甘肃省农村集体经济财务管理问题研究

刘永会 王振华

（作者单位：陇东学院）

一、村集体经济组织演变

村集体经济组织，是按照村或村民小组设置的社区性集体经济组织。村集体经济组织演变可分为四个阶段，并向一种新的形式发展。

第一阶段：20 世纪50 年代初，初步形成。农村集体经济组织，产生于20 世纪50 年代初期的农村合作化运动。

第二阶段：20 世纪50 年代中期至70 年代末，发展壮大。1962 年9 月《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布，明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行“三级所有，队为基础”。

第三阶段：20 世纪80 年代以后，村集体经济组织职能逐渐淡化。十一届三中全会之后，随着改革开放的深化，我国农村家庭承包责任制逐步形成。农村集体经济管理模式转为一家一户模式。

国家实施脱贫攻坚战略以来，农村基层组织力量进一步加强，国家财政专项扶贫资金项目多、经费大，各类农业、养殖合作社相继成立，村集体经济实力逐渐增强[1]。

二、甘肃省农村集体经济财务管理的现状及问题

甘肃省农村集体经济财务管理一般委托乡（镇）管理机构（简称“村财办”下同）代理记账、核算，村集体经济组织没有专业的会计人员，大多由文书兼报账员。农村集体经济财务管理暴露出很多矛盾问题和风险隐患。

（一）会计核算不规范

科目设置不够齐全，缺少明细科目，不能准确地核算负债、收入、支出等经济事项。例如，专项应付款科目，未按资金来源、项目类别或年份等设置明细科目，或采用项目账辅助核算的方式。应付款科目既核算财政专项资金，又有应付其他单位的材料款或者报销款。

资产类科目未设明细科目，部分村资产未纳入账面核算，导致资产缺失，管理混乱。近几年，财政扶持力度加大，各村基本都有完善的办公场所，经济好一点的村部建成办公楼，办公设备一应俱全，但财务账面无资产信息，房屋建筑物、办公设备、家具未登记，会计记账时，借方记应付款科目，贷方记银行存款科目，不符合农村集体经济组织财务会计核算要求[2]。

各类收入记账不够明确，部分收入纳入核算管理。大部分收入以应付款科目记账，对于专项应付款、财政拨入的办公经费、其他收入没有区分记账，不能区分资金性质。票据管理松散，收入管理很少使用收费票据，导致一些外界捐助资金和公益性捐赠未入账，形成账外账、小金库。财政下拨的专项应付款核算不准确，资金到账时，借记银行存款，贷记专项应付款。使用资金时，借记专项应付款，贷记银行存款。未能确认当年收取，对于形成的资产，未能确认基金。

支出记账不规范，各类报销直接从暂存款下账，报销没有明确的审核流程，对于各类资金的使用没有制度规定，各村报销人员每次报销时都困惑该笔花费能否用某项经费报销。归属于公积公益金的资金未计入该科目。购入固定资产没入账，以应付款的形式直接付款，导致账面资产与实际资产严重不符。

（二）预算管理缺失

农村集体经济组织由于资金量小，延续以前的粗放式管理，无预算意识，各村未建立预算管理制度，未实施年度预算，每年的收支与当年的工作计划不符。没有对每年的收入进行估算，未能在年初以收定支，支出无规划，没有具体的支出项目，导致赤字严重或者出现大量的存量资金，对村集体经济长远发展没有起到预算引领的作用。由于未实施预算编制，也就没有项目储备意识，未建立完善的项目库。未列预算准备金，遇到突发自然灾害或者发生数额较大的临时救助时无资金可用[3]。

（三）“三资”管理混乱

1.资金管理

资金管理处于粗放式管理，银行账户未实施分户管理。目前，村财管理是以乡（镇）为单位，每个乡（镇）下辖有十余村，各村银行账户未实施分户核算，村财办使用一个银行账户记账，再通过手工备查的方式管理各村的账户资金，这样的弊端是不能一目了然地从账面查看各村的账户资金，每个村不能从财务系统做到账账相符。

