公立医院全面预算绩效管理浅析

杨韶敏

摘   要：在加快推进全面预算绩效管理的背景下，首先，阐述天津市公立医院现阶段以项目库管理为基础、以绩效管理为支撑的全面预算绩效管理模式；其次，分析预算管理及绩效评价中存在的项目库建立不科学、绩效目标和指标设置不合理、跨经济分类科目调整不及时、绩效评价结果反馈性不强等问题。在此基础上，从四个方面提出改进公立医院预算绩效管理的建议，以期为进一步提升公立医院预算绩效管理水平提供参考。

关键词：天津市；公立医院；预算绩效管理；现状；不足；改进建议

中图分类号：F23       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）19-0068-03

作为加强公立医院精细化管理的一种重要工具，全面预算绩效管理将预算和绩效管理融合，可以合理降低医院的运营成本、提高运行效率，提升医疗服务能力。

一、全面预算绩效管理的背景

2020年，财政部发布了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），确定了绩效评价的基本原则，评价对象和内容，评价指标、标准和方法，组织管理和实施，评价结果应用及公开。国家卫生健康委员会、国家中医药管理局发布的《关于印发公立医院全面预算管理制度实施办法的通知》（国卫财务发〔2020〕30号）进一步提出建立全面预算绩效管理实施举措，严格预算管理，规范公立医院经济运行。天津市财政局也随后正式启动了全面预算绩效管理工作，上线预算管理系统一体化平台，研究制定《预算管理一体化预算管理规程》《预算管理一体化预算执行规程》等制度，要求各级预算单位加强预算绩效管理，严格预算执行。

二、全面预算绩效管理现状

全面预算绩效管理是在现有预算管理模式下，将绩效管理理念和方法融入预算管理的全过程，突出预算支出的高效和绩效目标的实现。在津财预〔2020〕44号，津财绩效〔2020〕35号文件的指导下，天津市公立医院2021年预算绩效管理工作逐步转化为以项目库管理为基础，以绩效管理为支撑的全面预算绩效管理模式。

（一）构建预算项目库

医院制定预算，投入资金，提供医疗服务及开展科研教学等业务活动，形成以项目为基础的预算主线，因此，一个个项目是预算绩效考核的基础。建立项目库，可以科学地配置医院各项资源，结合医院发展规划，统筹医院实际财力状况，按照轻重缓急对项目进行排序，择优储备、筛选和上报。在天津市财政局和天津市卫健委的要求和大力支持下，天津市公立医院2021年启用预算管理系统一体化平台（2.0版），在上级主管部门完善的三、四级项目库基础上，各医院结合自身运行模式、组织架构及管理特点梳理建立包含自筹资金项目在内的全口径项目库。比如公共卫生机构能力建设、公共卫生体系建设和重大疫情防控救治体系建设、公立医院诊疗服务能力提升、基本公共卫生服务、卫生健康对口帮扶等适用于公立医院的项目。

（二）精细化项目内容

预算项目库按照类别进行管理并全面纳入绩效考核，测算实现预算目标各个方面的工作进展和资金需求，从源头出发规范医院的预算项目支出管理。公立医院在最终确定项目库前，需要各相关业务科室之间反复沟通，立项论证，将每项预算落实到具体支出用途，细化申报及测算环节。每个预算项目都应该按类分别填写申请依据、年度支出计划、项目测算表、绩效目标指标表，详细进行资金测算和进度安排。对于预算项目执行需要配置资产的，需要填制资产配置信息；有配置标准的，按照标准填报；没有配置标准的，结合医院保障运转工作需要、资产存量，以及同类资产现有配置情况进行填报。

（三）建立绩效指标体系

绩效指标是绩效目标的分解和细化，可以提炼出项目的核心要素。根据预算项目库内容，分类别，分层次建立包括数量、质量、时效、成本、社会效益、经济效益、可持续影响、满意度的多维度量化绩效指标体系库。从项目库内容来看，大致包括公立医院基本建设、大型修缮、设备购置、重点学科发展、公共卫生任务、科学技术等，根据项目内容分类从数量、质量、时效等方面设置绩效指标。比如基本建设类项目，其数量指标可以从建设改造修缮工程量，项目建设工程面积，每期建设费用，建设内容、规模、数量等进行考量，质量指标可以结合《建筑工程施工质量验收统一标准》《建筑装饰装修工程质量验收规范》等规定要求，时效指标可考虑施工时间、验收时间、项目建设完成进度、完工比率等指标，成本指标可考虑建设成本、建设资金使用率等，各个指标从不同的侧面多角度立体还原项目进展情况。

