鄄城县土地节约集约利用现状、存在问题及对策建议

王 军

（鄄城县自然资源和规划局，山东鄄城 274600）

0 引言

加强土地用途管制[1]，促进节约集约利用作为鄄城县“优方式、转职能、提效能”的一条重要路径。这些年来，鄄城县在盘活存量、优化增量上做了大量研究和探索，布局更加合理，结构更加优化，可持续发展更有保障，经济效益、社会效益和生态效益凸显。

1 鄄城县用地状况

鄄城县地处黄河下游黄泛平原区，土地总面积约1032 km2，人口93.39万人，而耕地面积仅有65333.33 hm2，人均耕地不足0.07 hm2；随着新旧动能转换提速和项目建设迅猛发展，睿鹰生物医药产业园、烟台万华无醛板材项目、益客产业园、丝路东方田园综合体、舜耕历山乡村家园等项目相继落地建设，蓄积了高质量发展的强大动能。同时，引起耕地后备资源匮乏，保护资源、保障发展和创新服务三重任务更加艰巨，土地节约集约利用[2]呼声成为社会最强音。历年统计年鉴数据显示，2019～2022年鄄城县共供应建设用地1143.3531 hm2，其中新增建设用地815.8968 hm2，占比71.36%。随着全县国民经济和社会发展“十四五”规划的纵深推进，特别是“3+4+3”现代化产业体系构建以及产业突破、创新驱动、扩大内需、乡村振兴、生态文明、文化繁荣、改革攻坚、基础提升、民生改善、治理创新等19类重大工程项目的逐步落实实施，新增建设用地总量还会持续增长。

2 存在问题

土地利用的广度、深度和合理程度是土地生产规模、水平和特点的集中反映。近年来，鄄城县在县内外竞争压力和经济下行压力的叠加因素下，正处于滚石爬坡阶段，土地资源缺乏科学配置、用地结构有待优化、空间布局亟待重构，在一定程度上影响了土地边际效益[3]的最佳发挥。

2.1 土地资源配置不够科学

通过无人机航拍，俯视鄄城整个城区，从西外环到鄄五路，基本上都被民用设施建筑覆盖，而在鄄九路至鄄十路县直单位办公场所较为集中，鄄二路老电视台早已成为废墟，裕河湾小区圈占的土地一直在睡大觉，睡了整整4年有余。还有原雷泽大酒店旧址、鄄五路至鄄十路之间淮河街南侧，建设一直缓慢，嫣然成为“一片孤城万仞山”，土地长时间得不到利用，而在县政府附近的方圆2 km内土地过于密集，建起的房子房源供不应求。还有一些工业园区厂房平面化设计比例过高，而立体化设计比例过低，造成土地浪费严重，土地集约化程度较低。

2.2 土地利用效率较低

鄄城县属于千年古县，门面商业房和单层或两层零星建筑成为房产大军，高层楼房鹤立鸡群，建设项目用地以容积率系数偏小、非集约式为主要特征。详细地说，首先，鄄二路老城区改造前，房屋建筑以单层或二层以下为主，特别是电影院、戏剧院、老二完小、老一中附近、老干局家属院和护城河沿线，基本上属于“一片场”，总建筑面积与用地面积的比率太低，散、乱、差、脏现象较为普遍，居民群众幸福指数有待提高。其次，在棚改前，村庄实用性规划缺失，居民房屋改建或翻建随意性较大，单户占地超过200 m2，有的甚至达到450～600 m2之间不等，远远超出菏泽黄泛平原地区法定面积的200 m2。同时，部分老村内形成“空心村”，废弃坑塘内栽满树木，几乎谁栽谁占用，一户多宅、超占土地现象时有发生。再次，企业开发投资初期热衷于“摊大饼”[4]，以单层平铺居多，认为院子越大越有发展空间。其实，消耗了大量土地而忽视了科技投入，陷入“贪多嚼不烂”的怪圈，土地被大量圈占下来，经济投入上不去，吸引不进来人才，偌大的企业成为“傻、大、粗、黑”的箱体或潘多拉魔盒。最后，部分企业建设前期宣传轰轰烈烈，邀请明星造势、网红打卡、风水先生分析等，基本上是一掷千金。但是后来虎头蛇尾，资金链断裂，土地常年晒太阳，债务纠纷时有发生。

2.3 新增建设用地对外延型城市[5]支撑依然明显

相对新增建设用地而言，土地“去库存”往往需要付出更高的成本。长期以来，城市的发展和扩张还一直依赖土地财政。由于新增建设用地更有利于积累财政资金，所以新增建设用地在我国众多城市外延所需建设用地资源中一直扮演着重要角色。另外，开发商只注重短期经济利益，在地块上往往挑肥拣瘦，事先挑选的地块因区位不佳，会丢掉不管，造成人为闲置，而另外寻求最佳地段牟取暴利。这就迫使城市周围的农用地大量转变为建设用地。此类情形在鄄城县也屡见不鲜，无形中新增建设用地供给压力直线飙升。

