信息不对称理论视角下基建项目过程管理研究——以农业科研事业单位基建项目为例

蓝 婷

（作者单位：中国水产科学研究院珠江水产研究所）

一、概述

本文所指的基建项目是指由中央财政资金投资建设的工程项目，因项目建设周期较长，其间会出现项目建设进度较为缓慢、工程质量参差不齐等问题。个别项目受新冠感染疫情、南方雨水天气、人工材料价格上涨、政府部门报建批复时间长、施工单位管理不善、施工人员投入不足以及项目现场督促力度不够等因素影响，导致开工时间延后、无法连续作业、竣工验收推迟等，以至于个别项目资金执行进度低于序时进度或者超过批复建设年限后才通过竣工验收，从而影响投入使用的时间及投资效益的发挥。

表面上看是由于项目过程管理不够细致全面、管理人员专业水平较低等原因造成的。一方面项目过程管理不够细致全面主要体现为，在项目管理过程中，由于前期工作不够细致全面，造成建设过程中的调整与变更，增加洽商的时间成本，在一定程度上影响项目实施的效率，而变更洽商确认不及时又会造成结算扯皮，影响项目验收进程。除此之外，还存在施工现场管理相对粗放的现象，与样本工程还有较大差距，个别建设期较长的项目在过程档案的收集和整理上不够及时，容易造成档案资料遗失和缺漏，也容易造成因资料后补而导致不真实或存在逻辑错误的问题。另一方面管理人员专业水平有待提高主要体现为，项目从前期准备、报建手续办理、招投标组织、合同起草、仪器设备采购、施工管理等环节众多、领域广泛、专业性强，而农业科研事业单位在基建项目管理方面底子相对薄弱，管理人员现场经验不足、专业技术欠缺，在一定程度上影响项目执行的效率和效果，而且项目管理人员往往缺乏科研背景，较难站在科研需求的角度进行项目谋划和长远规划。

究其根本，基建项目过程管理中存在的问题的深层次原因主要还是基建项目过程管理各环节、各要素间信息不对称造成的。管理过程中信息不对称分为三个层面，一是从项目申报环节看，组织方和使用方存在信息不对称的情况，导致项目申报和实际需求有偏差；二是项目实施全过程中，组织方和使用方存在信息不对称的情况，导致边做边改影响项目执行的效率和效果；三是从工程招投标到建设实施再到竣工验收的整个过程，参建各方存在信息不对称的情况，导致影响工程质量。

二、文献综述

信息不对称是指信息在市场主体和客体中呈现不均匀、不对称分布状态，通俗来说就是有的人掌握的信息多一些，而有的人掌握的信息少一些。信息不对称理论已经被应用到工程、金融、会计、行政等多个领域，对于任何市场主体都是适用的，也常常用来解释市场失灵的情况。不同的学者关于信息不对称理论的研究和分析不尽相同，但从本质上来说，信息不对称都是由主客观因素造成的，主观上是由于个体获取信息的能力所致，客观上是由于个体获取信息会受到社会其他因素的影响。

（一）国外关于信息不对称理论的研究

西方学者针对信息不对称理论展开了广泛的研究。詹姆斯·莫里斯开创了经济激励理论和委托代理模型，证明在信息不对称的情况下，若能观察到活动结果但观察不到活动本身，则应该以观察到的结果支付报酬或激励[1]。威廉姆·维克瑞通过对经济激励理论的研究，推动了激励理论和博弈论的发展[1]。乔治·阿克洛夫首次正式分析因信息问题造成的逆向选择问题，认为信息不对称问题可能导致整个市场崩溃、萎缩或充斥劣质产品和廉价服务[1]。迈克尔·斯彭斯提出了获得成本概念，具有信息优势的个体为了避免与逆向选择相关的一些问题发生，会将信息和信号传递给具有信息劣势的个体[1]。约翰夫·斯蒂格利茨对信息不对称理论的贡献最大，认为当市场机制不能发挥作用时非市场机制会应运而生[1]。

