新时代海关法律责任体系重构问题研究——关于修改现行《海关法》第八章的若干思考

杨 作

2022年7月,修改《中华人民共和国海关法》(简称《海关法》)被列入《国务院2022年度立法工作计划》。《海关法》自1987年7月1日起施行,其后经过六次修改,形成以现行《海关法》第八章为基础的海关法律责任体系。经过三十多年来的执法实践,特别是2018年4月出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署以来,海关执法活动面临新形势、新要求、新任务,有必要以习近平法治思想为指导,结合新时代海关“守国门、促发展”的职责使命,对海关法律责任体系进行全面审视、系统研究和制度重构,并为修改完善现行《海关法》第八章的相关条文提供有益参考。

一、现行海关法律责任体系的主要内容

现行《海关法》第八章(法律责任)共18个条文,分别规定了走私行为(第82条至第84条)、违反海关监管规定行为(第85条至第91条)的法律责任,同时规定了与法律责任相关的程序性事项(第92条至第93条),以及海关及其工作人员违法履职行为的法律责任(第94条至第99条)。从条文内容来看,现有海关法律责任体系包括以下内容:

(一)法律属性——实体规定和程序规定

现行《海关法》法律责任章节的绝大多数条款为海关法律责任的实体规定,第92条、第93条是相关程序规定。其中,第92条规定对海关依法扣留的货物、物品等的处理程序,包括在法院判决或者海关处罚决定作出之前不得处理的原则规定;对不宜长期保存的货物、物品以及所有人申请先行变卖的货物、物品、运输工具依法变卖的特别规定;以及法院判决或者海关决定没收以后的后续处理规定。第93条规定海关行政处罚决定的强制执行程序,包括海关自行强制执行(将保证金抵缴或者将扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴)和申请人民法院强制执行。

(二)违法类型——走私行为和违规行为

当事人违反法律的正面监管规定,是追究其法律责任的必要前提。从违法行为类型看,海关法律责任体系围绕走私行为和违反海关监管规定行为(简称“违规行为”)这两类违反《海关法》正面监管规定的行为展开。

走私行为是海关法律体系特有的概念。根据现行《海关法》第82条的规定,狭义上的走私行为具有三个方面的构成要素:从行为性质上看,是违反海关法律法规的行为;从行为方式上看,是逃避海关监管的行为;从行为对象上看,涉及“禁止性”“限制性”或者“涉税性”等三个方面的货物、物品。此外,《海关法》第83条“按走私行为论处的行为”和第84条“为走私行为提供帮助的行为”也属于广义上的走私行为。

违规行为是海关法律责任体系的另一个重要概念。如果仅从行为性质上看,走私行为对应的正面监管规定也属于“海关监管规定”,走私行为也属于广义上的违反海关监管规定的行为。但是2004年制定的《海关行政处罚实施条例》分设二章,将“违反海关监管规定的行为”与“走私行为”并列。该条例第12条规定:“违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私行为的,是违反海关监管规定的行为。”因此,在海关法语境下,通常所称的“违规行为”仅指除走私行为以外的狭义上的违反海关监管规定的行为。

根据《海关法》相关条文,违规行为具体包括违反携带邮寄监管规定的行为(第85条)、违反进出境运输工具、货物、物品监管规定的行为(第86条)、违反海关行政许可、行政备案规定的行为(第87条至第89条)、行贿行为(第90条)、侵犯知识产权行为(第91条)。其中,对于第86条第13项规定的“有违反海关监管规定的其他行为”这一“兜底条款”,仅从文字表述来看,似乎应理解为涵盖了全部违反海关监管规定的行为,但是结合上下文来看,该条文前12项仅仅规定了违反进出境运输工具、货物、物品监管规定的行为,因此应按照体系解释将第13项作为对前12项的“兜底”,故整个第86条规定的仅为“违反进出境运输工具、货物、物品监管规定的行为”。

