地方政府、信用风险与城投公司转型

胡恒松,张鹏飞

(河北金融学院 金融与投资学院,河北 保定 071051)

地方政府投融资平台是由地方政府及其下属部门和机构注入资产,承担政府投资项目的融资职能,并具有独立法人资格的经济实体。(1)中国政府网:《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,见https://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1636224.htm,引用日期:2023-07-13。其产生和发展伴随着改革开放在时空双重维度深入推进,为地方城市基础设施建设、拉动地方经济发展作出了突出贡献,也将在服务地方经济高质量发展、全面建设社会主义现代化国家和推动共同富裕的实现中进一步发挥积极作用。根据统计数据显示,城投债发行区域分化加剧,大量资金集中于江浙沪等经济发达地区和湖南等中部省份,欠发达地区融资平台发行城投债成本更高、政府担保能力更低,一旦出现债券违约,风险或迅速在债券市场传导,从而带来巨大的信用风险。

地方政府债务风险防控关系到经济社会发展大局。(2)张金宝:《城投信仰与城投债的定价》,《系统管理学报》2023年第7期.习近平总书记在二十大报告中提出,要“加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线”(3)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》.https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm,中国政府网,访问日期:2023-07-13.。地方政府信用风险防控与城投公司的转型发展具有必要性和紧迫性。本文正是基于城投公司转型路径分析的落脚点,梳理城投相关的政策制度演进与理论研究成果,分析我国城投债区域分化加剧的现实情况,探讨城投债信用风险产生原因、现状及影响因素分析,进一步归纳城投公司债务风险特征、转型路径与转型建议,具有重要的理论和现实意义。

一、关于城投公司的制度背景与研究现状

(一)制度背景

2008年,为应对金融危机,我国出台了“四万亿”财政信贷政策,其中大多为地方政府自己筹资,导致融资平台高速发展、隐性债务急剧膨胀。2014年后,《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等政策相继出台,试图打破投资者的“隐性担保”和刚兑信念,随后开展的地方政府债务置换计划抑制了城投债的新增趋势。但在地方政府债务置换计划结束后,巨大的偿债压力以及经济发展压力促使城投债的发行规模不断扩大。2021年4月国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)明确要求 “严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”,深刻体现了控制与化解地方政府债务的重要性。(4)吴涛、唐德红、杨继瑞:《地方政府债务风险化解的主要模式:特征、困境与破解》,《金融理论与实践》2021年第5期。2023年的两会列出了防范化解地方债务的大框架:“优化债务期限结构,降低利息负担,遏制增量、化解存量。”综合来看,地方政府融资平台经历了“黄金”发展期后,虽然为区域经济的高速发展提供了有力支撑,但大规模举债导致的债务风险隐患逐渐凸显,以2014年为分界点,监管力度逐步加大,体现出中央政府对化解地方债务问题的高度重视。43号文之后,在缺少地方政府兜底的情况下,各融资平台开始进入转型发展阶段,2018年2月,国家发改委《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》提高了对城投债发行人的要求,指出融资平台应启动市场化转型,自主探索市场化转型之路。2020年1月,银保监会出台《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》(银保监发〔2019〕52号),强调要加大对重点领域风险防控,继续做好地方政府隐性债务风险化解,严禁违法违规提供新增融资。2022年6月,国务院发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号),20号文的发布对于受疫情影响较大、财政陷入困境的融资平台带来了利好,对冲了其实质性违约风险,体现了中央对地方政府隐性债务“控增量+稳存量”政策大方向的延续性。城投债的大规模发行一方面推动当地经济发展,另一方面也会导致地方债务负担上升,而市场及投资者对城投债及其隐性担保责任主体的认定是紧密相连的,当地方债务出现问题,城投债的偿付风险将迅速加大。因此,研究地方政府及其他影响城投债信用风险的因素,并在此基础上提出有效的防范建议尤为重要。