（二）国内关于信息不对称理论的研究

国内学者针对信息不对称理论也展开了一定程度的研究。张莹对信息不对称理论的研究文献作了系统的梳理和综述，认为信息不对称不一定带来市场低效，有可能会产生非逆向选择、正向选择[2]。辛琳认为在市场信息不对称的情况下，掌握信息较少的一方会利用激励手段来缓解或消除另一方因信息优势对自己造成的影响[3]。路小红认为非对称信息条件下的市场交易行为就是委托—代理关系，具有信息优势的一方是代理人，而信息劣势的一方是委托人，委托—代理关系的本质是信息差别的一种社会契约方式[4]。邓中美基于项目管理中存在的信息不对称和委托代理关系提出了代建制的管理模式[5]。张天森等人则是构建了建筑市场信息模型，分析了建筑市场信息不对称的各种情形和经济行为[6]。向鹏成等认为项目管理中信息不对称的问题主要是由招投标阶段和履约阶段的信息不对称造成的，要通过加强信息网络建设、设计合理的契约、加强政府政策引导、加强诚信建设、培育公正规范的中介机构、建立项目风险预警机制等方式来消解[7]。

（三）研究方法和技术路径

本文采用文献分析法，归纳和总结农业科研事业单位基建项目管理在实践过程中出现的短板和问题。从信息不对称的独特视角观察和分析基层治理中的基建项目过程管理情况，有利于解决项目执行的问题，加快项目执行进度和确保工程质量，同时还可在另一个领域拓展和深化信息不对称理论的有关研究[8]。本文的研究路径是参考已有研究成果并对其进行梳理，先从表层分析基建项目执行存在的项目过程管理不够细致全面、管理人员专业水平不强等问题出发，再以信息不对称理论为支撑点，进一步分析信息不对称下多种情形对基建项目过程管理造成的深层次影响，并提出解决问题的一些思考。

三、基建项目管理过程中信息不对称的情形

经济学中最基本的假设为人是理性的，都追求自身利益最大化，因此在信息不对称的市场环境下，代理人会凭借自身信息优势，向委托人隐瞒部分信息，从而获得自身利益最大化，并产生对委托人的不利行为，从而引发逆向选择理论和道德风险理论。逆向选择是具有信息优势的一方向信息劣势的一方隐瞒信息，信息优势方获取额外利益的行为。道德风险是指具有信息优势的一方向信息劣势的一方隐瞒信息，从而对信息劣势方造成损害的行为[9]。

基建项目管理过程中也存在着这样的问题和风险，无论是项目申报阶段，还是项目实施阶段，不管是组织方、使用方，还是参建各方，具有信息优势的一方在特定的环节都会选择有利于自身的行为而对另一方隐瞒部分信息，从而引发逆向选择和道德风险。

（一）项目申报阶段组织者和使用方之间的信息不对称

项目申报阶段组织者和使用方之间的信息不对称问题，容易导致项目新增需求难以与学科发展结合起来，从而影响基建建设最终投入使用的效果，这种信息不对称主要是由三方面原因造成的。一是使用方理解不到位。使用方在理解时可能存在不到位或者有偏差的情况，并且受惯性思维影响，认为基建项目学科新增需求是所有学科需求的总和，也就是项目总需求，或者理解为按已申报项目的总面积，以各学科现有人员占比，进行简单拆解，无法真实体现学科发展的客观需求。二是使用方重视程度不够。学科需求与规划密切相关，各学科会围绕中长期规划或上级部门规划或自身规划谋划学科发展方向，并提出相应的需求，同时会根据情况适时调整。由于项目申报处于规划的编制阶段，不确定性大，科研人员不清楚规划是否需要调整、是否能够落地，认为概念性的东西多，具象性的少，因此在一定程度上会缺乏重视，时间投入不足，难以进行深入的测算，认为只有到可研报告申报阶段，才有必要将实际需求测算翔实、准确。三是学科结构复杂。在科技条件开放共享的背景下，各学科在科研设施及空间布局的需求上，存在交叉、共同使用实验室和试验车间等现象，导致难以精准统计，只能是个预估数。一个学科体系会由一个或两个甚至多个研究室组成，一个研究室又有多个课题组，各团队没有直接的相互关联，甚至各课题组之间也是独立的，各课题组作为最小单位在短时间内难以进行需求的统一，导致整个学科需求较难测算出来[10]。此外，在一个学科体系下，大致分为三个层级，学科带头人、一般科研工作者、基层一线工作者，学科带头人负责宏观规划，往往能说出规划需求的大概，但要真正估算准确，还需要听取一般科研工作者的想法，甚至要咨询基层一线工作者的意见，因此在短时间内，较难整理出与学科需求真正匹配的信息。

