基于系统论的乡村教师资源配置管理改革路向

崔民日

（贵州工程应用技术学院师范学院，贵州 毕节 551700）

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系”[1]。教师是教育的第一资源，是建设高质量教育体系的重要支撑。然而，当前我国乡村教师资源无论是从数量上、结构上还是质量上，都与城市以及教育现代化2035的目标要求存在着一定的差距，这制约着乡村教育的高质量发展。尽管国家出台了一系列有关支持乡村教育和乡村教师发展的政策措施，不断地推动着教育管理领域改革；学者们也都从不同的视角，运用定性、定量和混合方法针对乡村教师资源配置问题提出了诸多对策建议，但乡村教师资源配置管理似乎一直被看作是孤立的、相对静态的系统，乡村教师资源数量过剩与不足、结构失调、质量不高等问题始终无法得到有效化解。因此，亟需运用系统性思维，引领乡村教师资源配置管理改革，以破解乡村教师资源配置不合理的难题。

一、乡村教师资源配置管理的特征显现

就一般组织而言，人力资源配置职能主要由组织中的人力资源管理部门承担，组织的岗位分析、组织结构设计与职位说明书编写、定岗定编定员、绩效考核、培训与开发、薪酬等具体工作也都由这一部门统筹实施。但由于义务教育本身具有公益性、强制性以及经费主要由国家承担等特点，义务教育学校虽然具有法人地位，但实质上所拥有的自主权不足，尤其是在人事权、财政权等方面的自主权更是十分有限。因此，乡村学校的人力资源配置权力被分解到上级教育行政部门和地方政府相关部门手中。在此种情况下，乡村教师资源配置管理一方面符合一般人力资源配置管理的共性规律，另一方面也在具体实践中呈现出若干特点。

（一）跨组织性：配置主体与需求主体相对分离

教师资源配置包括宏观、中观和微观三个层次，从微观层次来看，学校既是配置管理主体，也是需求主体，但就其配置管理主体权力而言，学校所拥有的配置权力仅限于上级教育行政部门已分配给学校既有教师资源的内部调配权，即教师资源的再次配置权力。因此，相对而言，无论是在宏观、中观，还是微观层次上，乡村学校在教师资源配置过程中主要处于需求主体的角色。就此而论，所谓跨组织性，主要是指两层含义：一是指乡村教师资源配置管理权力机构的外部性，即乡村学校的初次教师资源配置管理权力不在乡村学校本身，而在管理义务教育学校的上级教育行政部门和地方政府相关职能部门手中；二是指乡村教师资源配置管理组织的多元性，即与乡村学校教师资源配置权力相对应，乡村教师资源配置管理活动也分别由多个机构组织实施，主要涉及编制部门、人力资源和社会保障部门、教育行政部门以及学校等。

（二）层级性：配置活动管理机构的权力范围逐级减小

乡村学校是乡村教师资源的需求主体，人力资源配置管理部门理应根据需求主体实际情况配置一定数量、结构和质量的教师资源。然而，因教育行政管理具有层级性，乡村教师资源的供给实际上经历了从中央到省、地市，再到县（区）的运作过程，这一过程中存在着多种委托－代理关系，每一层级委托—代理关系相关主体都会受到多种关系的影响。其中，县（区）教育行政管理部门作为乡村学校最直接、也是最低层级的管理主体，受到上级教育行政管理部门及同级相关教育行政管理部门的约束，所拥有的教师资源配置权力最小。

（三）协调性：配置管理机构之间相互协调

在一般人力资源配置管理中，“人－岗”匹配关系原理是组织人力资源管理部门所遵循的人力资源配置规律之一。尽管乡村学校教师资源配置管理具有自身特点，但“人－岗”匹配关系原理却同样适用于乡村教师资源配置管理活动过程。乡村学校教师资源配置管理活动不是由学校组织中的人力资源管理部门承担，而是由学校的上级教育相关部门和地方政府相关部门共同实施，包括初次配置和再次配置两个阶段，由岗位分析、编制测算、招聘任用、考核评价、培训以及调配等六个配置管理环节及其活动有机联结而成。在具体配置活动中，多个部门需要围绕乡村学校教师资源需求，立足各自部门所承担的配置管理职责，形成比较稳定的结构方式，在相应的制度规范中相互制约、相互依赖、相互补给和相互作用，从而促进乡村学校的教师与岗位的匹配，实现乡村学校教师资源供给与需求的相对平衡。