(二)研究现状

由于融资平台往往承担着建设地方基础设施的责任,为了融资平台能够做大做强,地方政府会为其注入土地、国有股权等资产。(5)张路:《地方债务扩张的政府策略——来自融资平台“城投债”发行的证据》,《中国工业经济》2020年第2期。因此,当融资平台经营不善难以应对偿还压力时,市场会存在一种普遍预期:政府部门会为城投平台提供帮助减轻其偿债压力。但这种担保或救助关系并没有明确的法律合同规定,因而被称为“隐性担保”。“隐性担保”的普遍存在是我国债券市场的重要特征,不但降低了市场对于融资平台发行债务的风险评估,更压低了举债主体的融资成本(6)周世愚:《地方政府债务风险:理论分析与经验事实》,《管理世界》2021年第10期。。

现有文献大多考察了城投债的持续扩张可能带来的债务风险问题,包括地方政府的各类土地融资模式面对经济下行时期可能会造成债务积累、融资困难等问题(7)张莉、魏鹤翀、欧德赟:《以地融资、地方债务与杠杆——地方融资平台的土地抵押分析》,《金融研究》2019年第3期。,或融资平台面对趋严的监管政策,为达到发债要求而操纵财务指标(8)张路:《地方债务扩张的政府策略——来自融资平台“城投债”发行的证据》,《中国工业经济》2020年第2期。等。同时,地方政府债务的快速积累引起了系统性金融风险的担忧,影响中国整体违约风险(9)牛霖琳、洪智武、陈国进:《地方政府债务隐忧及其风险传导——基于国债收益率与城投债利差的分析》,《经济研究》2016年第11期; 王永钦、陈映辉、杜巨澜:《软预算约束与中国地方政府债务违约风险:来自金融市场的证据》,《经济研究》2016年第11期。,挤占了信贷资源和加剧企业的杠杆操纵程度(10)饶品贵、汤晟、李晓溪:《地方政府债务的挤出效应:基于企业杠杆操纵的证据》,《中国工业经济》2022年第1期。。

为降低城投债的信用风险、化解地方政府隐性债务,目前主要的研究文献分为以下几类:第一类是基于模型检验或验证影响城投债信用风险的具体指标因素,在模型基础上以我国或某一地区为例测算城投债的信用风险并提出防控建议(11)范德胜、邵兴宇、罗英丹:《我国城投债信用风险研究:动态演化与区域特征》,《重庆社会科学》2022年第1期。;第二类是分别从行业宏观、发行主体及增信措施等方面综合分析城投债信用风险的传导路径并在此基础上提出预警与防范建议(12)潘俊、徐颖、刘玉峰:《城投债信用风险的传导机理与预警系统研究》,《会计之友》2017年第18期。,并提出要完善信息披露机制、建立地方政府信用评级体系(13)宋海、张红地:《加快金融创新与监管创新 促进粤港澳大湾区经济发展》,《全球化》2022年第6期。。第三类是从城投债不同类别债务的角度出发分析影响城投债信用风险的因素有哪些,但目前来看此类文献仍然比较匮乏。

综上所述,城投债规模在快速扩增的同时,随之暴露的信用风险以及由此引发的地方政府融资平台的转型问题备受瞩目。鉴于此,本文选择城投债为研究对象,对城投债的信用风险影响因素展开分析,进而对城投平台所面临的问题进行研究,最后为城投平台的转型提供建议。

二、我国城投债发行区域分化加剧

(一)总体来看,我国城投债发行规模逐年攀升

在发行规模方面,由于新冠疫情对经济的影响,我国实施宽松的财政货币政策,城投债的发行规模和净融资规模逐渐增高(14)梁若冰、王群群:《地方债管理体制改革与企业融资困境缓解》,《经济研究》2021年第4期。,截至2022年末,分别为4.85万亿元和1.12万亿元,但增幅下降,见表1。发行品种方面,公司债、企业债品种在规模上都有所增加,其中公司债作为城投债的主要品种2021年总规模最多,达到56,776.92亿元,之后分别为中期票据和定向工具,达到33,979.01亿元和19,184.04亿元,在发行只数方面债券品种也保持了增长态势。

