建立稳定防返贫机制 有效防止脱贫后返贫

摘要：在我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，如何有效防止已脱贫人口返贫已经成为巩固脱贫成果、确保高质量完成脱贫攻坚任务必须解决的重大课题。甘肃省作为全国扶贫开发重点区域，由于自然条件差、经济基础弱、社会保障水平低等因素，脱贫后返贫风险较高。文章主要将甘肃省作为研究样本，在分析其扶贫成果以及社会经济条件的基础上，探究其脱贫基础不牢、返贫风险较高等问题，提出了包括健全监测预警机制、优化产业帮扶措施、巩固强化兜底保障体系等在内的一系列措施，旨在为甘肃省及其他相似地区提供一个实用、具有指导意义的策略框架，帮助相关地区实现高质量脱贫和稳定增收，有效防止返贫现象。

关键词：甘肃省；防返贫；巩固脱贫成果

文章编号：1674-7437（2023）09-0135-03      中国图书分类号：F323.8       文章标识码：A

2020年，我国脱贫攻坚战取得决定性的全面胜利，消除了绝对贫困，但是如何防止已脱贫群体重新陷入相对贫困，确保脱贫的持久和稳定，仍然是一个急需解决的议题。回首波澜壮阔的脱贫攻坚伟大斗争，甘肃省作为全国脱贫攻坚的重点省份，其脱贫工作尤为突出和具有挑战性，付出了“人一我十、人十我百”的加倍努力。基于以上认识，甘肃省提出建立稳定防返贫机制是巩固脱贫成果、确保高质量完成脱贫攻坚任务的重要保障。同时也有助于进一步加深对贫困发生规律、返贫成因以及脱贫防返贫长效机制等问题的认识和理解。

1   甘肃省脱贫攻坚成果

甘肃省从2013年底开始实施精准扶贫精准脱贫战略，举全省之力打响了脱贫攻坚战，经过多年努力，甘肃省脱贫攻坚工作取得显著成果。截至2019年底，全省贫困人口由2015年底的122.28万人下降到2019年底的13.96万人，贫困发生率由2014年的29.5%下降至2019年底的0.91%。截至2020年4月底，全省贫困人口已全部实现脱贫，33个贫困县（市）全部摘帽退出，脱贫地区群众生产生活条件和社会经济发展水平显著提升。然而，在脱贫攻坚取得全面胜利之后，甘肃省的减贫工作进入了巩固脱贫成果、防止返贫的新阶段。一方面，部分已脱贫人口因个人或家庭原因或自然灾害等原因脱贫稳固性存在较大不确定性；另一方面，由于甘肃省作为原深度贫困地区，贫困程度深、贫困面广、致贫因素多，极易发生返贫现象。

2   甘肃省经济社会发展基本情况

甘肃省位于中国西北地区的西部地区，西与宁夏回族自治区、内蒙古自治区接壤，北与宁夏回族自治区、内蒙古自治区交界，东与甘肃省白银市和天水市相邻，南与青海省接壤。甘肃省地貌以高原为主，中部为黄土高原丘陵沟壑区，东部为黄土高原丘陵区。甘肃省的经济结构以农业为主导，特别是粮食和畜牧业，但也逐渐出现了一些多元化的经济活动，例如农产品加工和旅游。根据《甘肃发展年鉴2022》数据[1]，2021年农业在甘肃省总GDP中的比重为22%。其中，粮食作物产量达到1 231.5万t，畜牧业也是甘肃省农村的重要经济支柱，2021年甘肃省全年猪牛羊禽肉总产量134.0万t，比上年增长23.1%。然而，与此同时，大量农民由于农业收入较低而选择外出务工，这在一定程度上导致了农村劳动力短缺和“空心化”的现象。从产业结构看，农业依然占主导，但由于各种自然和人为因素的制约，增长缓慢，而第二产业和第三产业，尤其是服务业和旅游业，虽然发展迅速但规模相对较小。这种经济结构的不平衡性和单一性，使得甘肃地区经济增长缺乏持久的动力和抵御风险的能力，也限制了当地农民收入的提高和生活质量的改善。

3   甘肃省脱贫后返贫情况

2019年末甘肃省根据国家脱贫攻坚普查要求，在对全省所有贫困村开展普查的基础上，对全省所有脱贫人口进行了普查，共发现有返贫风险人口为4 605户12 431人，甘肃全省返贫人口中，因病返贫的比例高达42.46%。脱贫攻坚战取得胜利后，甘肃省全面推进乡村振兴，脱贫质量稳步提升，“三农”工作中心转向巩固脱贫攻坚成果，但守住不发生规模性返贫底线，仍然面临诸多风险和挑战，返贫原因也呈现出新的特点。例如，脱贫人口自身原因（能力缺失、因病返贫、因老返贫）、客观环境（自然环境、社会环境）的不断变化以及其他约束性因素（因学返贫、精神返贫）等原因，返贫风险依然突出。