(三)责任类型——刑事责任和行政责任

在海关法律责任体系中,行政相对人的责任类型涵盖刑事责任和行政责任两个方面。

在刑事责任方面,现行《海关法》并未设置专门的刑事责任条款,相关规定散见于多个具体条文。其中,第82条第3款、第84条规定了走私行为构成犯罪的,依法追究刑事责任;第90条规定了进口货物收发货人、报关企业、报关人员向海关工作人员行贿构成犯罪的,依法追究刑事责任;第91条规定了违法进出口侵犯知识产权货物构成犯罪的,依法追究刑事责任。

在行政责任方面,现行《海关法》的行政处罚种类以财产罚中的“罚款”“没收违法所得”为主(第82条、第84条、第86条、第87条、第90条等)。同时,也有其他的行政处罚种类:一是财产罚中的“没收涉案财物”(第82条、第91条);二是行为罚中的“责令停产、停业”(第87条、第90条);三是资格罚中的“吊销许可证”(第87条、第89条);四是声誉罚中的“警告”(第87条)。

值得注意的是,在2021年4月《海关法》第六次修改前曾有“不得重新注册登记为报关企业”这一“限制从业”的处罚种类。随着简政放权的深入,海关对报关企业由许可管理改为备案管理,在这次修改时,相应删除了“不得重新注册登记为报关企业”的规定,海关法律责任体系中也减少了一种处罚种类。

此外,现行《海关法》第85条、第89条均有“责令改正”的规定(具体表述为“责令补缴关税”或者“责令改正”)。2020年《行政处罚法》修订征求意见时曾将“责令停止行为”“责令作出行为”作为行政处罚,但2021年最终修改通过的《行政处罚法》将“责令改正”(责令停止违法行为或者责令恢复原状)等“没有减损当事人合法权益或者没有增加当事人新的义务的不利行政行为”排除在行政处罚之外,(1)黄海华:《新行政处罚法的若干制度发展》,《中国法律评论》2021年第3期,第48页。本文遵循这一立法精神,不将“责令改正”作为海关行政处罚种类。

(四)发展演变——发展性和稳定性

海关法律责任体系随着海关法治建设不断发展完善,同时也保持相对的稳定性。

《海关法》在1987年制定时,仅七章61条。其中“法律责任”章节仅10条,分别规定了“走私行为”(第47至第49条)、“违反海关监管规定行为”(第50条至第51条)的法律责任、海关对依法扣留的货物、物品等的处理(第52条)、行政复议、行政诉讼和强制执行(第53条)、海关及其工作人员违法履职行为的法律责任(第54条至第56条)。

其后对《海关法》进行过六次修改。在2000年7月第一次修改时,对相关章节进行了较大幅度的增删和完善,形成了现行法律责任体系18个条文的基本架构。此后的二十余年时间中,海关法律责任体系保持相对稳定,在2013年6月、2013年12月、2016年11月、2017年11月、2021年4月的五次修改中,仅在2013年12月、2021年4月分别顺应“进出境运输工具改、兼营境内运输审批”和“报关员资格核准及注册登记”,以及“进出口货物收发货人、报关企业注册登记”等部分行政许可事项的取消,相应修改了法律责任章节的个别条款。

表1 2000年7月以来《海关法》法律责任章节的修改情况

(五)实际作用——授权性和控权性

《海关法》第八章既在第82条至第93条授权海关行使行政处罚、处理涉案财物、实施或申请行政强制执行等行政权力;又在第94条至第99条规定了海关及其工作人员违法履职行为的法律责任,体现了控制行政权力、防止权力滥用的行政法原则。