表1 2017-2022年城投债发行规模及净融资规模(单位:万亿元)

(二)分地区来看,我国城投债发行规模区域分化明显

地方经济发展水平高低、发展速度快慢及地方政府债务承担力强弱在一定程度上影响了公司的发展,尤其是地方的资源配置和经济实力。地区分布上,我国沿海地区发达省份地区的城投债发行规模与增速较为明显,2022年我国城投债发行前三省份分别是江苏省、浙江省和山东省,其中江苏省自2020年成为首个年度发行规模破万亿的省份后,2022年发行量达到1.13万亿元。与此相对,2022年度的GDP排名前三位仍然是广东省、江苏省和山东省,分别为12.91万亿元、12.29万亿元和8.74万亿元,城投债净融资额分别为652.82亿元、1472.51亿元和1665.79亿元。通过表2可以发现,发达省份的城投债发行规模虽然庞大,但其债务率远低于红线水平。

表2 2022年较发达省份经济发展及债务规模

与较发达省份相对应的是,中西部经济发展较弱的地区例如贵州、青海等省份,2022年度共发行城投债468.75亿元和27.75亿元,城投债净融资额分别为-220.11亿元和-39.90亿元,城投债发行规模在我国各省中靠后,但其债务率却始终居高不下,如表3所示。

表3 2022年贵州、青海省经济发展及债务规模

从以上数据中可以看出,城投债发行区域分化加剧。大量资金集中于江浙沪等经济发达地区和湖南等中部省份,弱资质区域明显缩量。受经济下滑和房地产市场不景气影响,城投非标违约及区域信用风险事件给经济较不发达区域带来了明显冲击,贵州、河北等省份净融资规模较2020年出现明显下滑,分别同比减少100.76%和54.70%。同时,城投债不同省份间的发行利率也出现明显分化,经济发展较差的省份融资成本较高,如青海、辽宁等省份城投债2022年加权平均发行利率均超过6.00%,而经济较为发达的北上广地区发行成本均低于3.50%。城投债作为具有地方政府隐性担保预期的债券,其信用风险与地方政府的支持力度联系紧密。地方政府的隐性担保可以分解为担保能力和担保意愿,地方政府负债越高,担保能力越弱,城投债对于地方政府融资越重要,担保意愿越强,担保能力对于信用利差的影响更大。(15)王一鸣、王立夫:《中国城投债市场信用利差同步性研究——基于中央和地方政府隐性担保视角》,《经济问题探索》2022年第1期。因此,各省之间信用利差较高,在一定程度上反映出区域间地方政府的担保能力有差距、区域经济发展不平衡。受疫情影响,地方政府财政收入下滑,发展水平较低的区域融资平台发行城投债成本更高、政府担保能力更低,一旦出现债券违约,风险会迅速传导到债券市场,为城投债整体市场带来巨大的信用风险。(16)张玮倩、方军雄:《债务违约溢出效应对企业创新投资的影响研究》,《证券市场导报》2019年第9期。

三、城投债信用风险产生原因、现状及影响因素分析

(一)城投债信用风险产生原因

信用风险指债务人违约所导致贷款和债券等资产丧失偿付能力所引起的风险。融资平台联系着政府端和金融市场端,在刺激经济发展时期依靠政府隐性担保大量发行城投债。但在地方政府融资平台数量的激增下,它所负担的债务规模也在飞速扩张。在经济发展受疫情影响增速下滑时,大规模的债务量使其内含的财政金融风险问题愈发明显。(17)粟勤、熊毅:《债务压力下我国地方政府融资平台转型》,《江西社会科学》2021年第7期。同时,某些地方政府融资平台由于缺乏合理的监管制度,盲目举债,在盈利能力不足的情况下为地方财政带来越发严重的财政负担,提高了区域金融体系的信用风险。