（二）项目实施阶段组织者和使用方之间的信息不对称

大部分农业科研事业单位在项目实施阶段组织者和使用方之间的信息不对称主要是由两方面原因造成的。一方面缺乏懂设计、造价、施工全过程管理的专业人才，导致很多工作未能做到系统考虑，无法做到关口前移，在设计阶段、招标阶段、现场施工阶段该把控的问题没及时发现或考虑不周全，会导致项目执行较为被动，影响项目进度。另一方面缺乏融合科研需求和项目实施的专业人才，使用方的需求大多停留在概念层面，具体要做成什么样，或如何做成使用方想要的样子，较难以与设计、施工方进行高效沟通，存在信息不对称的现象，往往导致边做边改，而施工工序环环相扣，又受制于气候等条件，项目改动越多越会影响项目进度，因此需求与项目在前期融合得好会事半功倍。

（三）项目实施阶段建设单位与参建各方之间的信息不对称

由于项目实施阶段建设单位与参建各方之间的信息不对称属于外部矛盾，也相对多样复杂，不好解决和消除，还容易带来一些实质性和根本性的问题，因此本文侧重从这个方面展开研究和分析。

1.建设单位与政府部门之间的信息不对称

在规划和建设领域，政府作为公权力的部门，要统一编制规划、制订政策、颁布制度，掌握着大量的信息资源。而且，基建项目的土地选址、环境评价、地质勘查、规划报建、开工建设、分部验收、竣工验收等环节，又恰恰都需要政府部门的审核和批准[11]。此外，在工程招投标行为中会形成政府部门、建设单位和中标单位等互相之间的委托代理关系，也会造成彼此间天然的信息不对称问题。在农业科研事业单位的基层实践中发现，政府部门的信息存在不完全公开或私人保留信息的情况，而建设单位获取信息的渠道有限，项目管理者也可能对政策和制度存在模糊理解的情况，导致建设单位与政府部门间的信息不对称，也就是说政府部门是具有信息优势的一方，而建设单位是处于信息劣势的状态。

基建项目建设进度是上级考核的重点指标之一，基层单位大多会以项目进度表为抓手，通过倒排工期的方式，加强过程监督，切实发挥施工合同的约束作用，减少因主观因素造成的工期延误，克服客观因素障碍，加强沟通协调和统筹规划能力，做好各环节的衔接，在确保项目资金使用安全、工程建设质量合格、程序合法合规的前提下加快项目建设进度，早日投入使用并发挥成效。但是尽管在项目实施各环节上积极发挥主观能动性，执行的效果仍然不太理想。

由于信息不对称，建设单位在土地选址、环境评价、地质勘查、规划报建、招投标、开工建设、分部验收、竣工验收各环节的工作缺乏针对性，首先建设单位管理人员需要花费大量的时间和精力对政府部门的有关政策和制度规定进行搜索、查找、分类、归纳和分析，再按照项目管理经验和自身的理解按部就班地组织实施。因为缺乏精准性，往往在政府部门审核和验收的环节，会出现各式各样无法提前预料的问题，有些问题可以立行立改，而有些问题是前一个环节的疏忽造成的，改动起来牵扯面大、费时费力，也就往往会影响项目的执行进度。而且，当政府部门官员意识到审批权力可带来满足时，可能会存在逆向选择和道德风险。如果建设单位与政府单位间的信息不对称能够消除，建设单位在各个环节上精准地按照政府部门审核验收的标准执行，就会减少各环节因审批不过关而重新整改的情况，大大地缩短项目实施的时间，减少社会成本。