2.4 用地审批和监管机制不够健全

现行用地审批和监管体制不够健全，一定程度上造成开发商囤地或倒卖土地行为。一是农用地转为建设用地审批过于宽松，特别是永久基本农田转为建设用地条件国家尚未做出明确规定，在审批监督中仅仅站在城市建设和发展视角，并未从土地科学利用和可持续供应角度考虑。二是用地审批过程手续繁琐，报批周期较长，再加上失地农民养老金难以保障到位，基本上是拆东墙补西墙凑合着过日子，给后期征地拆迁工作造成不利影响。三是对开发商缺少一个有效的监管机制。有的房地产开发企业，虽然能够在规定的时间开工建设，但是进度却非常缓慢，今天开工、明天停工、干干停停比比皆是，这实际上是变相囤地，于房地产市场的发展非常不利。另外，在审批监督机制[6]中，对审批方案执行的监督存在明显不足，一些房地产开发商、甚至于一些地方政府，随意地改变审批设计方案，比如，一些开发商擅自改变审批中开发方案，违反合同中的约定，擅自改变户型设计、容积设计等。

3 对策建议

3.1 科学配置土地资源

在社会可持续发展中，规划发挥着举足轻重的地位和作用，规划可以帮助下好解决当前问题先手棋，还可以引领下好解决战略发展的全盘棋；一方面，一个地区或一个部门的局部问题迎刃而解，另一方面，全局性、根本性、连续性问题有的放矢。鄄城县相关部门制国土空间规划时要根据辖区实际情况量体裁衣，科学划分“三区三线”[7]，适当调和旧城拥堵和新城空闲的矛盾，让多个规划融会贯通，从用地消化、吸收、循环利用等多方面入手，让闲置土地充分利用起来，并保值增值；同时，重视城镇居民的幸福指数、生态环境的综合指数，为谱写中国式现代化鄄城新篇章提供更大的土地支持。

3.2 盘存存量土地

“手中有地心不慌”，存量土地在节约集约建设用地中的作用至关重要。城镇更新、土地开发必定建立在土地外延基础之上，要想让土地保值增值，必须拥有一定的土地基本盘，那种不顾长远利益地圈地占地的思想行为早已过时，不符合中国式现代化城镇发展思路。比如，鄄二路至鄄四路之间以及鄄五路至鄄九路之间的“空心城”尤为明显，这些地方的土地常年晒太阳，盘活存量土地潜力巨大。

3.2.1 以旧城改造和盘活城中村低效土地为抓手，大力实施综合整治工程。在全县范围内启动旧城改造机制。通过旧城改造对拟用土地制定出一套科学严谨、合理高效、伸缩自由的弹性规划，对必要的居民安置、道路蓝红绿三线[8]和历史文物作留白处理，再通过拍卖、挂牌等方式出让给开发商，实现改善居民的生活环境、增加商业用地、保障居民经济、盘活土地存量多元效应。

3.2.2 巩固和扩大农村宅基地“三权分置”现有成果。将村内零星闲置地、空闲地、边角地等土地整合利用，以创建土地节约集约县为契机，持续推进城中村改造和新农村建设，鼓励推广建造多层复式住宅，向集约式、立体式要空间，撤并零星村、整合空心村、树立红旗村，在内涵挖潜、塑身提质、外延拓展等方面做文章。

3.2.3 以新型城镇化建设驱动存量土地。大力实施新型城镇化建设工程，抓住富春镇和凤凰镇创建新型城镇化试点镇有机机会，打造坚强的土地资源后备，改善城镇居民幸福指数。围绕健全城乡人口迁徙制度、完善农村产权抵押担保权能、农村“三权”自愿有偿退出机制等方面开展改革探索，支持城乡融合基础较好、发展潜力较大、改革创新积极的县市积极争取纳入国家级城乡融合发展试验区。

3.3 用地审批和监管机制再优化

3.3.1 建立用地审批监管和定期通报制度。建立全流程监管系列制度，开展“双随机、一公开”检查，纳入年度土地利用计划指标激励和改进作风狠抓落实专项目标调度；对标对表国家要求，进行流程再造，以自然资源部空间用途管制监管系统建设试点为契机，将用地审查报批系统接入国家用地审批监管系统，主动接受监管。

3.3.2 启动项目用地选址、评估与决策及核准程序。程序包括项目选址、项目评估与决策、核准材料准备、核准办理等（如图1）。

图1 项目用地选址、评估与决策及核准程序

3.3.3 强化自然资源技术支撑。发挥自然资源和规划局事业单位技术资源禀赋，主动提前介入服务，广泛应用“山水田林湖草沙一体化”数据成果，开展项目技术审查、查询。实时共享“一张图”数据库套合使用的技术程序、测算成果，确保申报、批复的用地地类、面积等数据与自然资源部“一张图”数据库套合测算成果一致；提高拟用地地块坐标矢量数据精准度，防止申报、批准的用地出现重叠。

3.3.4 启动项目用地正向激励机制。建议政府提倡建设用地主体通过优化内部构件、增加建筑层数、建立立体结构等方式，扩大资金规模，提高土地容积率，在项目立项、规划设计、环境保护等环节提供一定的费用减免优惠，并适当给予奖补。正向激励政策如表1。

表1 投资强度、年税收贡献及拟享受政策（单位：万元/hm2）

惠企政策可以设置先后顺序，惩在前，奖在后，先由建筑企业根据国家有关政策规定，在规定时间规定缴纳金额数量完成。等到该企业正式投产运营创税一定额度后，当地县财政部门可分年度奖励给企业，优惠部分全部奖返方可终止。惠企政策的制定，可以实现项目单位创收、招商引资揽客、用地主体节地利用的三重效应。

4 结语

土地是根，民生离不开它。土地是魂，发展离不开它。在后疫情时代，土地浪费就是最大的浪费。规划折腾就是最大的折腾。全民要树立节约集约利用土地人人有责意识，科学处理好建设与吃饭关系，全面谋划好眼前和长远利益。