(二)城投债信用风险现状

我国城投债突出的特点是信用级别高且收益率高,这是因为发行城投债的主体一般是地方政府或诸如城投公司的代理机构,且城投债的还本付息以地方税收收入作为隐性担保或者投资项目产生的现金流入作为收益。由于城投债发行规模迅猛增长,发债主体的债务累积与日俱增,这表明发债主体的偿债能力正在下降,其信用评级也应该逐步下移,但现阶段城投债信用评级为发行人付费模式,为了维持与发债企业的良好合作关系,信用评级公司给各地城投公司评级时均为一致的高等级,这对投资者而言无疑会造成虚假暗示,可能会进一步扩大城投债的信用风险。(18)朱凯:《中国金融结构演进、信用中介链条与金融稳定》,《云南财经大学学报》2020年第1期。

(三)我国城投债的信用风险影响因素分析

1.宏观经济风险

宏观经济风险具有潜在性、隐藏性和累积性,属于市场上不能被分散的一种系统性风险。一般来讲,周期性强的行业往往会受到宏观经济波动较大的影响。城投公司虽然不属于强周期性的行业,但是也会在一定程度上受到宏观经济波动的影响,主要有以下四个方面的原因,如表4所示。可以看出虽然城投公司属于弱周期性行业,但是当宏观经济发生波动时,城投债还是会因为种种原因而受到影响,因此需要更加全面地去分析城投债在这方面蕴含的信用风险。

表4 宏观经济风险对城投债信用风险的影响因素分析

2.城投债发行风险

城投的资产结构、盈利能力以及营运能力三个方面会在城投公司发行债券过程中产生发行风险。

第一,城投公司的资产结构。一般情况下,城投公司的资产规模越大,反映城投公司拥有或者控制的资产越多,表明其经营能力和直接偿债能力越强,发行债券的信用风险会降低;同理,资产负债率越高,说明城投公司单位资产需要负担的负债越多,那么其到期偿还债务的压力会增大,进而使得其发行债券的信用风险增加。而对于城投债来说,虽然目前对于发行主体的资产规模和资产负债率没有具体要求,但有规定累计债券余额不得超过发行主体净资产(不包括少数股东权益)的40%,因此地方政府会通过一系列操作来提高发债水平,比如通过财政补贴、股权转换、土地出让等使得发行主体的资产规模扩大,这便使得资产结构对城投债信用风险的影响不同于一般发行主体,这主要有以下两方面的原因:一方面,城投债发行主体的净资产规模越大,某种程度上说明当地政府对于发行主体的资产注入越多,其与区域经济发展的粘合度越深,投资者会产生“太大而不能倒”的意识加强了资本市场投资者的信心,即使地方政府融资平台的经营状况出现波动也不会怀疑“城投信仰”;另一方面,虽然前面所述地方政府的资产注入会提升发行主体的资产规模,降低其资产负债率,但由于城投公司的资产项目大多为土地和公共事业项目,在现实情形中土地的价值会由于经济、政策原因等波动很大,而且公共事业项目在进行价值评估时,也可能会出现价值评估虚增或者价值评估模糊的情况,因此即使城投债发行主体由于政府的资金注入而增加了资产规模,降低了资产负债率,但是其实际的偿债能力可能会引起市场参与者的怀疑,需要特别分析及对待。

第二,城投公司的盈利能力。盈利能力是一个企业得以生存发展的基础,一般而言,城投公司的盈利能力越强,说明城投公司的债务偿还就越有保障,债券违约的风险就会大大降低。城投债的发行主要用于市政基础设施建设和公用事业建设支出,通过基础设施的完善来拉动地方经济增长和改善城市生活质量,但这些项目本身周期较长,收益偏低。较弱的盈利能力对发行也造成了较大的影响。

第三,城投公司的营运能力。城投公司的营运能力可以体现出它运用各项资产赚取利润的能力并揭示了其资金周转情况。营运能力越强,说明企业的资产、存货、应收账款等指标的周转速度越快,在对应的营运周期内,城投公司获取利润的速度也就越快,相应其债券的偿还就更有保障,信用风险会在一定程度上有所降低。而对于城投债来说,如前所述城投债发行主体承担的多为公益性的地方性基础设施建设项目,其资产的周转速度比较慢,而且不同种类的城投公司财务报表上“存货”种类也会有较大差异,因此不可一概而论,也即市场主体在评估发行主体的营运能力对城投债信用风险的影响时需要更加综合考虑。

