农村养老服务体系建设研究——以山西省Y 县为例

杨二霞

（山西工程科技职业大学）

随着我国人口老龄化的加剧，农村60 岁以上老年人数量也在逐年增加。根据国家统计局发布的数据，截至2020 年年底，我国60 岁及以上人口达到2.49亿，占总人口的17.9%。其中，农村老年人口达到1.11亿。这说明，我国农村地区老年人口数量庞大，且增长速度较快。本文基于对山西省Y 县农村养老服务体系的实地调查，总结山西省农村养老服务体系面临的问题并提出相应对策，以期对全国农村养老服务体系的建设完善有所裨益。

2014 年以来，山西省60 岁及以上人口的年平均增长速度一直在4.5%左右，这一数据与总人口的负增长形成强烈反差。截至2021 年年底，山西省60 岁及以上人口已经达到672.09 万，占常住人口的19.31%，这相当于每5 人就有1 位60 岁以上的老年人。山西省养老服务体系重任在肩，发展却相对缓慢。其中，相对城市而言，农村养老在制度设计、机构设置、服务种类等方面都存在短板，导致农村养老服务体系面临的问题更为突出。因此，积极应对人口老龄化，继续坚定不移地建设完善我国养老服务体系尤其是农村养老服务体系，已经是摆在现实面前的一项重要课题。

一、山西省农村养老服务体系发展现状

2022 年6 月，为深入贯彻落实国务院《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》精神，促进山西省老龄事业和养老服务健康发展，山西省发展改革委员会、山西省民政厅、山西省卫生健康委员会共同制定了《山西省“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划》，为山西省养老服务体系建设工作指明了方向。截至2020 年年末，山西省建成使用的养老机构共有1 001 家，其中公办机构463 家，占比46.25%；民办和公办民营养老机构538 家，占比53.75%，全省范围内养老服务设施网点建设得到了进一步完善。但是和《山西省“十三五”老龄事业发展规划》提出的“到2020 年，全省养老机构超过1 500 家，其中民办养老机构和公办民营养老机构占70%以上”的目标还有一定差距。按比例来算，公办养老机构的数量已经达到计划目标，差距主要体现在民办和公办民营养老机构上。

通过在Y 县的实地调查，笔者发现，同一时期，Y 县县域内仅有4 家养老机构（见表1），其中只有1 家民办养老机构。4 家机构占地总面积23 383m2，除没有获得Y 县社会福利综合服务中心的准确数据外，另外3 家可以提供床位总计656 张，其中护理型床位占44.36%。如果按平均水平估算，Y 县社会福利综合服务中心的床位大约为232 张。除此之外，Y 县还建成了50 家农村日间照料中心，现有床位468 张，其中有9 家属建成未使用。

表1 Y 县2020 年养老机构基本情况统计

二、山西省农村养老服务体系面临的问题——基于Y 县实地调查

（一）老龄化问题日趋明显，养老机构数量较少，养老服务供给匮乏

根据国际通用标准，如果一个国家（或地区）60 岁及以上人口占总人口的比例达到10%或者65岁及以上人口占常住人口比例达到7%，就意味着该国家（或地区）进入了老龄化社会。2003 年，山西省65 岁及以上人口占常住人口比例达到了7%，标志着山西进入了老龄化社会。截至2010 年年底，山西省60 岁及以上人口为411.78 万，占常住人口的11.53%。近几年，山西省老年人口基数越来越大，增长速度也明显快于刚进入老龄化社会的头几年。

根据第七次人口普查数据，山西省常住人口34 915 616 人，60 岁及以上人口占比为18.92%，其中65 岁及以上人口占比为12.9%，分别较第六次人口普查数据上升了7.39 和5.33 个百分点。同一时期，地处山西北部的Y 县常住人口243 970 人，其中，60岁及以上人口占比为23.6%，65 岁及以上人口占比为16.22%，与第六次人口普查相比，10 年间分别增长了9.74 和11.41 个百分点（见表2）。综合来看，不管是老年人口占比还是老年人口的增长速度，Y县都明显高于全省总体水平。