二、乡村教师资源配置管理系统的要素构成

乡村教师资源配置管理的特性要求乡村教师资源配置管理应是一个整体的、动态的有机系统，这个有机系统由配置管理目标系统、配置管理过程系统以及配置管理制度系统三个子系统共同构成，其中配置管理目标系统是乡村教师资源合理配置的方向引导，配置管理过程系统是乡村教师资源合理配置的关键环节，配置管理制度系统是乡村教师资源合理配置的重要保障（见图1）。

图1 乡村教师资源配置管理系统框架

（一）“三级递进”：乡村教师资源配置管理的目标系统

按照资源配置的微观、中观和宏观层次来划分，乡村教师资源配置管理目标系统由一级目标、二级目标和三级目标构成，其中一级目标或者说是最直接、具体的目标是将教师资源分配到合适的岗位上，并使教师资源与岗位充分结合，进而促进教师资源效用的最大化，实现教师与岗位的匹配；二级目标是提高教师资源配置的效率，即在社会范围内，教师资源相对于教育事业发展需求而言，总是有限的，倘若投入一定量的教师资源能够获得最大的产出效益，那么无疑实现了有限教师资源利用的相对效率，这也是衡量教师资源配置是否合理的标准之一；三级目标是指实现区域间、区域内、校际间、学校内的教师资源的供需相对平衡。通常来讲，供需平衡是暂时的、相对的，也是动态的，因此从更长远的角度看，不同配置层次的教师资源供需平衡是促进区域间、区域内、校际间教育协调发展的有效途径，不仅为学校提供持续的人力资源保障，还可以从整体上促进城乡教育的一体化高质量发展，更能够提高学校人才培养的区域经济效益和外部社会效益。需要说明的是，由于不同配置层次，相应配置管理主体的权责有所不同，所以对三级目标关注的侧重也不一样，但不管哪个配置层次和哪个层级的配置管理主体最终都要保障乡村学校教师资源数量、结构、质量与学校组织岗位数量、结构和要求的一致性，否则就会造成教师资源的浪费、短缺和低效利用等问题。

（二）“六环联结”：乡村教师资源配置管理的过程系统

乡村教师资源配置管理系统作为一个整体的、动态的有机系统，包括初次配置管理和再次配置管理两个阶段，由岗位分析、编制测算、招聘任用、考核评价、培训以及调配等六个环节构成。在初次配置管理和再次配置管理两个阶段中，通过岗位分析、编制测算、招聘任用、考核评价、培训和调配等六个环节（见图2）的相互协调、相互作用来实现乡村教师资源配置的中心目标。初次配置在两种情况下发生，一种情况出现在新建立的学校中，另一种情况出现在学校进入新的发展阶段或战略目标发生重大变化之时。这两种情况都需要配置管理主体依据学校组织目标，科学地分析学校中的工作任务，设置或调整学校岗位，增加教师数量，从而解决学校教师资源的绝对增量问题，主要通过教师招聘活动来实现。再次配置则主要发生在上述的第二种情况中，当学校中工作任务和岗位要求或教师的素质能力发生变化，现有的教师能力素质不能胜任岗位职责，就需要配置主体通过考核以评估和甄别教师的素质能力，并通过有针对性的培训或者学校内外部的教师调配等环节来提高教师对岗位的适应能力，进而优化教师资源的存量。

图2 乡村教师资源配置活动与制度对应关系

（三）“多维协调”：乡村教师资源配置管理的制度系统

乡村教师资源配置管理制度是配置管理主体在配置管理活动中共同遵循的一系列规范和准则，包括岗位管理制度、编制制度、聘任制度、考核制度、培训制度以及调配制度。这些制度分别对应着乡村教师资源的初次配置管理和再次配置管理两个阶段中的岗位分析、编制测算、招聘任用、考核评价、培训及调配等活动，规约着配置管理主体的行为，在配置管理系统中处于不同的地位，既具有各自的目标和功能，又在配置管理系统中相互协调、相互作用以保证乡村教师资源配置系统整体功能的发挥，对保障和促进乡村教师资源的合理配置起着至关重要的作用（见图2）。