三、预算绩效管理中存在的不足

（一）项目库建设及排序缺乏科学论证

受制于项目资金的“不确定性”，医院在进行年度项目预算时很难明确能争取到多少专项资金。加之主体责任意识缺乏，认识存在偏差，只是将项目库建立和预算编制作为申报项目经费的手段，导致各业务科室对于项目没有进行充分的前期規划和论证，没有与医院的发展规划、业务模式相匹配，单纯地滚动申报以往年度的项目类型，以争取到确定性大的项目为目的，忽视了项目库与医院业务发展和部署规划的关系。

（二）绩效目标设置不科学

绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，反映项目实施的基本内容和预期效果，为确保项目的绩效考核结果理想，争取足额的资金额度，预算单位在项目的绩效目标设置过程中往往倾向于较低的标准。此外，绩效目标设置模糊、指向不清晰，不能与项目的实施规划相匹配，绩效目标偏向宏观层面，量化程度不足，资金支出用途和预期产生效益的可理解性差，无法与具体设置的三级指标及指标值建立对应关系，后期进行考核评价时较难获得相关的支撑辅助资料，绩效目标设置不科学，难以通过目标实现考核项目的资金使用进度、执行的效益情况、项目目标的达成情况。

（三）绩效评价指标设置不合理

绩效评价指标设置过程中存在粗糙笼统的问题，同级指标间不独立、定量指标少、部分数据指标没有代表性，不能满足不同层面、不同性质全方位评价的需求，有的定量指标的佐证资料不便采集获得，定性指标的文字描述较为宽泛，指向模糊，绩效考核时缺乏数据或材料支撑。指标设置时，业务科室往往不深入参与，财务人员对项目的认识较为粗浅，指标设置偏向于资金使用效率，缺乏全面性，指标权重设置主管随意性较大，无法对绩效管理起到推动作用。

（四）跨经济分类科目调整不及时

实施项目库管理后，各预算单位上报预算时，对项目金额按照经济分类进行细分，由于预算实施工作较为紧急，项目估算较为粗糙，往往造成各经济分类中的金额不准确。根据《天津市预算审查监督条例》第21条规定，市、区人民政府应当将预算执行中支出预算跨类级科目的预算资金调剂使用情况向市人大常委会报告。跨类调剂需要由预算单位局领导审签并盖公章，经财政局领导审签后，报市人大备案。跨科目调剂需要一定的程序和时间，分类不准确的额度在调整完成前不能及时使用，造成执行进度缓慢，影响资金效用的及时发挥。

（五）绩效评价结果反馈性不强

绩效评价是预算绩效管理的核心内容，项目实施过程中，根据上级部门要求需要编制绩效运行监控表，对项目的绩效目标完成情况、预算资金执行进度和项目实施情况进行监控。由于上级部门一般将绩效运行监控的编制工作布置在财务部门，导致绩效监控更多侧重的是预算资金的执行情况，而忽视了项目的组织实施和绩效目标的完成情况。目前绩效评价的方法主要是各预算单位自评为主，为了给下一年度争取到足够的资金，各预算单位自评结果通常较为乐观，整体评价较为理想。绩效监控流于形式，无法通过考核监控及时调整干预项目实施方向，也无法以事定责，追踪问效，对项目执行成效、问题及相关责任没有达到改善效果，评价结果的反馈和应用尚不成熟。

四、改进医院预算绩效管理的建议

（一）建立全过程预算绩效管理机制

健全全面预算管理组织体系，建立由预算管理委员会、归口职能部门和业务科室组成的三级预算管理体系，将预算编制、执行、监督和评价等工作纳入预算绩效管理工作中，以预算管理为出发点，健全相关工作流程，明确规定各环节的实施细则，确保预算绩效管理工作的全覆盖和有效落实。同时，充分发挥各个部门的参与积极性并进行有针对性的培训，根据不同项目任务的特点，明确财务部门、科教部门、采购部门、设备物资部门、基本建设部门、总务部门等相关预算执行部门的职责分工，调动预算绩效管理链条中的所有人员参与进来，提升预算绩效管理意识，明确预算绩效管理的目标和内涵。财务部门和各业务部门有效沟通，科学合理设置绩效目标和绩效指标，共同研究预算执行高效化的办法和措施。

