改革开放以来中央政府对于民营经济的注意力研究——基于国务院政府工作报告(1978—2021年)文本分析

叶颉,李煌炜,林克涛

(1.泉州师范学院 商学院,福建 泉州 362000;2.福建省高校特色新型智库民营经济发展研究院,福建 泉州 362000;3.福建农林大学 安溪茶学院,福建 泉州 362400;4.泉州师范学院 资源与环境科学学院,福建 泉州 362000)

2018年习近平在民营企业座谈会上旗帜鲜明地提出民营经济是中国特色社会主义制度的“内在要素”“民营经济和民营企业家是我们自己人”等一系列重大论断,标志着中国共产党对民营经济的认识取得了新突破[1].自改革开放以来,民营经济作为具有中国特色的一种经济概念和经济形式,不断从小到大、由弱变强,逐渐成为我国国民经济的重要组成部分.民营经济的不可替代性体现在其不仅充当了国家稳定就业的重要主体,而且也是国家税收的重要支撑、经济持续健康发展的重要动力和社会财富与城乡居民收入的重要来源.2019年3月10日,时任国家发改委主任何立峰在回答记者提问时,提到了民营经济为我国经济发展贡献了“56789”,即民营经济为中国经济贡献了超过50%的税收、超过60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业和90%以上的企业数量[2].

“民营”一词由1931年《经济救国论》中被首次提出,此后不断有学者对“民营”经济的概念进行定义.如张海丰等认为“民营企业是指在我国境内依法设立,不属于国有及国有控股、集体及集体控股、外商投资的企业.包括股份合作制,非国有联营、集体联营、国有与集体联营的联营企业,非国有独资的有限责任公司、股份有限公司,私营企业、个人独资企业、个人合伙企业,有时还包括个体户”[3].随着改革开放的不断深化,民营经济也在不断的发展.学术界开始对民营经济发展的政策演进和经济架构进行研究,理清了我国改革开放以来民营企业发展的脉络,同时对中国民营经济的制度创新和架构进行深入的探究,从制度创新和环境重构视角重新审视了民营企业的发展困境,从根源寻找症结,改革不适合民营经济发展的体制和机制障碍,为促进民营经济高质量发展提供借鉴[4-6].也不乏有学者从特殊时期民营经济发展进行研究,其中文[7-12]探究了全球新冠疫情对民营经济的影响,为特殊时期举步维艰的民营企业寻求新的对策.改革开放以来,伴随着社会主义市场经济的完善和发展,中央政府对民营经济的认识也越来越清晰全面.张慧一等[13]指出政府作用是影响我国制度变迁与民营经济发展关系的重要因素,并从制度变迁及政府作用角度进行探究,结果表明中央政府不同阶段制定的有关民营经济的方针政策在很大程度上反映了其对民营经济的施政重心和重视程度.

综合民营经济发展历程及前人相关民营经济政策研究,可以发现当前研究主要集中于民营经济的作用、环境建构和发展对策,但对政府政策的相关强度和变化规律的研究稍显不足,因此,本文引入“注意力(attention)”概念,试图通过对极具权威性的中央政府工作报告进行分析,发现政府决策与注意力之间的关系,具体研究改革开放以来政府对民营经济注意力指向和重视程度的变化规律,以期为民营经济发展提供部分思路.

1 理论基础与研究设计

注意力最初是心理学领域的一个概念,指人的心理活动指向和集中于某种事物的能力.诺贝尔奖获得者赫伯特·西蒙将注意力概念引入决策领域,提出在大多数组织决策过程中,注意力是一种关键性的稀缺资源[14].由于决策者的有限理性,决策选择的差异很大程度上是由于注意力的变化所导致.此后美国政治学家布莱恩·琼斯在其理论基础上,将注意力理论引入政府决策领域,分析了影响政府决策转变的因素,提出了“注意力驱动的政策选择模型”,为理解和分析政府行为提供了一个崭新的视角[13].以往研究通常认为,包括经济、政治、文化、科技等政策环境的变换,深刻影响了政府政策的制定、颁布和实施.但琼斯认为,在政策纳入制定议程的过程中,政策的环境变量只是作为政策的外生变量,并不起决定性作用,关键的是政策制定者的主观意识,即“决策者不一定会被环境所影响,除非他们注意到它”[15].注意力理论指出了注意力的稀缺性,在不同时期政府用不同的词频来表述对公共事务即注意力的指向性问题.

