转变，营商环境得到明显改善，市场主体活力得到明显提升。但是在一些地区或部门，仍存在“明放暗不放、这边减那边增”的现象。明面上放宽了市场准入，却以“红头文件”等形式对企业部分投资行为进行审批，或将本该缩减的权责转移到行业协会等非政府部门。也有一些地方“先上车后补票”，市场准入环节办事便利、手续简单，但在项目资金落地后，提出不同监管要求或增加手续，使企业面临停业罚款、信心受挫、进退两难的困境。

二、协同推进“放宽准入”与“完善监管”的对策建议

统筹放宽和规范市场准入，健全事中事后监管措施，确保有关市场准入限制“放得开、管得好”，推动实现“简政放权、依法监管”和“权责一致、社会共治”。

（一）循序渐进逐步放宽市场准入

1、扩容放宽市场准入特别措施的试点城市。《建设高标准市场体系行动方案》提出，制定出台海南自由贸易港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施。选择符合条件的地区开展放宽市场准入试点。目前，海南自由贸易港、深圳等地区已出台相关指导意见。为加快推动全国层面的放宽市场准入，建议以营商环境创新试点城市（北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳）为重点，先行先试，持续深化放宽市场准入特别措施改革。

2、逐步放宽部分行业领域的市场准入。当前，海南、深圳等地结合地方产业发展基础，在部分行业领域如科技创新、医药健康、现代种业、商业航天和新型能源等试行放宽市场准入，为全国相关行业放宽市场准入探索出相关经验。建议加强对放宽市场准入特别措施试点城市的经验总结，特别是对其配套的政策法规、监管机制方面的举措进行总结，形成放宽市场准入行业建设指南，优先在具有强制性标准的领域放宽市场准入。前期以申请制鼓励满足条件的城市放宽相关市场准入，待放宽市场准入城市达到一定比例后在全国推开。

3、逐步构建有利于敢放、能放的体制机制。研究出台放宽市场准入行动方案，全面部署放宽市场准入行动。确立放宽市场准入的总体要求、基本原则、重点领域、重要工作、保障机制等内容。加强统筹现有资源，完善市场准入与市场监管协同的体制機制，加强与放宽市场准入相应的市场监管基础性制度、基础性工程建设，创新与放宽准入相适应的监管机制、监管方法，提升与放宽准入相适应的监管能力。

（二）设置放宽市场准入的“三条红线”

1、明确放宽市场准入的“安全红线”。放宽市场准入不得与我国实施的市场准入负面清单相冲突。在涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等领域，不得随意放宽市场准入，可借鉴《海南省生态保护红线准入管理目录（修订）的通知》，明确相关领域准入管理目录。涉及外商投资的，外国投资者或外商投资企业应当依法报送投资信息。

2、设置放宽市场准入的“法治红线”。建立健全法律责任制度，针对市场主体提供虚假信息、违法经营活动等行为，建立严厉的惩戒措施。同时建议在放宽市场准入时，对依法列入严重失信主体名单的市场主体，不得适用具有承诺性质的市场准入便利措施。

3、设置放宽市场准入的“公平红线”。严格落实公平竞争审查制度，各级政府和部门在制定放宽市场准入措施时，应当严格按照《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》规定的关于市场准入和退出的各项审查标准，进行公平竞争审查，评估放宽市场准入对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

（三）推行与放宽市场准入相应的“三张清单”

1、制定放宽市场准入的事项清单。鼓励地方政府分领域出台与放宽市场准入特别措施相应的准入管理办法，明确各领域的准入条件、准入程序、准入标准、否决条款等细则。对准入内事项实行备案、告知承诺等管理方式，因此要同步编制需要市场主体提交的备案材料清单、承诺书格式文本和办事指南，通过相关服务场所、网站和在线政务服务平台等渠道公布。

2、制定与放宽市场准入相适应的监管清单。建立企业信息归集清单、重点监管事项清单、重点监管企业清单、行政处罚自由裁量基准动态管理清单，分级分类实行相应的监管规则和标准，明确监管事项、监管依据、监管主体、监管权限、监管内容、監管方法、监管程序和处罚措施，对放宽市场准入的相关领域加强和规范事中事后监管，厘清层级事项，不得简单化予以禁止或者不予监管。