一是初次配置管理制度。初次配置管理制度包括岗位管理制度、编制管理制度以及聘任制度。其中岗位管理制度包含了教师岗位设置权限、类别属性与级别、任职条件、职责任务等事项，对学校配置多少教师、配置什么样的教师具有导向和规范功能，不仅对学校各类岗位设置的名称、属性、结构比例关系等的确定起到重要的导向作用，促使学校根据战略目标和自身特点分解学校工作总任务，重组具体任务，建立一套科学合理的、分工明确的岗位体系，引导学校协调各个教师岗位之间的分工合作，也为教师的招聘、内部调整、考核评价等提供科学化的依据以提高教师资源利用效率。编制管理制度又可以看作是以编制标准为核心的相关规定，规定了教师资源配置主体的权限及职能、核定原则、测算标准与依据、工作程序及工作要求等内容，直接决定了教师资源配置管理主体如何配置教师、配置多少教师的问题。聘任制度规定了教师聘任的权限、聘任期限、聘任标准、聘任程序与步骤以及聘任要求等内容，在乡村教师资源配置过程中发挥着遴选、任用、淘汰的重要作用，不仅能够促使学校获得所需要的教师资源，也在一定程度上保证了教师的进入水平，为学校教师资源的质量保障提供了必要条件。

二是再次配置管理制度。再次配置管理制度分为考核制度、培训制度（不包括岗前培训）和调配制度。考核制度具体由考核评价的目的和原则、内容和标准、方式和程序、结果和使用等内容构成，一般分为年度绩效考核、岗位聘期考核和职称晋升考核三个部分，具有导向、激励与约束和反馈功能，不仅是考查教师工作职责履行情况、实现教师与岗位动态匹配的有效手段，也是教师岗位调整与优化、晋升与降级的根本依据，更是调动教师积极性、提高教师业务素质，从而使教师尽其才、尽其职的重要依托。培训制度涵盖了由不同层级主体颁布和实施的有关培训的法律法规、政策建议以及指导规范等，在教师教育教学理念与知识能力结构更新、教师新知识与新技能学习强化、教师素质能力提升、教师与岗位匹配水平提高以及教师资源效用最大化促进等方面发挥着重要的作用。调配制度是对教师群体间流动调配的范围与对象、基本原则、适用类别、条件要求、基本程序、实施方案、审批权限以及保障措施等内容作出规定的一系列规范规则体系。教师调配是当前以及相当一段时间内，有效解决教师资源结构性短缺、教师专业结构与岗位类别结构错配问题，提高教师素质能力的现实可行途径。

三、乡村教师资源配置管理存在的主要矛盾

（一）乡村教师资源配置管理目标发生背离

在乡村教师资源配置管理过程中，乡村教师资源供给主体通过一系列配置管理活动以满足乡村教师资源需求主体的需要，进而促进教师资源配置管理三级目标的实现。然而事实上，乡村教师资源供给主体在配置管理实践中遵循着行政管理逻辑，主要考虑教师资源及与其相关资源的约束性，服从强势利益相关者（政府）的多元目标。这些多元目标经过多层级和多主体分解和转化后，容易出现“目标置换”，即各资源供给主体为了实现自身组织目标，会重点关注有利于使自身目标达成的工作内容、工作方法技巧和工作程序等任务，而忽略组织本身最终所服务的根本目标，并且在各资源供给主体层级间的妥协和部门间的博弈过程中，配置管理活动的根本目标也会逐步被一系列程序、手段方法和部门工作目标所代替，从而最终无法满足需求主体的教师资源需求。乡村教师资源需求主体遵循教育逻辑，希望拥有数量充足、结构合理和素质优良的教师资源以更好地促进学生全面发展，不会太过考虑教师资源及其相关资源的现实约束，但是作为教师资源配置中的相对弱势力量，却无力改变教师资源供需不平衡的现状。由是，乡村教师资源配置管理部门的配置目标与学校的配置目标常常发生背离。

以编制分配为例。编制管理部门承担为学校配置多少人的职能，应依照弹性有余原则，保障学校拥有充足的教师资源数额来完成教育教学任务，并在保证学校教育教学不受影响的情况下，为教师资源的优化提供条件支撑。但实际上，因为编制与财政投入挂钩，所以编制管理部门在开展教师资源配置管理活动过程中，要考虑地方政府教师资源配置目标及利益[2]，主要通过严格执行编制标准来控制教师资源数量的增加，以节省或减少政府在人力资源方面的财政投入，至于核算的教师资源数量能否完全满足学校岗位数量的需求则不是其主要考虑的范畴。