中央政府工作报告是国务院在“两会”期间发布的具有施政纲领性质的权威文本,其内容的全面性、叙述的概括性和攥写程序的民主性,决定了其具有全局性、前瞻性和纲领性等特点.中央政府工作报告涉及社会生活的方方面面,包括民营经济在内.因此,本研究拟通过运用ROST News Analysis Tool 4.5软件进行文本挖掘分析,抓取并选择改革开放以来民营经济发展各个阶段政府工作报告中关于民营经济词频排行前20位的高频词,并结合1978-2021年中央政府工作报告进行分析.中央政府对某些公共事务关注程度的高低,直接表现在中央政府工作报告中涉及到的相关关键字词频,即注意力的强度问题.通常,注意力分配主要涉及注意力强度与指向两个方面,因此,本研究也将从这两个方面对中央政府工作报告文本进行研究.一方面通过注意力强度变化的分析,以探究中央政府对于民营经济的重视程度;另一方面通过对注意力指向进行分析,发现中央政府对民营经济的关注状况,即中央政府的施政重心.

2 改革开放以来中央政府对于民营经济的注意力强度及变化

改革开放以来,我国私营经济从无到有,在激发经济增长活力、促进社会发展等方面发挥重要作用,为国民经济快速发展做出巨大贡献,成为社会主义市场经济重要组成部分.为了直观展现改革开放以来中央政府对民营经济的注意力强度及其变化,本文通过计算改革开放以来每年政府工作报告中涉及民营经济的文字数量占工作报告总字数的比重,变化过程如图1所示.由图1的1978-2021年政府工作报告中民营经济内容及篇幅可见,中央政府对于民营经济的注意力可将1991年和2003作为时间节点划分为3个阶段,呈现“剧烈波动-相对稳定-震荡上升”的阶段性特征.

(1)剧烈波动阶段(1978-1991年).国家完成对左倾错误的拨乱反正,开始恢复国家的各项经济发展.相关文字占比基本保持在0.5%～4.0%,1984年注意力徒然上升,达到4.98%.1978年党的十一届三中全会的召开拉开了改革开放的序幕,在会上明确“社员自留地、家庭副业、和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分,任何人不得乱加干涉”,这让民营经济的发展迎来了前所未有的契机.1983年,《关于当前农村经济政策的若干问题》提出实行“三不政策”,即不提倡、不宣传、不取缔,为私营经济提供了生存和发展空间.1987年,由党中央发布的《把农村改革引向深入》通知中,首次明确指出允许少量的私人企业存在,由此前的“三不”政策过渡至明确认可,表明出党中央对民营经济态度的转变.同年在党的十三大报告中确定“要以公有制为主体的前提下发展多种经济成分”,并指出要继续鼓励私营经济发展.1988年,宪法修正案许可“私营经济在法律规定的范围内存在和发展”,从此确定了私营经济在我国的合法性.鉴于此,1983年和1988年都在“剧烈波动”阶段有一次明显的攀升(图1).

(2)相对稳定阶段(1991-2002年).在进行社会主义市场经济改革,经济体制改革稳步前进,对外开放继续扩大的同时保持经济平稳较快的发展.这一阶段国家对民营经济的注意力强度呈现相对稳定的状态,民营经济的发展进入常态化.