2.资产管理

近几年，各村资产规模较之前扩大，资产管理未科学规范，资产未按类别建立台账未及时记录资产的增减变动情况。资产管理也未能责任到人，进行妥善保管。资产未按期折旧，未按规定报废，资产流失情况严重。

3.资源管理

资源管理意识淡漠，资源闲置浪费。村集体的耕地、林地、草地、荒山、滩、矿藏等，由于缺乏资金开发，造成资源闲置，或者被少数人低价购买，肆意开采，浪费严重，粗放式开采造成二次开采的难度更大。生态的破坏严重，恢复生态需要投入比开采更多的资金和精力[4]。

（四）财务管理制度不健全，民主监督监管缺失

虽然在村集体经济财务管理方面有《中华人民共和国会计法》《村集体经济组织会计制度》等可以作为管理依据，但仍然存在自身管理体系不健全的问题。因为管理制度的不健全，村级财务监管存在困难，一些地方的管理和约束工作未能落到实处，进而出现财务机构工作人员滥用职权、违规违纪等现象。

由于村级财务未纳入政府预算管理，预决算有村民委员会制定编制。农村财务工作并没有真正做到公开透明，村民缺乏监督监管的意识，由于缺乏财务知识很少发表言论，部分村干部也很少虚心听取村民意见。村集体经济组织虽设监委会主任岗位，但部分成员法律意识淡薄，受财务知识限制，甚至存在包庇思想，民主监管的作用大幅降低。

（五）财务人员队伍单薄，财务人员专业知识缺乏

会计人员队伍单薄，由于工作环境条件限制，乡镇很难招到专业的财会专业人员，一般由乡镇指定一名乡镇干部负责村集体经济财务管理核算，通常没有经过系统的岗前培训，财务管理人员缺乏系统的财会知识和先进的财务管理理念，造成规范村级财务管理的瓶颈。

三、关于规范村集体经济组织财务管理的对策建议

（一）严把核算关，规范报销程序

理清账户资金。各村银行账户资金单独管理，财务账套可设总的银行存款科目再下设子科目管理。做到账户余额一目了然，摸清家底，准确记账，做到账账相符。

规范资金支出。村集体经济财务支出主要包括村干部薪酬、办公费用和非生产性支出、生产性支出及其他支出。其中，办公费用和非生产性支出必须实施额度控制，对于生产性大额支出应实行一事一议制度。

规范会计记账，做到账账相符、账证相符。规范收支，收入方面，加强票据管理，做到应收尽收，防止出现“账外账”“小金库”“坐支”等不合规现象。同时，支出上做到报销流程符合财务规范，审批手续符合内控监管要求，报销单据规范统一等。及时报销，务必当年票据当年报销，年末票据次年三月份之前完成报销，加快资金支付[5]。

（二）实施预算管理制度

编制收支预算，使村级财务管理更加科学化、规范化，提高资金的使用效率，促进基层党风廉政建设。严格执行年初预算，循序支出，防止大量超支累计欠账或不花钱不干事存量资金大的行为发生。年度预、决算向全村公开。

1.全面制定计划

预算能够总揽全局，起到导向作用。帮助各村管理人员通过谋划具体的事项来制定切实可行的目标，全盘考虑各种可能的情形。

2.紧抓预算执行

明确各村工作任务，有目标、有重点、有计划地完成工作。通过落实预算，推进实际工作，达到年初设定的目标，是体现村集体业绩的一种好的管理模式。

3.积极储备项目

预算管理促进村管理者考虑未来发展，有助于增长预见性，避免盲目行为，各村根据发展需要，积极谋划项目，储备项目库，申请大型项目，筹措资金促进经济发展[6]。

（三）规范农村集体经济组织“三资”管理

1.农村集体资金管理

（1）各类专项扶贫资金管理使用。包括中管省管党费、中央及地方财政专项补助资金、东西部协作（天津）帮扶资金、互助合作资金、其他用于发展村级集体经济的各项资金等，以上资金属于专项资金，根据下达文件所列的申报计划使用。可用于支持农户发展种植、养殖、民族手工业和乡村旅游业等，培育适合当地的特色优势产业，改善基本生产生活条件，购置生产设施、村道路修建、村内环境治理；贫困户职业技能培训，贫困家庭子女初高中毕业后接受职业教育（不含雨露计划）等；对扶贫人口扶贫贷款给予贴息等。