表2 山西省及Y 县第六次人口普查及第七次人口普查期间人口老龄化数据

根据前文数据计算，截至2020 年年底，Y 县养老机构为每千名60 岁及以上老年人口提供的床位数为23.55 张，这一数字凸显了Y 县养老服务供给的匮乏。

（二）床位相对不足和绝对过剩并存

截至2021 年年底，山西省养老床位总数为21.07 万张，每千名老年人养老床位数约为31.3 张，基本满足养老界的“9073”规律（即90%左右的老年人居家养老，7%的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老）。根据前文的数据，Y 县能够为每千名老年人提供的床位数与全省还存在一定差距，养老床位数量还无法满足养老市场需求。然而，与之形成反差的是：本就不多的床位，入住率却相当低。根据表1 的数据计算，全县3 家养老机构综合入住率仅为24.54%，相当于每4 张床位入住1 位老年人。经过走访调查发现，养老机构入住率低的原因主要有以下几点。

第一，家庭经济条件无法负担老年人入住养老机构的花费。农民的收入主要来自田间劳作和外出务工，60 岁及以上的农村老年人收入更低甚至没有收入，日常开销主要依靠子女赡养和少量储蓄。根据Y 县人民政府《关于印发Y 县国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要的通知》，2020 年Y 县农村居民可支配收入为12 845 元。据调查，对于生活能够自理的老年人，Y 县养老机构的收费标准为每月1 500 ～2 000 元，具体数额与房间所处的楼层、室内环境等相关；而对于失能老年人，在不计算特殊饮食、医药费用的情况下，收费标准为每月约4 000 元，这对于低收入甚至无收入的农村老年人而言堪称天文数字。

第二，思想观念的影响。中国自古就有“养儿防老”的传统观念，为了顾全子女的脸面，即使有需要，有子女的老年人也大多不愿选择入住养老机构，入住养老机构的大多是没有子女的鳏寡老年人。而且老年人的思想观念比较保守，相对于年轻人，他们更“恋家”，认为“金窝银窝不如自己的草窝”。调查发现，大部分老年人都愿意和配偶一起在家里度过自己的晚年生活。

第三，入住门槛在一定程度上限制了入住率。公办的养老机构尤其是公办的福利性养老机构，通常都会设置入住门槛，如Y 县中心敬老院和白马石乡特困供养安置中心只接收特困五保户的老年人，这在一定程度上限制了养老机构的入住率，导致一些农村养老机构床位过剩。

（三）服务水平较低，多样化服务需求得不到满足

就山西省的情况来看，农村养老服务体系存在专业人员缺乏的问题。截至2021 年年末，山西省养老床位总数达到21.07 万张，专业的养老护理从业人员大约有3 万人，按照护理人员与老年人1：4 的国家标准比例计算，山西省养老服务从业人员缺口至少有2 万人。根据本文的调查，截至2021 年年末，Y 县全县养老服务机构有33 名护理人员，其中持证上岗的仅有8 名，不足1/4。专业人员缺乏已成为导致养老服务水平低、服务产品种类少、老年人多样化服务需求得不到满足的最重要原因。一方面，专业人员缺乏，有限的精力几乎都用在了照顾老年人的日常生活起居上，文化娱乐活动鲜少组织，心理疏导有所缺失，导致老年人精神慰藉和医养康养方面的需求无法得到充分满足；另一方面，持证上岗率低，很多护理人员都是边学边干，没有经过系统的培训，服务技能达不到要求，服务水平低。

三、解决对策

（一）建立立体化网状辐射养老服务体系，提升养老服务体系的供给能力

立体化网状辐射养老服务体系的“立体化”指的是以县城为中心，逐级辐射，形成一个县—乡（镇）—村三级立体养老服务体系，上级民政部门垂直领导下级民政部门的养老工作，各级民政部门对本级养老机构负有监督管理责任；“网状辐射”养老机构数量应该是逐级增加的，每个机构的辐射范围应该事先划定，明确责任，机构的占地面积和设备设施及床位的设置应该根据辐射范围内老年人数量决定。上一级养老机构从业务上指导下一级养老机构，在保证供给的前提下，不断提高服务水平（见图1）。根据相关数据测算，山西省2021 年每千名老年人养老床位数约为31 张，而Y 县较全省平均水平还有一定差距。所以，Y 县应尽快达到全省平均水平，并逐步向全省全国先进地区看齐。目前，Y 县县域有3 家公办养老机构，下辖的12 个乡镇298 个行政村中只有1 家乡（镇）级养老机构和50 家日间照料中心，所以初级目标应该是争取乡乡有养老院、村村有日间照料中心。