(3)震荡上升阶段(2002-2021年).原国家计委出台了《关于促进和引导民间投资的若干意见》,围绕转变思想观念、拓宽融资渠道、放宽投资领域、实行公平合理的税费政策、建立社会化服务体系和改进政府的管理工作6个方面,为私营企业的发展营造良好的外部环境,解决私营企业市场准入受限、融资难、税赋重等问题.此后,中央政府不断推出“放管服”“营改增”“放宽市场准入”等一系列举措将民营经济的发展推上了高潮,同时也引发了“创新创业”的浪潮.自此该阶段中央政府对民营经济的注意力呈现震荡式上升,也体现出民营经济发展进入新的历史时期,要更加关注民营经济,采取有效措施进一步支持民营企业健康发展[16].

通过对中央政府工作报告的研读,笔者发现不同时期涉及民营经济的相关语句在中央政府工作报告的位置有明显的不同.因此,本文通过手工整理民营经济所在议题(表1).1978-1986年期间,民营经济议题位于“社会主义经济”,政策话语为“经济建设改革”.1987-1991年期间,议题定位于“深化和完善经济体制改革”,政策话语为“深化农村改革”,这一阶段虽然施政重心为“鼓励和引导个体经济和私营经济健康发展”,但是前期仍然以“调整、整顿、改革、提高方针”为主.1992年之后议题定位分别经历了“社会主义市场经济体制改革”—“深化改革开放”—“全面深化改革开放”,但是施政重心却始终是对“以公有制为主体,多种经济成份共同发展”进行补充.从表1可以看出,中央政府对民营经济的施政重心经历了“调整、整顿、改革、提高方针—鼓励和引导个体经济和私营经济健康发展—在巩固和发展公有制经济的同时进一步发展多种经济成分—鼓励、支持和引导非公有制经济发展并落实各项政策与社会各项领域—必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展并全面落实促进民营经济发展的政策措施”的变化历程,不同时代国家对民营经济的认识呈不断提升并逐渐重视民营经济的发展和探索.

表1 中央政府工作报告民营经济议题话语变迁

3 改革开放以来中央政府对于民营经济的注意力指向及变化

运用文本挖掘软件分析,抓取并选取改革开放以来民营经济发展各个阶段中的高频词,结合大量政府报告阅读分析,并借鉴许治等[17]的研究从各个阶段都选取了较为相关的10个左右的高频词.在注意力理论的基础上,本文借鉴使用吴宾等[18]的研究假设,即中央政府对民营经济注意力强度变化表现在历年中央政府工作报告中涉及民营经济的文字数量占对应年份政府工作报告总字数的比重变化.

3.1 初步探索时期(1978-1986年)

在1978-1986年的民营初步探索期间,民营经济涉及到的高频词为个人承包经营、个体商业、家庭联产承包责任制等词语(图2).通过整理高频词及对照原文相关语句可以发现,在该阶段前期我国政府积极贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针,厘清了农业和轻重工业的比例,使其逐步协调起来,客观上为民营经济健康发展提供了有利环境.这个时期党的工作重心转移到经济建设上来,但是民营经济的发展也充满争议,中央政府对民营经济还持有保留态度,采取“等一等、看一看”策略.具体表现在对于一些民营企业雇工数量超标的问题上,中央政府实行“三不政策”,不提倡、不宣传,但也不急于取缔.在农村经济方面,中央政府鼓励发展多种经营和家庭副业,开放集市贸易,活跃了农村经济,个体经济开始萌芽.我们可以从中窥探中央政府对民营经济的暧昧态度.同时中央政府针对僵化的国有企业经济体制进行了改革,覆盖国有大中小企业,并赋予国有小型企业更多的自主权.林毅夫等[19]的研究指出国有企业改革的核心是创造竞争的环境,从侧面为民营经济的存在提供了合理性.这个时期也是中国改革开放的探索期,营商环境比较宽松自由,加之中央政府对民营经济的中立态度,民营经济获得初步发展.即便如此,这一时期民营经济的合法地位始终没有得到官方承认.