（二）乡村教师资源配置管理过程中个体理性与集体理性相互冲突

个体理性与集体理性的冲突，最根本的是利益的冲突。在乡村教师资源配置过程中，各配置管理部门都有各自的利益追求，当信息不对称，联合机制缺乏，又无“契约”约束时，这些部门可能更多地基于个体理性而非集体理性采取行动策略，进而在乡村教师资源配置决策动机和行为上较为容易产生冲突或矛盾[3]，从而导致乡村教师资源配置管理的集体目标无法实现。

在乡村教师资源配置过程中，乡村教师资源配置管理决策主体、决策执行主体和需求主体都存在着个体理性与集体理性的冲突。一是乡村教师资源配置决策主体的个体理性与集体理性冲突。地方政府是公共利益和自身利益的复合体，在配置教师资源时存在追求自身经济利益和政治利益最大化的倾向，一方面，政府希望用最少的资源投入得到最大的产出或在一定资源约束情况下来提高教师资源的使用效率。另一方面，政府部门中的成员作为有限理性的“经济人”，存在着特定的利益偏好，这种利益偏好在一定程度上可能会使他们倾向于采取获得政治晋升奖励等个人利益最大化的行为策略[4]，更多地考虑宏观层面的教师资源配置情况，在编制限额内，注重调整教师资源空间上的分配和总量上的供给控制。

二是乡村教师资源配置执行主体的个体理性与集体理性的冲突。编制部门、人力资源和社会保障部门、教育行政部门作为政府下设的职能部门，是教师资源配置管理决策执行主体。它们主要通过对教师岗位的设置、教师编制数量的核定、教师的聘用、教师的培训和教师的调配等行为控制教师资源配置利益的分配。其中，编制部门、人力资源和社会保障部门对教师资源数量和岗位等级数量的确定具有决定性作用，而教育行政部门的管理权限相对较弱。作为地方政府的代理人，编制部门、人力资源和社会保障部门并不直接面向学校，主要“对上负责”，并通过控制教师编制数量和岗位等级结构比例（尤其是高级岗位结构比例）等方式控制教师人员经费支出，从而履行本部门职能职责以获得自身利益。县级教育行政部门是专门管理义务教育学校的政府职能部门，与政府其他职能部门的不同之处在于其不仅是政府权力行使的代理人，也是学校的直接管理人，更加了解学校教育的发展和需求情况。然而，县级教育行政部门对义务教育管理的权力范围与效力都受到上级政府及其相关部门、同级政府及其相关部门的约束，且其下设的机构又属于科级单位，在乡村教师资源配置活动中，并不具有完全的人事权力，其主要任务是执行上级教育行政部门和同级政府其他职能部门的政策要求，也具有“对上负责”的利益倾向。[5]

三是乡村教师资源配置需求主体的个体理性与集体理性的冲突。乡村学校对教师资源的需求是获得能够满足各个教学岗位要求的优质的人力资源，但受到多方面条件的共同约束，为了维持基本的教育教学秩序，乡村学校对优质教师资源的需求也并不是唯一的选择。如，在教师资源数量长期不足且又不能新进所需学科教师的情况下，乡村学校会在接受优势力量的政策决策中寻找利益空间，可以选择降低学校教育教学质量目标，采取“有教师分配总比不分配教师好，分配主科教师总比分配副科教师好，分配全科教师总比分配‘专科’教师好”的策略。从长远看，这样的策略将会使学校陷入到教师资源结构不合理、教师资源素质不高的恶性循环中。

（三）乡村教师资源配置管理制度供给非均衡

1.岗位分类粗放，“事”与“岗”未实现相互映射

人力资源配置分析中所指的“事”是指社会劳动过程中的工作对象或任务。“岗位”则是对相似或相同的具体工作任务的结构化分类，是对不同“事”的具体承载和有序安排。依事设岗是人力资源管理所遵循的基本原则之一。义务教育学校岗位管理制度中规定义务教育学校岗位设置类别为专业技术岗、管理岗和工勤技能岗三类，提出专业技术岗位的设置要符合义务教育工作和人才成长的规律和特点，并适应发展义务教育事业与提高教师专业水平的需要。[6]但由于该规定中对学校岗位类别结构划分过于粗放，导致义务教育学校在划分岗位类别结构时，更多地考虑了不同于行政管理和后勤服务等工作性质、工作任务的专业技术岗位类别这一个类层级的划分，对教学育人类岗位类别内部的不同学科性质的差异性考虑不足，对于专业技术岗位类别之下从事于不同学科教学任务的“岗系”以及每个教师岗系的工作性质、内容、要求等缺乏详细具体的分析，这直接影响乡村学校各类岗位设置数量和结构比例的科学划定。与此同时，岗位设置总量应在岗位的类别、序列、系列、工作任务量、职责和人员分工的基础上确定，但在实际岗位总量核定中，各地人力资源管理部门却根据中小学编制标准而非学校实际教育教学工作任务需要来核算学校岗位总量。学校编制按照师生比计算，照此逻辑，学生数量或班级规模被看做为学校之“事”（工作任务），但事实上，学生数量或班级规模只是学校之“事”的对象而不是内容或仅是学校之“事”的一部分。教师资源配置管理部门未能完全做到依事设岗，“事”与“岗”也未完全实现相互映射，乡村学校各类岗位设置数量和比例存在失调，学校中的岗位和事也不同程度地出现混乱，这在很大程度上影响着教师资源的有效利用。