4   甘肃省脱贫后返贫原因分析

甘肃省在巩固脱贫攻坚成果工作中取得了显著成效，但并不意味着脱贫成果已经完全稳固，从长期来看，一些已脱贫人口仍然存在返贫的风险[2]。从甘肃省脱贫人口返贫原因看，主要有以下几个方面：一是产业帮扶后续政策和利益联结机制不完善。尽管甘肃省产业发展水平有了很大的发展，但在一些地区产业发展缺乏长期稳定的投资机制和利益联结机制，部分产业发展存在“一窝蜂”“一股热”现象，对市场风险抵御能力较弱；二是脱贫人口自身造血功能与自我发展能力不足。由于缺乏生产技能和市场意识等因素，一些脱贫人口无法通过自己的努力实现增收。同时，也会因疾病、意外事故等突发事件易导致返贫，一些脱贫人口缺乏医疗保障和长期有效的保障措施，一旦突发疾病或意外事故，将直接导致返贫；三是产业发展基础薄弱。脱贫地区产业发展大多基础薄弱、规模小、层次低、链条短，缺乏长效发展机制；四是金融帮扶面临风险。部分脱贫人口因缺乏有效担保、抵押物、资金周转困难等原因面临贷款难问题，影响了精准帮扶贷款的覆盖面和覆盖面的稳定性；五是就业质量不高。一些脱贫人口缺乏就业技能，有的从事低回报、体力型的工作，有的创业能力弱，难以在短时间内实现稳定就业增收。

5   甘肅省建立稳定防返贫机制的路径分析

5.1   健全监测预警机制，及时发现返贫风险

建立健全的监测预警机制是实现防止返贫的关键环节。一是需要按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，建立巩固脱贫成果、防止返贫责任体系，为全面推进乡村振兴提供有力支撑。二是为了有效防范脱贫后返贫风险，需要根据“因户施策、因人施策”的原则，依据脱贫成果巩固提升要求，建立脱贫人口返贫风险预警监测机制。这一机制在运行过程中，需要跨部门信息交换共享，将全省范围内的建档立卡脱贫户都纳入其中，主动发现、跟踪监测，进行全面地风险隐患排查，从而及时发现并预警返贫风险因素，提升政策干预的前瞻性，增强帮扶救助的时效性。三是建立分层分类的社会救助体系，采取具有针对性的帮扶措施，相关措施包括提供就业援助、实施产业帮扶、提供教育和培训等，以确保脱贫人口能够持续稳定增收。

5.2   优化产业帮扶措施，强化利益联结

产业帮扶是建立稳定防返贫机制的重要抓手，是实现脱贫人口致富的根本途径，也是防止返贫的有效措施[3]。产业帮扶有四个方面的基本特征：一是脱贫户个人参与。脱贫户既是产业帮扶的对象，又是产业帮扶的主体，因此在产业帮扶过程中需要充分发挥脱贫户个人的主观能动性，为产业帮扶提供人力资源基础；二是脱贫户家庭参与。脱贫户以家庭为单位参与产业发展，从而扩大产业帮扶的惠及范围；三是“户”与“企”结合。脱贫户以资金、土地等生产要素入股龙头企业，强化脱贫户与企业的利益联结；四是“企”与“社”结合。龙头企业与合作社联动，促进产业发展。

产业帮扶要着力解决三个方面的问题：一是要找准产业。找准特色优势产业，精准识别，精准施策；二是要选择好项目。根据当地资源禀赋、市场需求、技术水平等确定项目；三是要建立好机制。建立科学有效的利益联结机制，增强脱贫户自身造血功能和自我发展能力；四要培育好主体。培育新型农业经营主体，增强带贫增收能力；五要强化好服务。强化信息技术服务、社会化服务、市场化服务；六要落实好政策。落实产业帮扶项目的补助资金，并设立脱贫户参与产业发展项目的利益联结机制保障基金，增强对脱贫户参与产业发展项目的后续保障能力。

5.3   加强经济薄弱地区基础设施建设，筑牢脱贫根基

基础设施是经济薄弱脱贫地区发展重要支撑，也是稳固脱贫成果的重要基础。甘肃省在建立稳定脱贫后防返贫机制过程中需要始终坚持把基础设施建设放在重要位置，不断加大投入力度，大力改善经济薄弱地区生产生活条件，为经济薄弱地区群众致富提供有力支撑[4]。一是加强村级道路建设。全面完成经济薄弱地区交通基础设施建设任务，打通交通“最后一公里”。加快农村公路建设，全面改善经济薄弱地区农村公路条件，进一步提高通行能力和安全水平，实现具备条件的建制村全部通硬化路；加快推进以农村公路为重点的农村路网结构优化工程，进一步改善经济薄弱地区群众出行条件。继续加大对经济薄弱村的帮扶力度，优先实施农村“断头路”“瓶颈路”建设，打通交通“最后一公里”[5]。二是加大水、电、路、讯等基础设施建设力度。针对经济薄弱地区基础设施建设薄弱的问题，优先支持实施饮水安全巩固提升工程；全面实施动力电“村村通”工程，继续改善相关区域动力电设施条件；加快推进农村宽带网络和光纤网络建设；进一步加大水利基础设施建设力度，全面改善农村地区农业灌溉条件和供水条件。