《海关法》在2000年第一次修改时增加执法监督章节,强调海关必须依法履职,海关工作人员“不得包庇、纵容走私或者与他人串通进行走私”“不得索取、收受贿赂”。根据时任全国人大法律委员会副主任委员周克玉在第九届全国人大常委会第十五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国海关法修正案(草案)〉修改情况的汇报》,其原因是有全国人大常委会委员和地方、部门提出:在强化海关权力的同时,“必须建立健全监督制度,强化制约机制,防止腐败现象发生。草案中有关对海关权力监督制约的内容太单薄,应当认真总结近年来海关工作中的经验教训,对执法监督作出严格而具体的规定”。

与之相应,法律责任章节极大充实了海关及其工作人员违法履职行为的法律责任:一方面,增加关于“进口货物收发货人、报关企业行贿行为”(第90条)、“海关违法扣留货物、物品、运输工具行为”(第95条)、“海关违反财政收支规定行为”(第97条)、“海关未按规定保密行为”(第98条)和“海关案件调查人员未按规定回避行为”(第99条)的法律责任;另一方面,将“海关工作人员违法履职行为”的具体情形从1987年《海关法》第55条、第56条规定的两种扩展至现行《海关法》第72条规定的10种。

二、海关执法实践面临的新形势、新要求、新任务

自2000年系统性修改《海关法》法律责任章节以来,我国对外开放不断发展取得显著成绩、依法治国不断深化、国家治理体系和治理能力日趋完善,海关依法行政、依法把关的能力也不断提高。近年来,推进更高水平对外开放面临的新形势,全面依法治国提出的新要求,党和国家机构改革赋予海关的新任务,都对海关法律责任体系产生深刻影响。

(一)推进高水平对外开放面临新形势

改革开放40余年,特别是2001年加入世界贸易组织以后的20余年,中国对外开放取得显著成绩。进出口贸易克服全球金融危机、全球新冠疫情等不利影响,总体呈现增长态势。同时,中国的国际经济地位也持续提升。根据有关贸易数据,2009年,中国成为全球最大的货物出口国,并稳居世界第二大货物进口国;2013年,中国成为全球最大的货物进出口贸易国;2022年,中国货物贸易进出口总额首次突破40万亿人民币关口,实现进出口规模、质量、效益同步提升。(2)2023年1月13日,国务院新闻办公室举行的2022年全年进出口情况新闻发布会。

随着我国进入新发展阶段,对外开放面临国内、国际环境深刻变化的新形势(3)隆国强:《正确看待对外开放新形势》,《北京日报》2020年6月29日,第10版。:新技术革命不断推进,互联网对生产、生活方式带来深刻影响;大国关系发生新变化,美国单方面挑起中美贸易冲突,全球经济治理体系发生变革;此外,新冠疫情的大流行也对全球经济活动产生深远影响。在这一时代背景下,党的十九届五中全会提出“实行高水平对外开放”。2022年10月,党的二十大报告将“推进高水平对外开放”作为“加快构建新发展格局,着力推动高质量发展”的重要内容。

这一新战略新思维新理念将对海关法律责任体系产生深远影响:一方面,互联网时代涌现的跨境电商平台企业、外贸综合服务企业、市场采购经营企业等新型贸易业态在蓬勃发展的同时,也出现了与现行海关法律规定不相适应的问题,在修改完善海关正面监管规定的同时,相关主体在海关法律责任体系中的法律定位及违法责任问题亟待厘清。另一方面,在“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”进程中,海关法律责任体系有必要保持一定“谦抑性”,更好地服务于改革创新和发展大局。同时,世纪疫情和百年变局交织,(4)王永中:《如何应对百年未有之大变局和疫情的叠加冲击》,《人民论坛》2020年第15期,第12-15页。也会在法律责任层面引发对卫生安全与贸易便利的重新审视。

(二)全面依法治国提出新要求

习近平总书记在党的二十大报告中指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安”。党的十八大以来,党中央将全面依法治国作为“四个全面”战略布局的重要组成部分,从全局和战略高度作出一系列重大决策部署,推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就,全面依法治国实践取得重大进展。