图2 1978-1986年高频词聚类分析图

3.2 逐步放开时期(1987-1991年)

在1987-1991年的民营经济逐步放开时期,民营经济涉及到的高频词为私营企业、小型企业、私营经济等词语(图3).1987年党中央在《关于把农村改革引向深入的决定》中明确指出允许少量企业的存在.这是中央政府对待私营经济态度的一次重大改变,这一时期中央政府鼓励发展个体经济、私营经济以及中外合资经营,深入农村改革,认可乡镇企业的贡献,开始扶植和引导乡镇企业发展[20].在技术开放和管理方面,中央政府不仅对大中型国有企业提出了相关要求,也开始对乡镇企业进行引导.这一时期中央政府扩大对外开放,对民营经济而言是一个机遇,有利于引进国外先进技术和经验.同时随着改革开放的推进,日臻完善的社会主义市场经济体制也为民营经济发展提供了更好的市场环境.此时,中央政府对民营经济的态度由中立到明确承认,对民营经济的注意力达到一个峰值,民营经济进入健康发展阶段.但对同期政府工作报告的话语分析发现,民营经济在中央政府的定位中还只是公有制经济的有益补充.

图3 1987-1991年高频词聚类分析图 图4 1992-2007年高频词聚类分析图

3.3 扶持发展时期(1992-2007年)

在1992-2007年的民营经济扶持发展时期,民营经济涉及到的高频词为个体经济、私营经济、民间资本等词语(图4).在1997年党的十五大明确提出民营经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”的基础上,2002年的政府工作报告明确指出鼓励、支持和引导私营、个体经济健康发展.2003年的政府工作报告再次提出要毫不动摇地鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展.这一时期中央政府对民营经济的注意力指向发生了巨大变化,认为其不只是公有制的有益补充,更是国民经济的重要组成部分,具体到态度上即由确认地位到鼓励发展.

3.4 调整转型时期(2008-2012年)

在2008-2012年的转型升级阶段,民营经济涉及到的高频词为社会投资、私营经济、民营企业等词语(图5).这一时期国际金融危机对民营经济造成了较大影响.为了应对危机,中央政府在政府工作报告中积极引导鼓励中小企业进行科技创新和技术改造,增强企业市场竞争力.加快健全中小企业社会化服务体系,建设服务型政府降低企业内部交易成本,帮助民营企业度过危机.中央政府在完善和落实促进民间投资的相关政策的基础上,鼓励扩大民间投资,鼓励和引导民间资本进入公共事务领域,继续鼓励、支持和引导非公有制经济发展.民营经济发展配套的相关法律也在不断拓展完善.这些举措不仅有利于推动民营企业加强自主创新和转型升级,而且将民营经济同国有经济的地位看齐的做法有利于破除所有制歧视,推动民营经济快速健康发展.这一时期中央政府对民营经济的注意力稳步提升,注意力指向由理念鼓励和支持逐渐过渡到行为鼓励和支持.这个时期政府对民营经济的期望度更高,相关政策也逐渐由理念过渡到具体政策.

图5 2008-2012年高频词聚类分析图 图6 2013-2021年高频词聚类分析图

3.5 提质增效时期(2013-2021年)

在2013-2021年的提质增效阶段,民营经济涉及到的高频词为中小企业股份转让系统试点、社会融资、民营经济等词语(图6).这一时期中央政府继续毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,进一步将民营经济摆到与国有经济相同的认知地位.中央政府全面落实促进民营经济发展的一系列政策措施:一是对民营经济实行定向减税和普遍性降费,拓宽小微企业税收优惠政策范围.二是通过构建新型政商关系,建设服务型政府,进一步简政放权,降低民营经济内部交易成本.三是中央政府根据竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和投招标等方面要求对各类所有制企业平等对待等一系列举措在很大程度上不仅破除了所有制歧视还为民营经济营造了良好的市场环境.这一时期中央政府对民营经济的注意力达到空前的高度,注意力指向转变为全方位行为鼓励支持,进一步确认了民营经济与国有经济相同的市场地位.同时,政府服务意识增强,逐渐向服务型政府过渡.在此期间中央政府实施的一系列促进民营经济的政策,进一步缓解了所有制歧视和融资难融资贵的问题,破除了民营经济发展的障碍壁垒,民营经济进入快速发展阶段.