2.教师编制供给刚性约束与学校教学岗位刚性需求之间存在矛盾

当前教师资源数量配置主要以学校的学生规模为依据，但学校教育教学生产过程中的各学科课程、教育活动、班主任管理等工作任务类别不只与学校学生规模相关，即不管学校规模大小、学生数量多少，每所学校所面临的素质教育要求、全面发展的人才目标是相同的，所需要完成的教育教学工作任务是一致的。[7]按照生师比标准核算编制并配备教师资源数量的规定，对于大规模学校而言，学生规模越大，核算的编制数量就越多，相应配备的教师资源数量就越充足；但对于规模相对较小的学校而言，学生数量较少，因而在同等编制核算标准下，乡村学校教师资源数量配置不尽合理。乡村教师编制管理主体受制于紧缩的事业单位编制政策和分配劣势的影响，遵循“控制总量、盘活存量、优化结构、动态调整、突出重点、有增有减”的政策，基本上采取在控制总量的基础上，对编制存量进行调整的编制供给策略。这种编制刚性约束始终抑制着因乡村学龄人口不断变动与教育系统内外部改革所带来的学校教师资源数量、结构和质量等方面的新需求，进而捆绑乡村教育发展的手脚。[8]

3.教师聘任制度的市场运行机制难以契合乡村学校教师岗位用人需求

聘任制度的核心以市场主体利益追求机制、市场竞争机制、市场价格变动机制以及市场选择机制等为支撑，具有聘任关系的平等化和契约化、聘任过程的社会化和公开化、聘任机制的竞争性和双向性等特点。[9]在这一制度框架下，学校和教师之间可以进行平等的双向选择，学校可以通过优胜劣汰的竞争机制来保持教师与岗位的匹配，从而达到教师资源的优化。然而，从现实基础来看，义务教育本身具有公共性，以市场机制为运行逻辑的聘任制度在义务教育学校中无法真正实现。《规划纲要》中明确要求县级教育行政部门承担中小学教师的招聘录用、职务（职称）评聘等职能。就此而论，学校实际上并不具备独立的民事权，其中包括自主聘用教师的权利，进而无法通过价格调节、竞争机制等择优录取教师，也不能根据实际岗位需要自行开展教师晋升、教师培训、教师淘汰等管理活动。

4.考核制度偏离教师岗位实际效能目标

考核既是了解、甄别及诊断教师资源质量和水平的一种方法，也是以诊断结果为依据提高教师教育教学能力，从而合理配置教师资源的一种手段。教师考核总是围绕学校预设的目标来设计并以追求目标实现为导向。教师考核必须以实际效能作为唯一标准[10]。然而，当前教师考核制度存在着考核指标体系与岗位职责不对等和考核的甄别和改进功能淡化等问题。现有学校教师考核指标体系没有充分体现不同岗位等级教师之间的能力水平和职责任务差异。对比现有部分教师考核指标体系发现，不同职称教师之间的考核标准和内容并没有完全按照教师实际的岗位等级来确定，在教师的岗位职责、绩效的差异性上也体现不明显。与此同时，当前教师考评结果直接与绩效分配和职称评聘挂钩，教师考核的导向、激励与约束功能发生异化，甄别和改进功能被淡化。当前职称演变成与待遇挂钩的福利象征，职称晋升“只上不下”。尤其是在我国区域间、城乡间、校际间义务教育发展不平衡的背景下，国家为了支持乡村学校发展，将职称作为一种补偿性手段，降低乡村教师职称考核的相应标准和要求。对于乡村学校而言，教师考核事关学校对教师个体的评价与使用，不能完全被当作利益主体之间博弈的工具。