2020年11月,中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。在这次会议上,习近平总书记明确提出了当前和今后一个时期推进全面依法治国的总体要求,用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署,深入回答我国社会主义法治建设一系列重大理论和实践问题。2022年10月,党的二十大报告首次单独将“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”作为专章论述、专门部署,充分体现了党中央对全面依法治国的高度重视。

根据全面依法治国的要求,在健全和完善海关法律责任体系的过程中,应坚持以人民为中心,积极推动良法善治,强化执法制度建设。这就要求《海关法》法律责任方面的规定,既能配套落实减证便民、简政放权等改革创新的依法行政要求,释放改革红利;又能严厉打击涉及安全、卫生、环境等方面的违法活动,切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。(5)丁晓利、孙霞云:《弘扬法治精神开创法治海关建设新局面》,《法治日报》2020年12月23日,第8版。

(三)党和国家机构改革赋予新任务

2018年党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。改革涉及海关的内容主要包括两个方面:一是出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署,实现原海关职能与原检验检疫职能的全面融合;二是在行业公安管理体制调整中,海关总署缉私局列入公安部序列,接受公安部和海关总署双重领导,以公安部领导为主。

作为对上述制度安排的衔接和配套,海关法律责任体系在行政责任和刑事责任两个方面承担了新任务:

在行政责任方面,除现行《海关法》规定的法律责任以外,违反国境卫生检疫、进出境动植物检疫、进出口商品检验和进出口食品安全等法律法规的行为也由海关管辖,由此对整个海关法律责任体系产生更深刻的影响:一是为适应执法依据的大幅增加,海关法律责任体系的内涵和外延有必要进行适当扩展,并对检验检疫法律责任作出制度安排;二是在关检深度融合的背景下,作为执法机关的海关同时执行多部法律,行政法律责任之间的冲突和竞合显得更为突出,为正确适用法律、有效惩治违法,有必要对此加以完善,其中最为突出的是现行《海关法》法律责任中的“走私行为”“不如实申报行为”和检验检疫法律责任中的“逃避检验检疫行为”。

在刑事责任方面,与海关执法相关的刑事犯罪也从走私罪增加到逃避商检罪、妨害国境卫生检疫罪和妨害动植物检疫罪。而且根据公安部《关于印发〈公安部刑事案件管辖分工规定〉的通知》(公通字〔2020〕9号),这三类案件的刑事侦查也由海关总署缉私局管辖。随着与海关执法有关的刑事罪名的增加,特别是新冠疫情防控中依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪、严防外来物种入侵工作中依法查办妨害动植物检疫违法犯罪的现实需要,也对海关法律责任体系中的“行刑衔接”提出了更高要求。

三、完善海关法律责任体系的总体思路

海关作为我国进出境监督管理机关,必须牢牢坚持和贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,努力建设让党中央放心、让人民群众满意的中国特色社会主义新海关。站在这一新的历史起点,完善海关法律责任体系应考虑以下几个方面:

(一)贯彻指导思想

健全完善海关法律责任体系应以习近平法治思想为指导,将“十一个坚持”贯穿始终。直接体现在三个方面:一是坚持以人民为中心,积极回应人民群众新要求新期待,对容易引发行政争议的法律责任规定予以完善。二是坚持依法行政,在实体法方面注重合法行政与合理行政的结合,在程序法方面注重程序正当和高效便民的统一。三是注重德法兼备、宽严相济,提高行政相对人和海关工作人员的法治意识和道德自觉,固化“主动披露”“容错免责”等改革成果,实现“处罚是手段而不是目的”。

(二)厘清责任主体

随着海关业务改革,跨境电商、外贸综合服务、市场采购等平台企业蓬勃发展,在对外贸易中的地位和作用日益突显。相关经营主体提出:其在现行《海关法》中的法律地位不明确,应将其认定为新型责任主体,以区别于传统海关法意义上的进出口货物收发货人或者报关企业。海关作为行政监管部门,应坚持发展和规范并重,统筹考虑法律责任主体在《海关法》中的表述方式,督促平台企业承担商品质量、食品安全保障以及申报、检疫、通关等法定义务。

