基于社会网络分析的海关政策演进分析(2012-2022)

胡 蓉 吴程涛

党的二十大报告提出,要推进高水平对外开放,营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。海关应当深刻认识到促进贸易便利化、优化营商环境在推动高水平开放、构建新发展格局中的重要作用。

《“十四五”海关发展规划》提出,海关把推动外贸高质量发展摆在更加突出位置,作出系统安排,多措并举服务我国外贸质量变革、动力变革、效率变革,促进贸易结构更加优化、贸易效益显著提升、贸易实力持续增强。

本文旨在通过文本挖掘分析工具,系统回顾最近十年海关对外公布的所有署令政策,从社会治理理论框架的价值目标、规则、主体、机制四个层面,分析政策变迁、现状以及存在问题,为贯彻落实好党的二十大会议精神,完善我国海关政策,辅助相关部门制定方案提供依据。

一、文献综述

(一)社会网络分析

社会网络(Social Network)是指社会行动者(Social Actor)及其之间的关系集合。[1]汪维富、钟志贤(2010)认为社会网络分析(Social Network Analysis,SNA)就是对社会网络中的关系进行量化分析的艺术和技术,可用于描述和测量网络社群成员之间的关系以及经由这些关系流动的各种有形或无形的东西。[2]约翰·斯科特(John Scott)编著、刘军翻译的《社会网络分析法(第三版)》从社会网络分析的基本概念、历史发展,到社会网络关系数据的采集、组织,再到社会网络关系图的个体特征、网络群体划分、网络变迁及网络展示等方面进行了全面详细阐述。[3]

目前,有不少关于社会网络分析方法自身的应用及研究前沿的相关成果。赵蓉英和王静(2011)[4]、戴诚和成全(2013)[5]利用文献计量法对社会网络分析方法的研究热点和前沿进行了分析。梁辰、徐健(2012)对社会网络可视化的相关理论、技术方法及工具进行了梳理。[6]陈云伟、方曙(2012)较为系统地分析了社会网络分析方法在情报分析领域的应用。[7]陈红琳等(2022)将社会网络分析的研究角度分为四个方面——分别为网络整体测度、网络中心性分析、子群分析、结构对等性分析。[8]这些文献计量和综述性研究有助于读者快速了解社会网络分析相关的理论、方法和工具。

国内有些学者基于社会网络分析的政策演变研究,如张凯、陶玉流(2021)以2012—2019年我国体育产业政策文件为研究对象,发现近年来政策对于人本位发展和政策可操作性的关注度明显提升,政策体系呈现出从宏观顶层设计到微观具体落实的演变过程。[9]尹克寒(2023)认为党代会报告和政府工作报告是我国文化建设的重要政策文本,隐含着文化建设政策注意力配置程度及指向,他以1977—2022年间的党代会报告和政府工作报告为中心,研究发现我国改革开放以来国家文化建设政策注意力由波动发展转向稳健发展,更加注重文化自信自强和充分保障人民文化权益,由趋同集中向开放共享转变。[10]

也有学者基于社会网络分析开展事物影响因素分析。王安然(2022)基于社会网络分析法的整体网络密度和中心性分析得出全国保障性住房建设的关键影响因素和关键影响路径。[11]李梦云(2022)从社会网络分析的视角,对中国与东盟制造业融合程度及影响因素进行研究。[12]