5.教师培训制度的功能性价值弱化

通过梳理新中国成立以来的教师培训制度发现，在学历补偿与教学知识技能短板补足阶段，教师培训目标明确，即解决新中国成立后教师队伍素质参差不齐，教师水平低等基本问题；培训内容分类清晰，即培训组织者以不同教师需求为依据，坚持“教什么、学什么、缺什么、补什么”的原则，对教师所面临的不同问题进行分类，并组织实施有针对性的培训任务。但在教师学历补偿转向教师发展阶段后，我国教师的培训虽然实现了对象全员化、层次多样化、机构体系化、终身化、渠道多样化、制度法治化和规范化，但随着教师培训规模的扩大，培训工作的常态化，教师培训更多地被作为一项事务性管理工作，其问题指向性功能越来越弱化，“自上而下”的常规性培训不能完全满足乡村学校教师培训需求，培训效果评估机制脱离教师教育教学活动。

四、乡村教师资源配置管理矛盾的化解路向

（一）促进乡村教师资源配置管理三级目标的契合

乡村教师资源配置管理目标与利益相关者观念与利益、学校制度、教育行政体制、国家体制、社会文化乃至经济社会发展水平等有着直接或间接的联系。其实，不同层级的乡村教师资源配置管理部门所实施的政策、计划、方案等的初衷和目的都是为了促进学校育人目标的实现。但由于教师资源配置管理实践中存在着问题复杂性，以及部分政策或制度“失灵”等情况，反而导致原本相一致的配置管理目标出现背离。通过对乡村教师资源配置管理目标系统的分析可知，乡村教师资源合理配置是乡村教师资源配置管理部门所要实现的中心目标。这一中心目标可以分解为三级配置管理目标、二级配置管理目标和一级配置管理目标三个层级。乡村教师资源配置管理主体层级由上到下，分为中央教师资源配置管理部门、地方（省、市、县区）教师资源配置管理部门、学校教师资源配置管理部门，分别对应着三级配置管理目标、二级配置管理目标和一级配置管理目标。其中三级和二级配置管理目标最终指向一级配置管理目标；一级配置管理目标衡量和反映二级和三级配置管理目标实现的程度和效能。因此，乡村教师资源配置管理部门需要立足于教师资源合理配置这一中心目标，明确三级配置管理目标之间的联系，既要关注有利于使自身目标达成的工作内容、工作方法技巧和工作程序等任务，更要对中心目标进行科学的分解，促使不同层级乡村教师资源配置管理部门之间的配置管理目标的契合，共同促进教师资源的供给、配置与学校教师资源需求相对平衡。

（二）调整优化乡村教师资源配置管理组织结构

合作是永恒的旋律，引领我们走出困境。[11]乡村教师资源配置管理组织结构受到事业单位管理体制的规制性影响，乡村教师资源配置职能被分解在多头分散的行政组织机构及其职能部门中。义务教育学校服务的对象——学生的特殊性，决定了学校具有不同于其他事业单位的人力资源需求。调整乡村教师资源配置管理组织结构应立足于乡村学校教师资源需求，充分利用各种先进信息技术和管理手段，首先对多头分散的行政组织机构及其职能部门的工作任务、工作流程等进行再思考和重建，形成纵横交错、条块结合的网格化组织结构，使合作成为各行政组织机构及其职能部门的一种理性选择。网格化配置管理组织结构具有边界性、技术性和按需导向性等特点，以“一门式”教师资源配置服务中心为基本物质载体，其建立在参与合作主体彼此平等、自主而又具备各自相对独立的目标的假设之上，目标是在认同原有体制、管理与服务相对独立的基础之上，生成一个新的行动空间，使资源供给主体与资源需求主体能够在新的行动空间中参与协同，从而实现教师资源的按需配置，兼顾了参与合作主体作为承担公益性事务的主体和追求自身利益最大化主体的两种利益。“一门式”教师资源配置服务中心作为网格化配置管理组织结构的基本物质载体，是使原有职能分工严密、各自为政的组织成为只有通过互动协作才能实现教师资源配置目标的一种新的结构模式，既可以以实体机构的形式存在，也可以是网络虚拟机构，由乡村教师资源配置活动所涉及的编制部门、人力资源和社会保障部门、教育行政部门、财政部门以及学校等共同组成，超越部门之间、权力之间、资源之间的集中，面向区域内的所有义务教育学校，采用“向下负责”的协同式管理模式，实行按需统筹，科学、合理地分配教师资源，盘活教师资源存量，从而进一步优化教师资源配置。