(三)理顺法律关系

海关在进出境监督管理工作中统一执行原海关法律法规和原检验检疫法律法规,涉及《海关法》和卫动食商等多部法律、十多部行政法规和一百余部部门规章,必然在法律责任上存在一定的重复和交叉。《海关法》作为海关法律体系中的基础性法律,应在其法律责任章节对检验检疫法律责任作出适当的制度安排,尽可能减少法律冲突。

(四)完善处罚种类

2021年,《行政处罚法》修改时增设了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业等5种处罚种类,形成了“13种列明种类+兜底条款”的处罚种类“新格局”。在完善海关法律责任体系时可以对照进行两方面的审视:一是对于法律属性上存在一定争议的“收缴”等“类行政处罚行为”,宜明确其是否具有行政处罚的属性;(6)陈晓:《新〈行政处罚法〉语境下海关“类行政处罚行为”辨析》,《海关与经贸研究》2023年第1期,第101-110页。二是可以结合《行政处罚法》的变化,根据实际需要相应增加海关法律责任的处罚种类。

四、具体的修改建议

结合修改现行《海关法》第八章的相关规定,对完善海关法律责任体系提出以下具体建议:

(一)原则性规定方面

1.增加“关检衔接”规定。海关执法适用的检验检疫法律,涉及卫生、安全、质量等技术要素,其法律责任条款具有一定的系统性和技术性,不宜被全部打散纳入《海关法》。同时,《海关法》作为海关法律体系中的基础性法律,可以从两个方面做好法律责任上的“关检衔接”:一是对违反申报报告义务违法行为、单证违法行为等在原海关、原检验检疫执法领域具有共性的违法行为,在归纳合并的基础上,通过“共性条款”集中进行规定;二是对检验检疫领域特有且在《海关法》中确有必要单独规定或者予以重申的法律责任,增设“个性条款”专门予以规定。

2.增加“行刑衔接”规定。机构改革后,与《海关法》相关的行政责任与刑事责任的衔接已经超出了现行法“走私行为”“违规行为”的范围。因此,建议增加“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任”的原则性规定,有效扩大“行刑衔接”的覆盖范围。

3.维持责任主体的现有表述方式。现行《海关法》法律责任章节省略了具体的责任主体类型。考虑到海关监管对象众多,每一监管对象又涉及多种责任主体,如果逐一列明显然过于庞杂且列举不全,因此这一立法技术确有其可取之处,建议继续沿用。对于平台企业提出希望被视为新型责任主体的问题,考虑到其业务上虽然具有一定的综合性、新颖性,但追根溯源,其在外贸活动中的实际作用,以及在《海关法》上的权利义务,仍能被合理归入传统意义上的收发货人、报关企业等责任主体,从维护市场竞争秩序、促进平台企业健康发展的角度,建议不增加新型责任主体,而是适当运用法律解释方法进行合理解释。

4.增加“主动披露”规定。2016年修改的《海关稽查条例》首次规定“与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为,并接受海关处理的,应当从轻或者减轻行政处罚”。随后在有关规章、公告中进行配套规定,形成较为完善的“主动披露”制度。这一制度体现了德法兼备、宽严相济的法治理念,鼓励企业守法自律,起到了良好的社会效果。建议在已适当扩展“主动披露”适用范围的基础上,在完善海关法律责任体系时进一步对“主动披露”制度予以制度化、法律化。