不得用于：办公经费支出，交通工具购置，通信设备购置，发放奖金、津贴和补助，修建楼、堂、馆、所及职工住宅和大型基建项目，弥补企业亏损和偿还债务等其他与扶贫无关的支出。

（2）各类扶贫专项资金取得的投资收益管理使用。可用于：一是可进行再投资取得更多分红；二是扶持各村农户发展产业，养殖业、种植业、手工业等；三是发展村公益事业，如乡村建设（主要为道路、房屋、设备等维修和发展公益性事业的设备、器材等固定资产购置）、卫生整治、改善民生（饮水、住房、生产设施）、公共安全、文体活动、防灾救灾、帮扶困难户、资助学生、公益性岗位工资和劳务支出等；四是成员分红。

不得用于：装修办公场所；购置通信工具或缴纳个人通信费用；报销非公务活动的租车费、差旅费等；挪用、出借其他个人或集体使用；请客送礼、支付村干部报酬或福利[7]。

（3）各类公积公益金。包括各类土地征地补偿款及各类捐赠等。有指定用途的捐赠用于专门事项，其他各类可用于：一是提取福利费，慰问、帮扶困难群众；二是弥补以前年度的收支亏损；三是集体公益事业（修建购置文体设施、维修道路、学校等）；四是转增村集体经济资本。

（4）各类经营收入、发包及上交收入和其他收入。可用于管理支出、经营支出等各项正常支出（除了村干部工资、福利、奖金等支出）。

2.农村集体资产管理

农村集体资产是由农村集体经济组织筹资、投劳和通过国家扶持对农村集体经济组织投资而形成的房屋、建筑物、生产工具和生活设施及教育、医疗、交通、水电、通信等公益设施；农村集体经济组织在公司、合作社出资入股，根据投资比例拥有的股权和权益；村集体所有的牲畜、林木等资产。

各项资产按类别及时建立台账准确记录增减变动情况，做到账表相符。资产管理责任到人，妥善保管。资产按期折旧，按规定报废，防止资产流失。做好资产处置、租赁、承包、转让等工作，盘活资产，实现经济创收[8]。

3.农村集体资源管理

健全资源管理制度，加强资源开发利用。村集体与有开发意向和开发能力的公司或个人，就村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等资源进行合作开发利用。

（四）健全财务管理制度，使财务制度化、规范化、公开化

村集体经济组织应当根据《会计法》和相关的财会制度，结合村集体经济组织管理需求，制定适合当地经济发展和管理需求的财务制度。制度制定应遵循国家法律、法规和相关财务制度，符合村集体经济产业发展和业务管理的要求，规范会计核算，有效解决现有问题。根据财政部门的规定，村集体经济组织于每年度必须向社会公众公开经费预算和决算，按规定向财政、审计等部门提供会计凭证、账簿、报表等其他会计资料，接受监督，不得拒绝、隐匿、谎报[9]。

（五）加强村集体经济组织会计人员管理

加强财务队伍建设，村集体经济组织会计人员应具备上岗的必要条件，具有坚持原则，廉洁自律的职业道德，从事会计业务所需的专业能力，业务知识等。会计人员应当定期参加会计业务的培训，保证会计人员财务知识和管理思维的更新。相关部门给农村财务管理人员提供发展的平台和空间，在职称晋升和个人进步方面给予激励。会计人员任用方面要实行回避制度，严格按照国家相关制度规定执行。