其次，架构以信息技术为支撑的区域教师资源配置机制，促进乡村教师资源配置管理组织机构之间信息的集中－协同，从而消除乡村教师资源配置部门之间的合作困境，发挥乡村教师资源配置管理系统的整体功能。伴随着教育内外部环境的变化，乡村学校的教师资源需求结构日益复杂化、动态化，乡村教师资源配置管理部门需要充分运用现代信息技术实施智能化的教师资源配置管理，明确教师资源供给配置与需求配置一体化管理的目标，对区域内所有教师资源进行有效整合、合理布局、科学规划和精准管理，从而实现教师资源的互补、互动和共享；搭建基于GIS 的区域教师资源信息管理平台，利用GIS 系统的技术优势可以帮助教师资源配置部门及时了解和准确掌握动态的教育发展信息及学校教师资源信息[12]；开发建设教师资源数据库，促进乡村教师资源配置的科学化和精准化，从而使宏观、中观和微观层面的教师资源均实现有效配置。

（三）统筹变革乡村教师资源配置管理制度

科学、健全的乡村教师资源配置管理制度在一定程度上决定着乡村教师资源配置的合理性。不同层级的教师资源配置管理部门需要打破制度路径依赖，围绕乡村教师资源配置管理目标，按照配置管理系统中各项配置管理制度所处的不同地位和功能，统筹变革教师资源配置管理制度，从而促进与之相对应的各个配置管理环节及其活动在相互协调、相互作用中实现乡村教师资源配置系统的整体功能。

一是构建精细化的专业技术岗位体系。岗位体系是组织中所有岗位在纵向和横向上的一种结构关系，是一个由粗到细的岗位分类的过程和结果，是基于工作、职务内容或活动性质的分析所形成的横向岗位序列（岗序）、岗位类别（岗类）、岗位系列（岗系）和基于工作、职务内容或活动责任轻重、繁简难易程度以及所需具备的专业知识和技能的高低分析所形成的纵向上岗位等级（岗级）的横纵交错的岗位管理系统。构建精细化的专业技术岗位体系，首先需要乡村教师资源配置管理部门开展科学的岗位分析，合理设置专业技术岗位序列。岗位分析解决的核心问题是“应该设置哪些岗位”“某一个岗位应该做什么”以及“什么样的人做这个岗位合适”等。在岗位分析过程中，乡村教师资源配置部门应遵循最优化原则、能级原则、标准原则和系统原则[13]，根据岗位序列、岗位类别、岗位系列和具体岗位四级岗位分类标准，构建乡村学校的专业技术岗位体系。具体过程和内容如下：按照工作任务性质将学校中的“事”进行结构化归类，以使“事”从无序、混乱状态转变为有序状态，并形成以教育教学管理为主要内容的管理序列、以教育教学为主要内容的专业技术序列和以教育教学服务为主要内容的工勤技能序列；根据专业技术岗位序列下的不同工作性质继续将教育教学之“事”划分为教师岗位、实验岗位或其他专业技术岗位类别；依照教师岗位类别下的业务性质相同性，将教师岗位类别进一步细化为语文教学、数学教学、英语教学、体育教学等岗位系列；依据某一岗位系列下的工作任务量、工作负荷、工作时间等测算出具体的岗位数量（见图3）。

图3 专业技术岗位序列层次

其次，乡村教师资源配置管理部门还应深入研究教师岗位工作职责，科学确定专业技术岗位等级。岗位等级是指在工作岗位序列、类别、系列等不同层级上，工作任务的责任大小、难易程度、任职条件等因素相同或相似的岗位处于同一个级别，并且处于同一个级别上的所有岗位的岗位价值和工资报酬等相同；岗位档级则是指在同一个岗位等级上，由于岗位人员能力素质、绩效等存在差异所形成的分别对应于不同素质的人的档次状态。岗位等级和档级数量的科学确定，需基于岗位工作职责所对应的岗位价值、岗位工资结构斜线率以及晋升条件等多方面因素。乡村教师资源配置管理部门应遵循岗位等级和档级分析的普遍规律，深入研究乡村学校不同岗位之间、岗位内部的工作职责要求，重新划分岗位等级，制定具有一定跨度和区分度的专业技术岗位等级标准和条件，详细描述不同专业技术岗位等级和档级上的教师胜任资格。