(二)“走私行为”的实体规定方面

1.“逃检行为”与“走私行为”性质不同,不宜整合。“逃避检验检疫行为”与“走私行为”都属于广义上的“违规行为”,但是两种行为本身性质不同,不宜按照一种违法行为来规定相应的法律责任。(7)杨作:《新时代“关检融合”背景下走私行为相关问题研究》,《上海法学研究》2020年第6期,第48-56页。仅以逃避商检为例:首先,其侵犯的客体是进出口商品质量安全监管法律关系,不同于走私;其次,商检是一种行政确认行为,法检目录内的商品只要符合标准要求就可以自由进出,法检目录不宜被理解为走私行为所对应的“禁限表”,亦与税收没有直接关系;再者,刑法中逃避商检罪等罪名也是与走私罪并列;此外,逃检行为当然属于逃避海关监管行为,但海关的职责不仅是打私,逃避海关监管行为也并不都是走私行为;最后,如果某一行为同时构成逃检和走私,可以按照《立法法》等规定的法律适用原则进行处理,无需通过立法解决。

2.区分“逃税走私”和“逃避贸易管制走私”。偷逃应缴税款走私行为不同于逃避国家贸易管制措施的走私行为,其违法标的并非全部货物,而是偷逃税款所对应的货物价值。没收“逃税走私”行为的走私货物不能体现过罚相当原则,建议对于此类违法行为,以偷逃应缴税款数额为处罚基准,按倍数设定罚款。

3.完善“按走私行为论处行为”的有关表述。建议参考《海关行政处罚实施条例》第8条第1项的表述,修改非法收购走私进口的货物物品的表述,明确违法行为人的主观故意。

4.完善“走私行为”刑事责任与行政责任的衔接。现行《海关法》第82条第2款规定“有前款所列行为之一,尚不构成犯罪的,由海关没收走私货物、物品及违法所得,可以并处罚款”。“尚不构成犯罪”的表述不能涵盖“不追究刑事责任的走私行为”,海关除了对“尚不构成犯罪的走私行为”可以追究行政责任,对涉嫌犯罪但是依法不追究刑事责任、构成犯罪但是决定免于追究刑事责任的走私行为也应给予行政处罚。因此,建议对该条文有关表述进行修改完善。

(三)“违规行为”的实体规定方面

1.区分“帮助走私行为”和“单证违法行为”。这是两种可能在行为上产生牵连,但是本质上性质不相同、不相近的违法行为。建议将现行《海关法》第84条拆分为两条,设置专门的“单证违法行为”法律责任条款。同时,建议参考检验检疫法律法规的有关表述,将单证违法的行为手段扩展至“伪造、变造、买卖、盗窃”海关单证以及“使用”伪造、变造的海关单证,并将行为对象从“单证”扩展至“印章、标志、封识”。(8)《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第四十六条:伪造、变造、买卖或者盗窃检验证单、印章、标志、封识、货物通关单或者使用伪造、变造的检验证单、印章、标志、封识、货物通关单,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由出入境检验检疫机构责令改正,没收违法所得,并处商品货值金额等值以下罚款。

2.完善“进出境物品违规行为”法律责任。海关对进出境物品违规行为的查处通常直接面对行政相对人,实践中对于正面监管规定中“自用、合理数量”(9)《中华人民共和国海关法》第四十六条:个人携带出境的行李物品、邮寄进出境的物品,应当以自用、合理数量为限,并接受海关监管。的认定标准上存在一定争议,且对于符合“合理数量”但超出“合理价值”时的处置,以及携带、邮寄超过合理数量的自用物品进出境的违法行为与“走私自用物品行为”的区别等方面存在不同的理解。建议修改完善相关表述,例如将“合理价值”或者“特定限额”作为海关对进出境物品是否违规的认定因素之一。

3.完善“违规行为”的法律责任。现行《海关法》第86条共13项,颗粒度过细且难以覆盖涉及检验检疫的违法行为。建议按照进出境运输工具、货物、物品、人员等监管对象进行适当整合,并在具体违规情形中增加涉及检验检疫的要素,具体表述对应正面监管规定,真正实现“违法必究”。