(二)海关政策

从前期的文献调研看,国内关于海关政策的研究以实施范围为标准,可以大致分为全国、区域、产业三个层面,且存在重合部分——如部分海关政策采取先试点后推广的模式。

很多学者将海关政策在全国的推广与实施情况作为研究重点。郜媛莹(2017)将我国海关贸易便利化政策分为海关通关监管政策和海关内部治理政策两大类别,海关通关监管政策包括通关一体化政策、通关无纸化政策、分类通关政策、国际贸易单一窗口及内外部边境机构合作政策,海关内部治理政策具体包含提高透明度政策、规范收费政策和管理体制完善政策。两类政策相辅相成共同促进跨境贸易便利化取得实质成效。[13]李宁(2022)总结分析了海关贸易便利化政策存在的认识偏差、执行偏差、效果偏差等具体表现,寻求建立科学合理、操作性强的政策执行模式。[14]莫晨华(2020)、张建国(2014)、徐磊(2018)认为跨境电商海关税收政策的实施过程中存在相关法律法规不完善、税收征管难度大、重复征税、信息化建设跟不上时代发展等问题,提出需要建立健全跨境电商税收法律、对正面清单进行整理、完善跨境电商征管体系、加快信息化建设、深化国际税收交流与协作。[15][16][17]徐娟(2021)剖析了海关特殊监管区域增值税一般纳税人资格试点政策推广的主要堵点,通过分析政策实施前后企业税费、征收成本的变化情况,提出了合理降低企业税费、扩大税收优惠的覆盖范围、健全税收征管体系、恢复试点退出机制等完善试点政策的建议。[18]李志昕(2020)指出知识产权海关保护政策的落脚点在基层,需要不断提高基层政策执行力,同时提出政策法规本身及相应流程适应性不足,仍需进一步细化补充完善。[19]李淑婷(2020)基于公共政策绩效评价理论,探索海关信用管理政策绩效评价的优化模式,致力于构建最具竞争力的开放性海关监管新机制,提升企业“获得感”。[20]王聪慧(2021)指出“两步申报”对海关风险布控和风险甄别能力提出了更高要求,如何提升海关风险防控和后续监管能力、解决针对进出口企业容错机制的法律法规障碍和建立更加完备的社会信用体系,值得政策制定者深入思考。王聪慧提出要进一步完善舱单管理制度、税收管理制度和主动披露制度,完善企业信用管理体系,强化主体责任意识,督促企业规范申报。[21]来楠(2021)认为在大数据背景下,海关要积极开展改革,创新加工贸易监管模式,推进“智慧监管”建设,促进有限监管资源的优化配置,提升整体监管效率。[22]

也有学者着眼于海关政策如何推动地区发展。姚娟(2018)认为长江经济带海关通关一体化政策对长江经济带建设起到促进作用,探寻了长江经济带区域通关一体化政策真正落地的条件和目前面临的阻碍,提出区域通关一体化政策需要与区域报检一体化政策相结合才能发挥其效能,还应加强关区间的联络协作机制,强调了全国通关一体化的必要性。[23]刘金鹏(2018)认为海关税收政策改革在辽宁自贸试验区产业发展及结构调整方面发挥重要作用,提出我国自贸试验区设立以来海关税收政策呈现“制度创新,服务企业”的新趋势,提出将“创新政策适用空间扩围、突出海关特殊监管区域优势、以企业信用管理为核心”作为未来海关税收政策的优化创新改革方向,提升海关税收征管质量。[24]

还有部分学者在海关政策支持产业发展方面提出见解。吴家锐(2019)认为要解决海南游艇产业发展的难题,必须以产业诉求为导向,从创新监管方式方法、加大政策支持力度、促进游艇产业多元化发展等方面制定海关支持政策。[25]马子莹(2021)总结出2018年关检合并后乌鲁木齐海关支持纺织服装“走出去”政策存在适用性较弱、缺乏主动靠前服务、扶持作用力度不足等问题,提出要抓好政策执行的“事前、事中、事后”三个环节,重点做好政策融合、主动靠前服务、提升服务质量、精准施策优化环境,推动协同共治,实现纺织服装“走出去”战略的全面落实。[26]

(三)研究述评

从上述内容可以发现,一些学者对社会网络分析的概念、发展进行了较为全面的阐述,国内学者主要从社会网络分析的应用角度开展研究,且范围较广,包括政府文化建设、社会保障政策分析等,同时应用于事物发展的影响因素分析,但基于社会网络分析的海关政策演进研究较少。国内海关学者关于海关政策的研究主要集中于海关通关、税收征管或某项经济产业等局部层面,多聚焦于研究政策本身的效果或解决政策执行中存在的问题,对于完善现有政策机制、促进政策执行到位有重要作用,却少有文献整体把握和分析海关政策演进,缺乏方向性趋势性的政策研究。

二、样本来源、相关理论及研究方法

(一)样本来源

为客观科学分析最近十年海关的改革和政策演变趋势,研究团队主要以中国政府网作为政策文本的主要获取途径,检索并收集了2012—2022年十年间我国国家级的海关相关政策(以署令为主要载体),从中国政府网下载55条海关总署令,总共形成文字351691字。