3.土地融资风险

土地融资的实质是地方政府通过将土地作为信用抵押进而获取资金的模式,土地出让取得的收入不仅能反馈给地方基础设施建设,还可以作为担保和偿债来源发行地方债,扩大地方政府的融资能力。但过量的土地融资行为也为城投债的发行带来了一定风险。首先,政府的土地融资行为是以政府的信用作为担保的,如果政府扩大土地融资,势必会加重地方政府的负担。当政府的债务负担过重时,投资者的信心就会受到影响,减少投资,降低消费,进而减缓城市的发展速度造成地方政府融资平台利润下滑,导致城投债的信用风险上升。其次,政府出让土地的收入也会容易因为土地价值的波动而受到影响,如果土地价值因为房地产泡沫、政策限制或是其他因素而下降,这会在一定程度上降低市场参与者对于政府担保能力的预期,进而增大城投债的偿付风险。最后,当土地价值下降时,政府的偿债资金和财政性收入都会受到影响而减少,如果政府想进行债务展期操作,那么银行等金融机构也会因为预期抵押物土地价值下降而拒绝展期要求,而增加其他抵押物又会进一步放大政府的财务风险,因此这在一定程度上也会使得城投债的信用风险加大。

现阶段,为了重振地区经济水平、刺激经济增长,地方官员为了提高地方经济发展能力、满足自身晋升需要,更进一步采取了“供地融资”的模式。部分地区为满足地方基础设施建设需要,地方政府利用投融资平台举债,造成地方债逐年增加并形成地方债务的双重引资效应。而中国的金融体系是由银行所主导的,巨额的信贷资金汇集向地方政府的投融资平台,但其收益能力堪忧。当投融资平台经营不善导致资金链断裂时,银行就会出现巨额坏账并主动惜贷,进而影响到其他金融机构和生产企业造成区域性金融风险。且当地政府为了偿还债务,通常会采用“借新还旧”的方式占据银行大量信贷资源,对其他企业产生挤出效应,造成非公企业融资困境,违约率显著提升,反而促使金融机构加持地方政府债券,加剧区域金融风险。

4.债券增信模式风险

城投公司发行城投债时,部分城投债会采取增信措施。债券市场的增信措施可以帮助发行人降低债券的违约风险,使得某些信用程度低的企业有了发行城投债的机会。下面对城投债的内外增信方式进行具体分析:

第一,内部增信主要采用抵押担保或者质押担保的方式。质押担保主要分为股权质押担保和应收账款质押担保,应收账款质押担保即在出现城投债发行主体不能如期付款违约的情况下,债权人有权按照相关协议处分出质的应收账款,但是这部分应收账款也只是政府的债权,如果这部分债权不能按期收回,那么城投债的偿还也就难以保障。另外,由于在质押资产登记时,相关部门可能存在着对于质押资产登记资料真实性审查不到位的情况,因此质押担保也会在一定程度上加大城投债的偿还风险。抵押担保方面,为提高城投公司的信用等级,地方政府通常会通过土地划拨方式来提高城投公司的资产规模,提升融资能力,而城投公司在向外抵押土地资产时,也会面临一定的风险。一方面土地资产的价值会因为其他因素而容易产生波动进而影响抵押物价值。另一方面在实际操作中抵押物往往存在一物多押的问题,且抵押资产可能并没有经过专业的评估机构精确评估,使得担保品的价值虚高。