4.完善海关许可备案企业的法律责任。近年来,多项海关行政许可事项随着深化“放管服”改革被取消。在《海关法》既往修改时,相应删减法律责任条款。考虑到目前仍有10项海关行政许可事项,(10)根据海关总署门户网站公布的《海关系统行政许可事项目录(2022年6月)》,截至2023年4月现有海关行政许可事项10项,包括:1.保税仓库设立审批,2.出口监管仓库设立审批,3.免税商店经营许可,4.保税物流中心设立审批,5.海关监管货物仓储企业注册,6.过境动物、进境特定动植物及其产品检疫审批,7.出境特定动植物及其产品和其他检疫物的生产、加工、存放单位注册登记,8.进出境动植物检疫除害处理单位核准,9.特殊物品出入境卫生检疫审批,10.国境口岸卫生许可。尤其是“关检融合”增加了诸多原检验检疫行政许可事项,这些事项的范围已经实际超过了现行《海关法》的规定,因此建议在修改《海关法》时既要做“减法”也要做“加法”,宜对海关行政许可相关违规行为的法律责任统一作出规定。此外,考虑到部分行政许可事项取消行政审批以后改为行政备案管理,这意味着改革后海关对相关企业和业务绝非放任不管,因此从“监管闭环”的需要,建议相应增加海关备案企业法律责任。

(四)程序规定方面

1.明确“收缴”属于海关权力。《海关行政处罚实施条例》第62条规定的“收缴”制度,在行邮、旅检监管,以及涉案财物处理中发挥了重要作用,但同时,对其法律性质和程序也存在一定争议。为将“收缴”制度上升到法律层面,同时继续保留相对的灵活性(主要是避免与海关行政处罚发生混淆),建议在《海关法》正面监管规定中明确“收缴”属于海关“可以行使的权力”。

2.增加涉案财物的处理措施。现行《海关法》对涉案财物的处理措施主要为没收、变卖。实践中,对于固体废物等不符合国家进境检验检疫要求的涉案财物,因其完全不具备没收或者变卖的使用价值,为避免浪费国家资源,宜根据《固体废物污染环境防治法》以及有关检验检疫法律法规进行“退运”或者“销毁”处理。因此,建议修改现行《海关法》第82条第2款的规定。同时,为节约仓储资源提高处置效率,建议同步修改现行《海关法》第92条第1款,将涉案财物“先行变卖”扩展为“先行处理”,以此明确在法律法规规定对特定涉案财物应当退运、销毁时,海关可以依法“先行处理”。

(五)履职责任方面

2000年修改《海关法》时,基于特定历史背景大幅增加“执法监督”章节,用11个条文要求海关廉洁自律、规范海关队伍建设、强化干部交流、鼓励群众控告检举。与之相应,法律责任章节中海关及其工作人员违法履职行为的法律责任共6条(第94条至第99条),条文数量占全章三分之一,这一比例远远超过《人民警察法》《税收征收管理法》等同类法律。

党的十八大以来,党中央从关系党和国家生死存亡的高度,作出打铁还需自身硬的庄严承诺,推动全面从严治党向纵深发展,形成反腐败斗争压倒性态势。同时,海关系统的全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作取得新成效。因此,建议对《海关法》中“履职责任”的规定适当进行归并、精简、完善,形成更为科学合理的责任追究体系。同时,建议增加“容错免责”条款,规定非因海关工作人员故意所致且未造成严重后果的违法行为,可以减轻或者免予处分,以此更好地保障海关工作人员合法权益,提高执法工作积极性。

五、结语

法律责任是对违反《海关法》正面监管规定行为在法律上的否定,法律责任条款是“法律后果”这项法律规则逻辑结构中的必要要素在《海关法》条文中的具体体现,相关章节也是《海关法》的重要组成部分。相信随着《海关法》修改工作的进一步推进,关于海关法律责任体系的研讨会进一步深入,对相关条文表述的打磨会愈发充分,与“先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制”相适应的海关法律责任体系也会在不久的将来实现。