二是基于学校岗位体系改革编制制度。岗位与人的关系是设置与配备的关系。决定学校配备多少个教师（含结构）的依据是学校实际岗位需求情况。乡村教师资源配置部门首先需以乡村学校岗位体系为基础，突破传统单一的、以追求规模效益为主的编制设计路径依赖，考虑乡村学校的特殊性，综合考量教师的岗位序列、学校规模、班额标准、生员比、生师比、校级领导职数、教师工作量（教学工作量与教学延伸工作量）、工作饱和度、工作负荷率等因素的影响和权重，结合定性和定量的客观分析与评定，设计基于刚性与弹性相结合的编制标准，并以此来核定编制员额数量。其次，依据地区经济发展程度、教育类别和层次、学校规模等实施差异化编制管理办法。比如，对于经济发达的地区来说，不论是城镇，还是乡村，都具有较强的竞争优势，只要它们的财政实力足够，就可以淡化编制的约束作用，甚至是破除国家编制标准的限制；对于经济欠发达的地区来说，其编制本身附带着弥补经济欠发达地区竞争劣势的价值，需要强化编制供给并通过编制来增加岗位吸引力。再次，国家应建立以编制部门、人力资源和社会保障部门和财政部门为主导，以教育行政部门为主体，以乡村学校教师资源需求为核心的灵活动态核编机制。

三是探索实行“双合同制”，完善教师岗位聘任（用）制度。聘任和聘用的内涵有本质上的不同，聘任解决的是用人单位工作岗位安排的问题，而聘用主要表示的是人员与用人单位之间建立的用人关系。[14]就乡村学校用人特点而言，“双合同制”恰好能够解决教师与县级教育行政部门的聘用关系以及与学校之间的工作岗位安排问题。具体而言，教师与教育行政部门所签订的聘用合同属于集体合同，是按照劳动人事关系及相关法律法规对双方的权责利等作出的基本规定，其中突出的是县级教育行政部门在教师调配、落聘安置等方面的行政权力，可以保证教育行政部门继续发挥行政手段在乡村教师资源优化配置中的强制性作用，以便克服市场机制运行下所产生的教师无序流动的弊端。教师与学校签订的聘任合同属于个体合同，重点对岗位所要求的条件做出详细具体的规定，主要作为专业技术职务聘任的根本依据。学校在拟定教师聘任合同时，不仅要按照学校实际岗位序列、岗位类别、岗位系列以及具体岗位的特殊要求，还要根据不同岗位等级所要求的教师工作重点、不同时期同一岗位等级上教师工作内容的转换、各个教师岗位所应履行的职责要求及其完成的工作目标等，对聘任条件和要求作出明确的、详细的规定。

四是建立岗位分类考核评价体系。教师资源配置管理部门建立岗位分类考核评价体系，既要重视教学时数、班主任工作、学生成绩、获奖等反映教师工作结果的“绩”的测量，又要关注能够体现学生成长、进步、转化程度和幅度的“效”的衡量。这要求教师资源配置管理部门以专业技术岗位体系为基础，以岗位目标为引领，兼顾学科专业差异性和教师发展阶段性，综合运用360度评价法、KPI（关键绩效指标）法等，制定体现基于工作岗位、可达成、公开、共识、可衡量和动态等特征的绝对标准和相对标准，并按照不同的岗位序列和岗位等级的职责，确定具有差异化的、反映不同侧重点的岗位考评内容和要求，并重视考核评价结果的反馈和应用。

五是坚持培训的科学性与人本性，凸显教师主体性“在场”。“在场”是指显现的存在或存在意义的显现[15]，既可以指“出场者”所存在的社会空间，也可以表示“出场者”在社会空间中的网络关系状态。教师主体性“在场”既表现为教师身处培训活动中的社会空间；也指在培训活动社会空间网络关系中，教师所显现出的自觉性、自主性、主动性、能动性和创造性等状态。[16]乡村教师资源配置管理部门应坚持科学性与人本性相统一原则，在教师培训项目设计、培训环境创设和培训效果衡量三个方面的规则变革和调整中强调凸显教师主体性“在场”，从而满足教师培训实际需求，提升教师培训效能。

五、结语

乡村教师资源是建设高质量基础教育体系的核心要素，其配置是否合理影响着基础教育高质量发展的水平和程度。乡村教师资源合理配置取决于乡村教师资源配置管理水平的高低，而配置管理又是一个综合的、复杂的系统工程，需要不同层级政府，特别是中央政府统筹设计，协同调整教育、教师管理体制机制，以促进乡村教师资源效用的最大化，进而有力地推动基础教育的高质量发展。