第二,外部增信的主要方式是寻找能为城投债发行提供担保的优质企业,但这些优质企业一般与当地的融资平台有着千丝万缕的联系,其本质上是不同地区间融资平台的互相担保。这种增信方式不仅降低了城投债外部增信实际效果,还造成债券的违约风险难以分散。一旦为城投债发行担保的第三方出现了经营困难或者其他影响其继续为城投债发行主体进行担保的重大事件或者不利因素,那么城投债势必会受到不同程度的影响,使得公众质疑城投债发行主体的还款能力,进而对城投债的信用风险产生不良影响。

5.财政透明度风险

政府的财政透明度往往可以从三个方面影响到城投债的信用风险。首先,政府对于自身财政资金收入及使用情况的披露可以使得外界投资者清楚地了解到地方政府目前的财政状况,当外界发现不恰当的情况时,可以通过检举监督等方式来规避地方政府的资源浪费问题,这也有助于债务的偿还。其次,政府对于自身财务方面的披露也可以反过来促使政府自身规范行为,降低融资成本,减少债务偿还方面的风险。最后,政府的审计工作也可以在一定程度上规避官员为了任职期间的经济效益而片面盲目举债的行为,使得地方债务水平依当地情况控制在合理范围内,这在一定程度上降低了城投债的偿还风险,控制了城投债的信用风险水平。但是当前我国各地的政府财政透明度还有很大差异,在评估城投债的信用风险时需要具体考虑不同地方的不同情况。

6.制度性风险

我国城投债的发展起步比较晚,因此在操作规范等制度设立上还存在一些漏洞,导致城投债的信用风险累积。第一,对于城投债发行前资料审查的不严密、不到位会使得城投债产生违约风险,比如一些城投公司为了能尽快发行债券,在接受地方政府的资产注入后,还未办理完资产变更手续就将其作为自己的财产进行披露,产生了一系列混乱甚至造假的问题。第二,城投债发行后资金的使用存在监管不到位的情况,出现所筹资金用于地方政府的投资配套资金或者财政性支出的情况,导致城投公司的盈利及偿债能力降低,城投债的偿还风险加大。第三,政府对于相关信息的披露也会直接影响到城投债的偿还风险,地方政府信息披露制度的健全程度会从对于地方政府本身的约束、对于外界投资者的监督、督促以及地方政府内部官员等三方面对城投债的偿还产生影响。因此在评估城投债的信用风险时,制度性因素也是不可忽视的一个重要方面。

近年来,重庆市城投公司通过土地和制度性因素实现了成功转型,具有一定的代表性,重庆能投的转型之路可以看做整个城投行业的发展缩影,标志着过去的“资本型”发展模式无法继续保持,依托时代红利发展的“资本型”需要转向“运营型”增长。本文借助重庆市的城投转型案例进行总结分析并做出阐述,以期更全面地对城投公司的转型路径进行探讨分析。

作为国内较早创建城投平台的城市之一,重庆于2002年就组建出了“八大投”,分别负责水利、水务、交通、房地产等多项民生领域。2012年以前,“八大投”债务规模虽然不断扩张,但也带动了重庆市2002-2012年来经济发展的高速增长。但在2018年,受产业结构调整影响,重庆市经济出现阵痛期,传统产业支柱例如汽车、笔记本电脑等产品产量大幅下滑,当年GDP增速回落6.0%,自2008年以来首次低于全国水平,也受到房地产市场负面波动影响,2018-2019年土地出让收入出现大幅回落。

重庆市城投企业第一轮整合与转型如下图1所示,将“8+1”模式转化为“5+1”,“八大投”到“五大投”,转向市场化业务,城投属性全面削弱。

2020年底,重庆政府关停重庆市内全部煤矿,重庆能投旗下共有14家煤矿产业宣布退出,重庆能投融资遭到重大打击。根据重庆能投2021年半年度报告数据显示,重庆能投总资产824.73亿元,2020年全年净利利润亏损达18.18亿元,2021年上半年度亏损2亿,资产负债率为73.65%。与此同时,重庆能投有息债务达226.71亿元,长期债务192.1亿元。2021年3月初,重庆能投“重大事项报送函”称,3月1日到期的平安银行和浙商银行汇票无力偿还,形成违约,金额共计9.15亿元。2022年4月11日,重庆能投申请破产重整。与之相对的,重庆市交通旅游投资集团有限公司在2006年合并了长江三峡、乌江画廊等集团后,整合旅游资源,转型为专注旅游产业开发的市属投融资集团,不仅妥善处理了其存量债务,还得到持续经营发展的新方向,管理较为规范,在剥离政府融资功能、妥善处置存量债务的基础上,成功转型为经营性企业。