5.4   强化政策兜底保障，防止意外返贫

在建立稳定防返贫机制的过程中，需要坚持“四个不摘”要求，即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶和摘帽不摘监管。强化基本生活救助、医疗救助、教育救助、住房保障等综合保障措施；加强对重点人群兜底保障，完善基于收入、支出以及急難等因素返贫人口的救助政策和救助措施；对有劳动能力的脱贫人口实行产业就业扶持措施，提高脱贫人口自我发展能力[6]；对所有符合条件的建档立卡脱贫人口实现应保尽保；加强对欠发达地区产业帮扶项目资金资产的监督管理，强化风险防控和隐患排查；加快推进帮扶产业项目建设，提高产业帮扶质量和效益；完善龙头企业与脱贫户利益联结机制；深入推进农村一二三产业融合发展，支持农民合作社、家庭农场、农业企业等新型经营主体发展现代农业生产；加强易地扶贫搬迁后续扶持工作。

5.5   实施教育帮扶工程，阻断贫困代际传递

习近平总书记指出：“让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”[7]因此在建立稳定防返贫机制的过程中，需要充分重视教育帮扶，坚持问题导向，以教育帮扶政策的落实为出发点，以解决脱贫人口的实际困难和问题为目标，使教育帮扶政策在精准上发力，确保每个脱贫家庭子女都能接受公平有质量的教育[8]。一是加大对农村学前教育的支持力度，重点加大对经济薄弱地区农村幼儿园建设力度，切实改善农村学前教育办学条件。二是大力实施职业教育精准帮扶计划，完善以中等职业教育为主体、高等职业教育为支撑的现代职业教育体系。三是进一步完善学生资助政策体系，将资助工作的重点放在普通高中家庭经济困难学生身上。四是建立健全家庭经济困难学生认定办法。

5.6   健全稳定就业机制，稳定脱贫成果

稳定的就业机制是稳定防返贫机制的重要组成部分，在建立稳定就业机制的过程中，需要积极推进经济薄弱地区农民工返乡创业，加强农民工技能培训，帮助其提升就业技能[9]。深入实施就业帮扶行动，将有劳动能力和就业意愿的劳动力全部纳入公益性岗位开发范围，提高公益性岗位安置比例；积极推进东西部帮扶协作和对口支援工作，通过政府购买服务方式，引导东部地区企业到经济薄弱地区投资兴业，吸纳相关地区劳动力就业；大力发展服务产业，培育一批脱贫人口参与度高的服务型企业；继续开展就业帮扶车间、帮扶基地建设，积极开发临时性和季节性岗位，带动劳动力就地就近就业；统筹城乡各类公共就业服务资源，面向经济薄弱地区和家庭提供全方位公共就业服务。

6   结束语

脱贫攻坚目标任务完成后，我国相对贫困治理工作将进入巩固提升阶段，巩固脱贫成果成为一项重要任务，这对建立稳定防返贫的长效机制提出了新的要求。针对这一要求，需要对脱贫后返贫原因进行深入研究，在此基础采取针对性的措施，建立稳定防返贫机制防止脱贫后返贫，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴提供坚实的物质基础和社会保障。

参考文献：

[1]甘肃省统计局，国家统计局甘肃调查总队.甘肃发展年鉴2022[M].北京：中国统计出版社，2022.

[2]王婷.乡村振兴视角下脱贫户防返贫长效机制研究 以甘肃省榆中县为例[J].当代县域经济，2023（07）：83-85.

[3]刘荣婷，李佑成.基于整体性治理视角的大湘西脱贫县返贫阻断机制构建探究[J].村委主任，2023（06）：119-121.

[4]柴曼.新时代生态脱贫与生态振兴有效衔接机制探析[J].新疆农垦经济，2023（04）：9-17.

[5]李瑶，吴丽丽.巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的困境与实现机制[J].现代农机，2023（02）：34-36.

[6]程蓉.脱贫后甘肃农村循环经济高质量发展保障机制研究[J].当代农机，2023（02）：78-79.

[7]央视网.历史性的跨越 新奋斗的起点[EB/OL].（2021-02-24）[2021-02-24].https：//news.cctv.com/2021/02/24/ARTI8bymXp6enUaiw8-

CCRDHo210224.shtml.

[8]李舟，周超，董玉节.教育精准扶贫政策效应比较分析——以江西为例[J].江西广播电視大学学报，2021，23（04）：18-28.

[9]胡清升.建立稳定脱贫机制  有效防止脱贫后返贫——以陕西为例[J].新西部，2020（Z1）：91-96.

基金项目：甘肃省高校区域循环经济重点实验室项目“脱贫后甘肃农村循环经济高质量发展保障机制研究”研究成果（QXKJ2020-001）。

作者简介：程蓉（1986-），女，汉族，湖北黄冈人，硕士，讲师，研究方向为法学理论。