根据出入境检验检疫管理职能划入海关的时间节点,本文将政策分为两个阶段分析,分别是2012年1月1日—2018年4月19日,以及2018年4月20日—2022年12月31日。

(二)相关理论

社会治理理论是本研究的核心理论。“社会治理”是指各社会主体通过合作、对话、沟通等方式依法处理社会事务、规制社会发展的过程。一方面,随着市场经济、社会力量的发展,海关聚焦贸易安全与便利、强化监管的同时不断优化服务,在履行职能过程中积极培育社会力量,在关企合作层面更加主动;另一方面,网络治理主体不断生长,社会治理理论主张的公共管理方式在海关的监管中具有适用性。海关履行职能的过程显然属于社会治理范畴,本研究应用社会治理理论,从价值目标、规则、主体和机制四个层面,基于署令政策分析最近十年海关政策的发展历程。

(三)研究方法

随着内容分析法的广泛使用,网络技术的发展催生了较多的人文社会学科研究软件。ROST文本内容挖掘软件由武汉大学沈阳教授研发,适用于人文社科类研究。本文用ROST软件将文本内容转换为量化数据,并采用定性与定量相结合的方法对海关署令政策文本内容进行全面分析,同时借鉴文本挖掘的思想,基于海关政策文本数据,通过分词、提取高频词、语义网络分析等方法,运用特征词分析提取不同文件的主题,对海关署令政策进行对比研究,借此区分不同阶段的差异,并且运用高频词共现矩阵获得相关阶段关注重点的联系,以提出具有科学性和可靠性的结论,为未来海关的署令政策制定提供前沿参考。

图1 政策文本挖掘分析示意图

三、海关政策内容分析

(一)2012—2018年

通过文本挖掘分析软件ROSTCM6的分析,可以发现2012—2018年的海关政策呈现以下特征:

1.政策整体以货物监管为主,货物监管占据业态核心地位;其他业态如服务贸易监管等并不显著。

2.由企及物的监管模式已经成熟,收发货人、代理人等供应链传统角色是海关主要的监管对象。

3.政策整体侧重于监管、管理,便利化和优化服务的意识初现端倪。

4.进出口通关、原产地、保税、加工贸易依然是海关政策的重点;进口依然是海关监管的主要环节。

5.物流监控成为海关工作的重点之一,如运输、物流等;自由贸易协定等也是海关的工作重点之一,如证书、原产地、自贸协定等。

6.海关一直致力于随着国际经济贸易的发展,与时俱进、及时修改规章制度,如高频次修改等。

表1 2012-2018特征词高频共词矩阵

图2 2012-2018署令政策社会网络分析

(二)2018—2022年

通过社会网络分析和高频词分析,可以发现2018—2022年的海关政策呈现以下特征:

1.由于出入境检验检疫管理职能划入海关,出现了大量原检验检疫文件的修订。

2.贸易便利化倾向的文件进一步增多,充分体现“放管服”改革取得实质性成效,如“审批”不再出现在社会网络分析图中,取而代之的是“申请”“许可”“监督”等词汇。

3.从整体来看,进口方面的政策较出口更多,我国海关依然高度重视进口监督管理工作。

4.新兴业态已经蓬勃发展,货物贸易在社会网络分析结构图中不再占据核心地位,这体现出传统货物贸易监管的比例正在下降,这也很好地解释了我国海关为推动外贸实现质的有效提升和量的合理增长,通过出台相关政策推动跨境电子商务、市场采购等新兴业态健康发展。

5.作为前沿的“服务贸易”“数字贸易”等相关政策在社会网络分析图中没有提及,反映了目前我国海关关于“服务贸易”和“数字贸易”署令层面的监管政策还较少,仍然处于前期探索阶段。