四、城投债信用风险防范及城投公司转型建议

(一)保持经济政策的连续性,加强各监管部门的协调配合

经济政策的稳定连续有利于合理引导社会预期,降低宏观经济波动带来的不利影响。城投债的发行规模受财政政策的影响较大,城投债的价格变化与货币政策的联系更加密切,因此,当财政政策与货币政策不协调时,城投公司将陷入两难境地。同时,监管的割裂性和多元化使得政策效果具有滞后性,加大了城投公司的发行成本和城投债发行的信用风险,建议加强各金融监管部门与宏观经济政策的联动从而确保政策实施效果达到预期目的,并通过全面深入的市场调研掌握实体经济发展动态,降低因信息不对称导致的城投债信用风险。

(二)优化调整财政政策,重新分配央地的事权和支出责任

为化解地方债务风险,有必要进行财政体制改革,加大对地方财政的调整和优化力度,提升地方政府财政风险承受能力,优化债务管理和预算安排,严格控制新增政府债务,强化政府债务限额管理。通过重新分配中央和地方的事权和支出责任,充分调动各级地方政府的积极性,建立健全权责配置更为合理、财力分布相对均衡、收入划分更加规范的财政体制,减轻地方政府的债务负担,降低融资平台发行城投债的信用风险。

(三)充分利用再融资债券,有序开展地方隐性债务置换

当前,直接融资市场和间接融资市场对于隐性债务的关注是普遍存在的,主流监管机构不仅关注地方政府显性债务,而且更加关注隐性债务情况,这也导致部分地区城投公司因为隐性债务的存在,限制了直接融资的开展;由于目前土地市场的起伏以及各地财力状况的紧张,各地财政可支配的财政收入空间有限,利用好特殊再融资债化解隐性债务就显得尤为关键。

(四)将“举借债务”“债务化解”纳入政府绩效考核评价

建议建立有效的地方政府债务管理绩效评价体系,把地方“举借债务”和“化解债务”作为政绩考核的重要指标,强化任期内债务状况的考核,从根本上遏制地方债务无序扩张,杜绝地方债务危机再次发生。针对债务的考核评价体系重点在于考核各市县政府债务风险控制情况,综合考虑债务管理规范程度、债务管理能力建设等情况。通过对各级政府债务管理情况的综合考核,督促市县政府建立规范的举债融资机制,约束地方政府债务“借、用、管、还”行为,切实防范财政金融风险。

(五)稳步推进城投市场化转型,防范化解地方债务风险

近年来,中央多次强调要清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,打破政府兜底预期,分类推进融资平台公司市场化转型,在此背景下,城投公司应厘清与地方政府的关系,剥离政府融资职能,规范自身融资行为,不断提升造血能力,构建稳定的现金流,逐步转型为市场化运营的国有企业,防范化解债务风险。一方面,优化法人治理结构,充分发挥董事会和监事会在经营和资本运作上的管理能力,提升管理水平;另一方面,明确转型定位,结合区域内的资产资源以及自身的业务重点,在深耕传统业务的同时,为业务发展寻求新的盈利点。

根据相关的研究表明,我国城投债发行规模仍在上升,且呈现区域分化的情况愈发明显,从成因上看,其根本原因是城投平台缺乏合理举债规划且监管制度不合理,直接原因是项目盈利能力弱导致信用风险的发生。因此,本文建议从政策角度切入,制订合理的投融资计划,并指定配套监管措施,在控制债务增量的同时有序化解存量债务,从而降低地方政府债务风险,推动城投平台市场化转型。