（二）完善绩效指标设置

绩效指标是反映预算过程、预期产出和进行评价的重要一环。现阶段绩效指标主要包括三类一级指标：产出、效益、满意度。在每类一级指标下面又细分为若干二级指标和三级指标。各级指标要对应明确、逻辑清楚、可理解性强，尽量详细阐述出项目的实施内容、资金支出用途和预期产生效益。财务科室与业务科室应紧密沟通联系，认真选择、设置考评绩效指标，指标尽量细化、量化。同时，指标的设置需要结合项目实际进展持续改进和更新，逐步形成较为完善的预算项目绩效评价指标体系，尽可能地满足公立医院多方利益相关者对绩效指标的需求。此外，对项目库中的各类项目进行重要性分析，继而进行一般项目绩效评价和重点项目绩效评价，这样不仅可以有效降低绩效考评的成本，降低绩效评价的工作难度，也有利于集中时间和精力聚焦重点项目的绩效管理。

（三）加强信息化建设

要实现对预算方案的制定、审核及实施的全方位管理，需要加强信息化建设，形成一个以预算牵头的闭环管理，将相关数据模块对接，实现信息共享，收集项目实施过程中各个方面的绩效指标数据。通过信息系统及时监测衡量项目绩效目标的完成情况和预算执行进度，并根据预算执行情况进行分析，及时调整项目执行的不当支出，严格监督、切实增强医院预算管理工作質量。通过信息化建设整合预算管理各环节业务，保障数据的共享性和预算执行的高效性，实现全流程管理，并根据各项指标完成情况，评审和衡量项目绩效目标与预算支出，对执行过程进行分析和监督，对执行结果进行考核和反馈。

（四）强化绩效评价结果反馈

建立科学合理的预算绩效评价和反馈机制，是实现预算绩效目标高效完成的重要保证。医院要提高对绩效评价结果的重视程度，建立科学的绩效评价机制，动态监测预算执行情况，定期开展预算执行分析，及时发现项目执行过程中存在的问题和偏差，调整项目方案。将评价结果作为预算项目下一年度资金安排的重要参考依据，对于绩效评价结果为优、保障基本民生等重要项目给予适度的资金倾斜。同时，对相关部门和人员实施奖惩制度，调动各部门参与预算绩效管理工作的积极性，保障绩效评价的导向作用，采取多种措施以保障预算的严肃性以及预算目标的顺利完成。

参考文献：

[1]   冯欣.加强公立医院预算绩效考核的实践及思考[J].会计之友，2020（3）．

[2]   张丽霞.医疗机构预算绩效评价体系的构建探究[J].财会学习，2019（12）.

[3]   王小雪.政府会计制度下医院全面预算绩效管理探索[J].会计之友，2019（23）．

[4]   蔡泽山，何文盛.全面实施预算绩效管理中的绩效标准体系建设研究[J].财政监督，2021（10）．

[5]   郑力平.建立健全公立医院全面预算管理思路[J].财经界，2020（9）．

[6]   田永生，杨秀慧，吴君.《政府会计制度》下公立医院全面预算绩效体系重构与实施路径研究[J].中国卫生经济，2021（7）．

[7]   万俊茹.公立医院绩效预算管理探究[J].会计之友，2020（8）.

[8]   徐玲茜.公立医院财政补助支出预算绩效管理现状分析及建议[J].中国医药导报，2021（5）.

Analysis on the Comprehensive Budget Performance Management of Public Hospital

— A Case Study on Tianjin

Yang Shaomin

（Tianjin Peoples Hospital， Tianjin 300121， China）

Abstract： In the context of accelerating the promotion of comprehensive budget performance management， this article first expounds the comprehensive budget performance management model of Tianjin public hospitals at the current stage， which is based on project database management and supported by performance management. Put forward the problems existing in budget management and performance evaluation， such as unscientific establishment of Project Bank， unreasonable setting of performance targets and indicators， untimely adjustment of cross-economic classified subjects， and weak feedback of performance evaluation results. On this basis， put forward suggestions for improving the performance evaluation of public hospitals from four aspects， so as to provide reference for further improving the budget performance management level of public hospitals.

Key words： Tianjin; public hospital; budget performance management; the status quo; insufficient; improvement suggestions

[責任编辑   刘   瑶]