3.6 中央政府对于民营经济注意力词频演进

通过对5个阶段的高频词聚类之后显示出中央政府对于民营经济注意力词频演进的过程(图7).从图7中可看出,中央政府对民营经济的注意力发生了显著的的变迁.

图7 中央政府对于民营经济注意力词频演进

1978-1991年,政府更加注重民营经济的制度建设,由最初的“三不政策”到明确认可,再到1988年宪法修正案明确提出民营经济的合法性.政府对民营经济发展的注意力一直穿插在经济建设改革和完善经济体制改革一类议题当中.1992年之后,中央政府在不断完善民营经济制度的同时,对其提供了其他的金融服务,起初是在金融政策和信贷服务上对民营经济提供支持.2002年的政府工作报告明确提出要鼓励、支持和引导私营、个体经济健康发展.在这一阶段国有经济和民营经济的关系从“主体-补充”的关系逐渐向“平等竞争、协调发展”演化,可以看出政府对于鼓励和发展民营经济的态度逐渐的坚定[21].2008年之后,中央政府不断推出关于民营经济发展的金融服务政策和措施,其中“营改增”措施的实施和创业成本的大幅度降低为之后的“大众创业,万众创新”热潮奠定了强有力的基础.再者“鼓励民间投资”“让民间资本进得来,出得去”“放宽市场准入”等一系列举措的实施都表明了政府在民营经济发展的道路中既把握了大方向,又将具体措施安稳落地.同时,我国也将早期的“经济制度建设”过渡到了“制度建设”和“扶持发展”两手抓的时代.这也说明了政府在探索的道路上重视理论创新与实践探索相结合,积极落实民营经济制度化的转型[4].

4 结论

(1)1978-2021年间,中央政府对民营经济的的注意力强度经历了“剧烈波动-相对稳定-震荡上升”的变化历程.在1978-1991年“剧烈波动”阶段,我国的民营经济从无到有再到拥有合法地位,而政府的态度也从“三不”——“不提倡,不宣传,不取缔”到明确认可,这也就导致中央政府对民营经济的注意力产生了较大的波动.在1991-2001年“相对稳定”阶段,中央政府在进行社会主义市场经济改革,经济体制改革稳步前进,对外开放继续扩大的同时保持经济平稳快的发展.因此这一阶段政府对民营经济的注意力呈现相对稳定的状态,民营经济开始步入常态化发展.在2002-2021年“震荡上升”阶段,随着中央政府对民营经济的探索和一系列举措将民营经济的发展推上了高潮.

(2)1978-2021年间,中央政府对民营经济政策话语的变迁经历了“初步探索-逐步放开-扶持发展-调整转型-提质增效”5个时期.这5个时期政府的施政重心经历了“调整改革—鼓励和引导—巩固和发展—放宽市场准入—增强活力”的变化历程.初步探索时期(1978-1986年):这一时期政府以“调整、整顿、改革、提高方针”为主.逐步放开时期(1987-1991年):这一时期施政重心转变为“鼓励和引导个体经济和私营经济健康发展”且政府的态度发生了明显的转变.扶持发展时期(1992-2007年):这一时期民营经济不仅仅作为公有制的有益补充而是作为国民经济的重要组成部分.调整转型时期(2008-2013年)和提质增效时期(2014-2021年)中,政府开始把政策由理念转向具体并把政策逐步落地为民营经济破除壁垒.

(3)从中央政府对民营经济的注意力演化来看,中央政府对民营经济的注意力由单纯的经济制度建设逐步过渡到制度建设和扶持发展.其中最明显的变化是早期对金融服务的忽视,到后来的“放管服”“营改增”“金融支持”等措施的接连举措反映出中央政府对发展民营经济的坚定态度.