6.充分体现统筹发展与安全的理念,如对进出口食品安全、进出口商品质量、生态生物安全的重视等,可见人民至上的理念在海关监管政策中得到充分贯彻。

表2 2018-2022特征词高频共词矩阵

图3 2018-2022署令政策社会网络分析

四、海关政策变迁与发展演进

(一)海关政策变迁分析

根据ROSTCM6软件自带的情绪分析功能模块,对2012-2018年和2018-2022年的政策进行分析可以发现海关政策变迁规律。

从政策分析情绪图表可以发现,随着中国海关改革的推进,海关政策逐步减少了严厉和警示等负面情绪评价的措辞,朝着营造良好营商环境的方向而努力。

表3 2012-2022海关政策情绪分析表

图4 2012-2022海关政策分析情绪图

(二)海关政策演进趋势发展分析

根据社会治理理论推导出的海关政策要素,本研究从“价值目标、规则、主体、机制”4个层面对文件进行了分析,发现海关监管政策发展的演进趋势。

1.价值目标层面。从社会网络分析图可以发现,贸易安全与便利一直以来都是海关的改革目标,在第二阶段(2018-2022)尤为突出。这充分体现海关政策坚持以人民为中心的发展思想,把执法为民作为海关工作的价值追求,把党的根本宗旨转化为“人民海关为人民”的具体实践。海关坚持强化监管与优化服务并重,坚决守住国门安全关口,提高监管通关效能,让广大进出口企业和人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。

2.规则层面。从社会网络分析图可以看出,以物流为核心的监管、风险管理在第一阶段(2012-2018)一度是海关政策的重点,但是随着出入境检验检疫管理职能划入海关,署令政策中有关检验检疫的政策法规比重上升迅速,这充分体现了海关在政策规则制定中统筹发展和安全,积极应对、防范化解各类风险挑战,始终坚持贯彻总体国家安全观,在准入准出安全的基础上关注进出口食品安全、商品质量安全、生物生态安全等。

3.主体层面。多元主体的格局开始显现,从企业视角而言,供应链更多方参与到海关监管链条,企业占据共现矩阵的位次开始下降。从国别视角而言,中国海关积极签订自由贸易协定:中国-格鲁吉亚、中国-澳大利亚、中国-韩国、中国-瑞士、中国-冰岛这5个自贸协定在2012—2018年签订;RCEP和中国-柬埔寨、中国-毛里求斯这3个自贸协定在2018—2022年间签订。中国海关一直致力于自由贸易协定工作的谈判,努力构建面向全球高标准的自贸区网络。

4.机制层面。目前署令围绕海关的核心业务,推进关检业务深度融合,通过自贸协定、海关改革等政策,形成有效监管机制,显著降低制度性交易成本,通过信息化赋能,加快智慧口岸建设,实现跨境贸易通关、物流、金融、资信等全产业链信息云平台,增强进出口企业预期,打造市场化、法治化、国际化一流口岸营商环境。

五、制定适应全球经贸规则演变趋势的海关政策

(一)全球经贸规则演变趋势

1.“三零”(“零关税、零壁垒、零补贴”)规则被认为是未来国际经贸规则变革的新趋势。我们应认识到,短期内实施“三零”贸易规则无法保障发展中国家利益,因为发达国家尚未对“三零”贸易规则达成完全共识,虽然美国力推“三零”规则,但并未真正遵守。

2.“边境”规则逐步向“边境后”规则转移。传统经贸规则是以货物、服务或投资跨越关境时的措施为主要对象,主要是“边境措施”,如关税措施、市场准入、配额、数量限制、海关监管、贸易管制等以及非关税措施等,今后将从“边境措施”转向“边境后措施”层面以及“跨边境互通互联”层面,覆盖数字贸易、服务贸易、知识产权、跨境电子商务等边境后规则。也有学者认为未来政治体制、文化等与贸易弱相关的内容也有可能纳入自贸协定谈判。

3.数字贸易、服务贸易成为新一轮国际贸易规则的竞争焦点和全球贸易的新引擎。数字技术在经济发展各领域广泛渗透融合,对全球经贸发展与规则体系构建产生了长远而深刻的影响。全球贸易结构和贸易模式发生了深刻改变,在传统贸易向数字贸易转型,贸易不再仅仅是货物贸易,还包括技术、金融、数据、知识产权等问题,围绕自由化与便利化的贸易规则诉求也在增加。