3、探索新兴产业领域包容审慎监管清单。在放宽新兴产业领域市场准入方面，以市场驱动、依法监管、鼓励创新、底线监管为原则，完善包容期管理、“容错”管理等能动审慎的执法监管机制。制定完善各执法领域包容审慎监管事项清单，完善各执法领域行政处罚自由裁量权标准和适用规则。

（四）构建与放宽准入相适应的多元监管格局

1、加快修订完善相关法律法规。根据放宽市场准入的实际需要和市场变化情况，及时修订完善相关法律法规，梳理应取消和下放的行政审批项目，加强后续监管措施涉及的法律法规、规章和规范性文件修订编撰研究。鼓励地方政府结合当地实际情况制定与放宽市场准入相关的管理办法、管理细则。

2、提升行政监管能力和水平。与放宽市场准入相结合，建立面向市场监管和综合执法部门的常态化培训机制，提高市场监管和综合执法工作人员对中央决策部署的理解力和执行力，提升市场监管工作的落实能力，促进市场监管和综合执法队伍的专业化、规范化。

3、发挥行业协会商会的作用。鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规，为放宽市场准入提供决策支撑。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，推行企业公开承诺制度，建立健全与放宽市场准入相适应的行业自律机制。

4、发挥公众和舆论的监督作用。畅通社会公众参与渠道，鼓励社会力量参与举报违法生产、经营行为，充分利用“12315、12345”申诉举报热线、官方微博、微信公众号、网络投诉平台、为民服务热线等各种信息渠道，确保问题有人受理、有人跟踪，落实举报奖励制度，激发公众的参与热情。

5、加强跨部门信息共享、综合监管协同机制。健全跨部门信息归集制度，探索建立“审管法信”一体联动，打通审批、监管、执法和信用等相关系统，细化完善审批服务、事中事后监管、行政执法、信用信息推送等信息归集、共享功能。健全跨部门综合监管机制，建立跨部门综合监管重点事项清单管理和动态更新机制，在部分领域开展跨部门综合监管试点，按事项建立健全跨部门综合监管制度，完善各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的协同监管机制。

（五）加强相应的组织保障

1、建立顶层推进机制。成立工作专班，在国家层面和省级层面分别成立放宽市场准入工作专班，国家层面由国家发展改革委主要负责同志任负责人，省级层面由省政府主要负责同志任负责人，办公室设在相应层级的发展改革委，高位推动有关工作。加强对地区放宽市场准入的指导和评估。

2、加强相关技术支撑。充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，加快提升市场监管效能。建立市场监管与服务信息资源目录和标准规范体系，全面整合市场监管领域信息资源和业务数据，深入推进市场监管信息资源共享开放和系统协同应用。积极探索嵌入式监管、无感监管、智慧监管等多种方式，确保改革稳妥有序推进，并在总结经验的基础上逐步拓展到更多领域。

3、建立风险防控机制。对地方或行业放宽准入实施前置评估。在放宽市场准入前，科学、充分、全面评估放宽准入的必要性和可行性，对放宽准入风险较大、监管机制监管能力不到位的地方或行业，不能贸然推进相关改革举措。实时跟踪、评估放宽准入的成效、经验和问题，定期对放宽准入相配套的政策进行查漏补缺，动态更新和完善相应的放宽准入改革举措及相应的配套改革政策。实施与放宽准入相应的案例归集和通报制度，对与放宽准入改革相违背的案例进行定期排查并进行通报。建立与放宽准入相适应的风险预警机制，对放宽准入的行业领域，加强动态跟踪，针对其风险特点构建预警模型，制定预警响应和处置预案。

4、加强改革举措落地支撑。制定市场准入效能评估体系，委托第三方评估市场准入效能，定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，真正实现放宽市场准入的领域“非禁即入”。

（张林山，国家发展改革委体管所产业室主任、研究员。陈怀锦，国家发展改革委体管所产业室博士）