图1 县—乡（镇）—村三级立体化农村养老服务体系示意图

（二）促进农民增收，转变思想观念，放开“一刀切”的入住门槛，提高养老机构入住率

一是发展特色产业，促进农民增收。山西有很多特色产业，如小米、红枣、核桃、陈醋和陶瓷。在山西省乃至全国，Y 县的陶瓷产业都非常出名，在“十三五”期间，全县就培育了天美瓷业、天宇陶瓷、新星陶瓷、五星陶瓷等多个扶贫车间，为解决农村贫困问题、促进农村劳动力转移就业及农民增收提供了重要的保障。陶瓷产业已经给Y 县人民的生活带来了巨大的变化，Y 县政府可继续发展优势产品，大力支持陶瓷产业扩产扩能。陶瓷企业可巩固现有市场，积极拓展产品系列，从以餐饮瓷为主，逐步扩展到茶饮瓷、工艺瓷甚至是瓷砖、洁具，延长产业链，给当地农民提供更多的就业机会，促进农民增收，这是包括养老消费在内的一切消费的基础。同时，养老机构可以参照阶梯水价制定的方式，根据服务内容的不同，制定阶梯化收费标准，满足不同支付能力老年人的需求。

二是转变老年人的思想观念。这点其实是很困难的，千百年来形成的思想观念根深蒂固，并非一朝一夕所能化解。建议财政支持服务水平较高的养老院推出免费试住体验业务，以此打消老年人的顾虑。老年人满意了，思想就会慢慢转变，养老机构的入住率也会随之提高。此外，养老机构应该从老年人的子女着手，加大宣传力度，使他们认识到：入住养老院不是子孙不孝，也不是丢人的事，而是时代发展的必然，养老机构相对专业的照料能够让老年人的晚年生活更舒适、更快乐、更安全。

三是放开入住门槛“一刀切”，提高养老机构入住率。入住门槛的设置一方面是因为资源的稀缺，另一方面是希望将政府资金用在有着迫切需求的老年人身上。在满足特困老年人需求的前提下，Y 县福利性养老机构尤其是公办养老机构可以放开“一刀切”的入住门槛，分类别制定收费标准，以此满足更多被“拦”在门外的老年人的需求。

（三）制定人才激励政策，提高养老护理员的职业认同感

走访调查发现，Y 县专业养老护理员缺乏的主要原因在于：第一，收入低，劳动强度大，薪酬与付出不成正比。专业的养老护理员主要是照顾失能老年人，穿衣、翻身、洗澡都需要照料，护理人员经常是汗流浃背，辛苦一个月，只能拿到为数不多的收入。第二，职业认同感较低。受传统观念的影响，很多人认为护理工作是“伺候人的工作”，不够体面。另外，养老护理员晋升空间小也是导致人才缺乏的一个原因。相较而言，民办养老机构护理员的晋升空间更小。

针对这些问题，建议相关部门完善养老护理员内部评聘机制，促进其职业认同感提升。任何职业都有其存在的价值，不存在高低贵贱。根据《中华人民共和国职业分类大典（2015 年版）》，养老护理员属于“第四大类：社会生产服务和生活服务人员”中第十中类“居民服务人员”中第一小类“生活照料服务人员”的第五种职业。2019 年，人力资源社会保障部办公厅、民政部办公厅联合颁布了养老护理员国家职业技能标准。按照国家职业标准，养老护理员共设4 个等级：初级、中级、高级、技师，分别对应国家职业资格五级、四级、三级、二级。各级养老机构可以结合此标准制定内部评聘机制，将养老护理员的收入与技能、工作年限等情况挂钩，对他们的职级晋升提供物质支持，促进他们专业素质和职业认同感的提升。

与此同时，养老机构还应该积极开展各种娱乐活动，采取多种方式丰富老年人的业余生活，提高老年人精神生活质量。例如，可以给所有入住的老年人免费发放固定数量的娱乐卡作为基础卡数，娱乐卡可以作为象棋、扑克等活动的筹码，也可以作为参与唱戏、说书等活动的奖励，鼓励老年人积极参加活动以维持和增加所持娱乐卡的数量，养老机构定期进行统计，对于超出基础卡数的部分，则可以兑换成现金或一些小奖品。此项服务不为盈利，只为给老年人提供一个具有竞争性的娱乐环境，提高老年人对娱乐活动的参与度，丰富老年人的精神生活。

四、结语

调查研究发现，山西省农村养老服务供需矛盾明显，养老服务供给相对不足和绝对过剩并存，服务水平较低等问题凸显。为了解决这些问题，“十三五”以来，政府和社会各界都作出了积极努力，成绩斐然。但任务之艰巨，绝非一朝一夕所能完成。要让农村老年人真正“老有所养”，应该在提升养老服务体系的供给能力、促进养老机构入住率的提高及抓专业人才队伍建设上继续下功夫。