2.建设单位与监理单位之间的信息不对称

在项目管理上，由于建设单位没有足够的精力和精湛的专业技术，通常采用监理制的方式组织实施，这时建设单位和监理单位就成了委托—代理关系。由于市场上监理单位众多，而建设单位选择监理单位的标准通常只能根据行业资质、经营范围、商务条件、曾经服务过的项目合同等，无法掌握监理单位的全部信息，包括其真实的专业水平、服务质量、驻场人员素质等都无法把控。此时监理单位是具有信息优势的一方，是代理人，建设单位则是信息劣势的一方，是委托人，甲乙双方为了在市场上找寻匹配的合作伙伴，都要付出一定的成本进行信息搜索和条件协商，才能最终签订合同并履约[12]。

进入项目管理过程中，由于建设单位没有时间和精力全程参与项目建设，诸如材料进场、进场报验、批量送检、安装调试、隐蔽验收等环节都是由监理单位负责跟进和审核，其详细了解项目实施过程中存在的问题，这又与建设单位产生新的信息不对称。这时，缺乏原则的监理单位就会利用自身的信息优势欺骗建设单位，以减少工作的投入，甚至是与施工单位勾结或发生其他道德败坏行为，合谋赢取合同之外的收益，损害建设单位的利益。因此，委托人需要设置有效激励，使代理人能够从实现自身利益最大化的角度出发，自愿地选择与委托人一致的目标和行为；或者委托人通过设置有效的奖惩机制，使代理人在做出对委托人信息隐瞒并损坏其利益的情况下，不仅不能获利反而会遭受更大的损失或惩罚，以此让代理人不敢对委托人隐瞒信息。

3.建设单位与施工单位之间的信息不对称

施工单位的做事能力和工作质量是直接影响项目建设进度和质量的重要因素。与监理单位一样，市场上的施工单位众多，而且良莠不齐，而建设单位通常通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式选择施工单位，而这些政府采购的招投标形式也不是完全理性和有效的，建设单位选择施工单位的标准通常通过标书来明确，只能根据行业资质、经营范围、商务条件、技术条件、施工方案、质检证书、环保认证、曾经服务过的项目合同等加以筛选，无法掌握施工单位的全部信息，包括其真实的专业水平、建造方法、施工人员能力、材料质量、机械装备等都无法把控[13]。建设单位主要担心施工单位的实力能否按期按质完成工程任务，而施工单位则担心建设单位是否会存在拖欠工程款等行为，此时建设单位和施工单位都具有信息的不确定性，并没有说哪一方是完全具有信息优势的，所以双方为了在市场上找寻匹配的合作伙伴，会付出更大的成本来进行信息搜索和条件协商，并且在合同签订阶段会经过反复斟酌修改，才能最终确定并履约。

建设单位和施工单位都是从追求自身利益最大化的角度出发，建设单位希望质量高、造价低，施工单位希望中标、盈利。当施工单位具有能力优势时，会凭借自身实力做出承诺并获得合同。当施工单位能力一般时会通过压低报价或者暗箱操作的方式来获得标的，再在工程实施中通过层层转包、偷工减料、以次充好的方式收回成本和赢取利润。所以，当建设单位为了谋求自身利益最大化而大幅度压低工程价格时，虽然表面上获得了利益，但是施工单位还是会通过降低工程质量的方式来平衡收益，总的来说对建设单位是不利的，同时也会降低社会整体效能。基于信息的不确定性，施工单位又会更偏好于参与政府部门、事业单位组织的工程项目，而政府部门、事业单位又受限于财政预算资金执行进度的考核要求，有着更加急迫完成工程建设的心态。从这个角度看，施工单位较建设单位有着天然的优势。

基建项目管理过程中客观存在着“搭便车”和寻租偏好，以及体制惯性带来的领导意愿和行政干预。工程招投标阶段的逆向选择问题，即如何消除招投标阶段的信息不对称影响，选择合适的承包商，解决如何让其说实话的问题。工程施工阶段的道德风险问题，即如何消除履约过程中的信息不对称影响，使施工单位如实履约，解决如何让其不偷懒的问题。例如农业科研事业单位通常会在基层实践中，建设单位通常会通过细化过程管理、严格设计变更、加强施工现场管理、重视项目档案整理等方式来消解信息不对称带来的风险。一是会通过细化过程管理的各项工作，加强监督审核，及时发现各阶段可能存在的错误和遗漏项，为项目过程管理排除障碍。二是会严格控制设计变更，加强洽商控制，进行技术论证把关，在确需变更的情况及时进行确认，避免日后扯皮。三是会加强施工现场管理，关口下沉，做好分部分项等隐蔽验收。四是会重视项目过程档案的收集和整理，扎实做好项目档案管理，为项目验收、建成管理、责任界定保留一手原始素材。