4.自由化、便利化与保护主义并行发展态势。近年来,全球推动高标准经贸规则,自由化和经济一体化程度提高。一方面,WTO通过《贸易便利化协定》(TFA)被视为是本世纪最大的贸易便利化举措之一;另一方面,贸易保护主义、单边主义、霸权主义大行其道,并呈现出力度强、范围广、手段多样的特点。从近年世界范围内的贸易摩擦可以看出,贸易保护主义的强度将全面升级。

5.自由贸易协定(FTA)成为新一轮国际经贸规则制定的主导力量。近年来,随着多边贸易谈判愈加困难,更多国家将发展对外贸易的途径转向区域贸易层面,区域贸易协定(RTA)因此取得迅速发展,其在全球贸易中的比重逐步上升,逐渐成为国家之间开展经贸合作、促进民间交流、发展友好关系的重要手段。作为全球第一大制造业大国、第一大货物贸易国、第二大经济体、第二大消费市场,中国参与和推动的双边和区域贸易协定谈判非常显著地影响着世界经济,大型区域贸易协定的意义更为重大。

(二)构建顺应全球经贸规则演变趋势的海关政策

1.综合施策顺应“三零”规则的阶段性、趋势性特征。一是应当坚决维护以规则为基础的多边贸易体制,共同推动WTO进行必要改革,提高其权威性、有效性、约束力,以支持经济全球化的稳定和健康发展,构建平衡有序、多元共存和共同发展的新多边贸易秩序;二是高质量共建“一带一路”,优化我国对外贸易布局,提高面向新兴市场的开放度,避开欧美对中国企业设置的贸易壁垒;三是从中长期看,为满足消费结构升级需要,可适当降低奢侈品等产品的关税,对本土产品和高新技术产品等产品实施分层次和分阶段减税政策,以推动本土企业和高新技术企业发展;最后应坚持风险可控的原则,在自由贸易港、自贸试验区先行先试“三零”规则,及时总结经验,逐步深化推广。

2.做好迎接更深层次开放的政策准备。未来的对外开放,将由商品和要素流动的开放转向规则、规制、管理、标准等制度型的开放。目前,中国的关税水平和非关税壁垒已经达到了非常开放的程度,削减边境壁垒不再是下一步开放的趋势和方向。所以,海关要积极适应全球产业链、供应链的发展趋势,适应新一轮的科技革命、产业变革的发展趋势,更好地服务于新时代对外开放。

3.抢先成为数字贸易海关监管政策和规则的全球倡导者。在一些区域贸易协定中,数字贸易不仅局限于跨境电子商务领域,在投资、知识产权、信息技术和跨境服务贸易等领域也有所体现。美欧等发达国家凭借在服务贸易和数字贸易方面的竞争优势和相对完善的国内法律法规,在国际规则制定中积极抢占制高点。我国海关应当在国内、国际两个领域积极开展相关工作,一方面在国内尽快制定数字贸易监管相关政策,另一方面在世界海关组织等国际舞台推出数字贸易海关监管的相关标准。

4.践行“三智”理念积极应对贸易保护主义。“智慧海关、智能边境、智享联通”(简称“三智”)建设对于构建安全稳定畅通的国际供应链,促进新时代全球经贸发展与互联互通,推动实现协调包容、合作共赢、共同繁荣的发展愿景,推动构建新型国际关系和人类命运共同体都具有重要意义。目前科技领域的署令政策较少,我国海关要积极践行“三智”理念,持续推进试点实践与国际合作,尽快出台发展智慧海关的相关政策。

5.加大物流交通开放的政策支持力度促进区域贸易协定高质量发展。近年来,得益于基础设施投资建设及物流运输行业的快速发展,我国中西部地区、沿边地区更多地参与国际贸易,更好地融入对外开放,陆海新通道、国际运输和物流大通道的重要性更为凸显,我国海关应提前做好包括多式联运海关监管制度在内的物流监控政策出台。

六、结语

运用文本挖掘技术进行政策分析具有科学价值,采用客观、准确的定量分析工具研究海关政策的主题分布与演进过程,能够提高制定政策的业务司局对政策的全面理解能力,有助于完善海关政策分析评价体系,进而从政策制定维度发现并解决海关政策与社会经济发展存在的协同问题。同时,分析海关过往政策,制定未来科学政策,是以实际行动践行“以党的二十大精神为指引,研究新思路、落实新举措、取得新成效”。