四、消除基建项目管理中信息不对称的策略

针对基建项目过程管理中信息不对称情形和内在原因的分析，从项目全过程和多维度等方面尝试提出消除信息不对称的策略。

（一）项目申报阶段组织者和使用方之间的信息不对称

项目申报阶段组织者和使用方之间的信息不对称属于单位内部范畴，可通过强化沟通、加强宣讲、扩大调研范围等方式来消除信息不对称带来的问题。首先组织者在提出工作任务安排前要针对重点、难点及模糊地带予以明确、解释，加强沟通，提高工作质量，避免落实走样。其次组织者要加强宣讲，提高科研人员的重视程度，充分发挥科研人员在实验室、试验基地建设项目和修购项目谋划中的作用，做实、做细规划前期工作，争取各项数据有理有据，前后衔接上下联动，为项目的争取与立项打下坚实基础。再次是使用方要适当扩大调研范围，除学科带头人外，还要听取一般科研工作者、基层一线工作者的意见和建议，打破学科结构壁垒，以学科为整体统筹考虑、统一需求、上下一体、合理分配、资源共享，确保建设和修缮真正符合科研实际需求。

（二）项目实施阶段组织者和使用方之间的信息不对称

项目实施阶段组织者和使用方之间的信息不对称也属于单位内部范畴，可通过引入懂设计、造价、施工、科研需求的专业人才进行项目管理来消除信息不对称带来的问题。由于设计、造价、招标、施工四个环节专业性强，如何看懂设计方案和施工图纸、预算造价和结算审核、招投标的风险规避等方面是需要科研院所工程管理人员学懂弄通的，否则项目管理没有抓手。还可以通过调研学习同行好的经验做法，加强业务知识储备，学懂弄通相关法律法规及制度规定，强化对项目前期、建设实施、竣工验收、后期运行等环节的系统梳理，切实提高业务能力和素质，提升项目谋划和过程管理的水平，同时要加强对科研业务的了解和涉猎，以减少信息不对称带来的问题。

（三）项目实施阶段建设单位与参建各方之间的信息不对称

项目实施阶段建设单位与参建各方之间的信息不对称属于外部矛盾，容易给项目执行带来风险和隐患，需要从建设基建项目管理数据平台、设计合理的契约合同、建立督查和惩罚机制等方面进行消除和解决。

1.建设基建项目管理数据平台

信息的充分获取是克服信息不对称的关键手段，要通过建立基建项目管理数据平台，形成跨部门、跨领域、多层次的网络管理服务体系，实现信息集成、信息展示、在线服务、数据共享、管理评价等集约式管理模式，让信息尽可能地公开、透明，促进参建各方相互了解和顺畅对接，以提高基建工程建设效率和质量，最大限度降低和消除信息不对称的危害，确保经济行为主体可以正确决策，实现市场经济良性循环。

2.设计合理的契约合同

设计合理的契约合同是克服信息不对称的重要手段，是避免逆向选择和道德风险的维权载体，核心是要设计出一种让合同甲乙双方都受到刺激和激励并且产生一致性目标和行为的机制。甲乙双方都要在契约合同的设计中把对方因为信息不对称而观察不到的行为通过公平、公正、客观的方式进行约束，实现多劳多得，利益和风险对等，并根据不同的项目性质和特点，在合同中设置专用条款，同时要激励施工单位积极参与实现自身利益，还要围绕建设单位的期许在最短时间内实现工程竣工验收和确保工程质量的目标[14]。

3.建立督查和惩罚机制

政府部门对建筑行业的宏观调控是解决逆向选择和道德风险的有效途径，要确保建设项目从前期规划、勘察设计、预算造价、招投标、工程施工及竣工验收等环节全都纳入法制体系，建立有序的基建行业市场竞争机制，并且善于运用查处、辞退等强制监管措施，规范基建行业市场秩序和企业行为，加强政府部门的全面监管力度，同时依靠法律监督、公共监督和新闻媒体监督来促进基建行业健康发展。