论民事再审之案件运行态势及制度完善

范怡倩

(中国政法大学 民商经济法学院,北京,100088)

一、问题的提出

2019年2月发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》指出,完善发回重审、指令再审、抗诉再审案件的审判监督机制;推动完善民事再审申请程序和标准,构建规范公正透明的审判监督制度。民事再审程序的完善成为近五年人民法院司法改革的重要任务之一。2020年10月22日,全国法院审判监督工作会议指出,在相当程度上,各高级法院及最高人民法院(以下简称最高法院)已经从主要审理二审案件转变为主要审理审判监督案件,要准确把握审判监督案件数量结构变化提出的新挑战,正确处理好依法纠错和维护裁判权威的关系,着眼补齐短板,健全审判监督机制。2021年5月,《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》(以下简称《审级改革方案》)经中央全面深化改革委员会审议通过,6月,由中央司法体制改革领导小组印发。《审级改革方案》提出改革民事申请再审标准和程序的改革举措。同年9月27日,最高法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(以下简称《试点实施办法》),指出优化调整向最高法院申请再审的案件范围,完善最高法院再审提审的标准和程序。上述一系列文件、方案的出台,说明现行民事再审程序在启动、审理、法律适用上存在一些问题,需要研究完善。同时,虽然我国民事再审程序历经数次修订,在理念、制度、规则层面取得了长足进步,但还缺乏相应的实施细则,需要明晰功能定位和本质特性,从而为制度设计、程序协调、规则配置等提供依据和指引。又因为我国的再审案件没有专门的审理程序,再审程序既非独立的审级亦非必经的程序环节,而是一种非通常性、非普适性、事后性的特殊救济渠道,(1)参见韩静茹:《错位与回归:民事再审制度之反思》,载《现代法学》2013年第2期。需要与裁判确定性、程序安定性、司法终局性等价值、原则相互协调。所以对民事再审程序准确定位,并以此为基础,分析我国的民事再审案件特点、再审程序运行情况,对制度本身需要改进的地方进行探讨并提出完善措施就显得十分必要。

二、民事再审程序的功能定位辨析

民事再审程序,是指法院对已经发生法律效力的判决、裁定,在具有法律规定的再审事由时,依据法律规定的程序对原审案件再次进行审理并作出裁判的一种特别救济程序。(2)参见张卫平:《民事诉讼法》(第五版),法律出版社2019年版,第390页。我国民事再审程序的概念存在广义和狭义之分。广义的民事再审程序,包括启动程序和再次审理程序,即再审审查程序和再审审理程序;狭义的民事再审程序仅指再审审理程序。本文中的民事再审程序是广义的概念,包括当事人申请再审,法院裁定进入再审,也包括法院依职权再审和依检察院的抗诉或检察建议进入再审。

(一)我国民事再审程序与大陆法系国家再审程序的区别及自身特点

再审程序在我国也被称为审判监督程序。虽然我国的审判监督制度在功能上与大陆法系国家的再审制度相同,但两者并不完全对应。两者在启动程序方面存在较大差异,尤其是大陆法系的民事再审程序只能通过当事人申请启动,而我国包括当事人申请再审、法院依职权决定再审和检察院提起抗诉或检察建议这三种启动再审的方式。之所以有此不同,从法理学和比较法学角度分析,主要是大陆法系更加强调私权理论和当事人自治理论,而我国再审程序虽然来源于大陆法系,但相对而言更注重公权力对私法领域的介入,更突出司法为民的理念,同时也体现了我国重视实体公正的传统思维。

我国的审判监督程序是在之前的“申诉信访+法院依职权再审”基础之上建立的,符合我国当时的国情和发展阶段。1982年,我国《民事诉讼法(试行)》专章规定了审判监督程序,不过仅规定了法院依职权再审一种启动类型。当时不服生效判决、裁定的当事人通过申诉(类似于信访)的方式寻求救济,由法院决定是否依职权提起再审。在实施过程中,该制度出现了法院面临申诉理由无限(理由不限于法律规定)、审级无限(分别或同时向任何一级法院或其他国家机关申诉)、时间及次数无限(只要不服就可无期限地反复申诉)等混乱无序和案件数量过大的情况。(3)参见王亚新:《民事再审:程序的发展及其解释适用》,载《北方法学》2016年第5期。为了改善群众信访无门,规范再审程序的审判流程,在随后的修法中,立法机关不断细化法条及内容,进一步明确启动程序,逐步建立了具有中国特色的审判监督程序。2007年《民事诉讼法》修改时,当事人申请再审被规定为启动再审的主要途径,这是关于再审途径规定方面的重大进步。至此“诉访不分”,只有一种救济途径的审判监督程序变为“诉访分离”,当事人申请为启动再审的主要途径外加法院、检察院从内外部监督并行的审判监督程序。

(二)我国民事再审程序的功能定位

民事再审程序是一种独立的审判程序,其独立性在于其既不是一、二审程序的继续与发展,也不是民事诉讼的必经程序,而是一个具有事后补救性质的非常规纠错程序。(4)参见毕玉谦、杨秀清、纪格非、史飚:《民事诉讼法学》,中国政法大学出版社2019年版,第382页。对于民事再审程序的功能定位正确认识,有利于厘清其制度设计的目的,为进一步完善该制度把方向、定边界。

1.民事再审程序是一种以“纠正错误”为核心功能的救济程序,是法院自我纠错、自我监督的重要机制,解决的是显著违法或者错误的民事裁判。(5)参见邵明:《民事诉讼法学》,中国人民大学出版社2007年版,第462页。作为以“纠正错误”为核心功能的特殊救济程序,其最主要的特点是以生效的法律文书为对象,在符合法定条件的情形下能够“刺破”既判力的束缚。(6)参见韩静茹:《错位与回归:民事再审制度之反思》,载《现代法学》2013 年第2期。在古罗马,“已决判决被视为真理”。判决不能被随意推翻是审判权威最基本和最本质的内容。(7)参见傅郁林:《审级制度的建构原理》,载《中国社会科学》2002年第4 期。法院的司法权威要维护,生效判决的既判力要稳定。但是在法官依法裁判过程中,受限于审判人员的认知能力、业务素质和案件的疑难复杂程度等因素,可能发生某些特殊情况,出现一定比例的错案。这种错误必然影响司法公正。为了维护司法最基本的公正要求,错误的判决、裁定需要依法纠正,再审程序应运而生。因此,再审程序的制度设计就是对生效裁判进行审查,若有错误进行纠正,从而为当事人提供最后的诉讼救济机会。

2.民事再审程序是不同于一、二审连续审的断续审程序,是启动和运行更加严格的审理程序。断续审不同于连续审,其对待之前的裁判资料的态度具有折中复审制和事后复审制的特点。换句话说,断续审以原审裁判为基础,既不会完全割裂,也不会完全依赖原审裁判,而是允许法官独立认定判断。在我国,一、二审程序侧重于解决当事人之间的纠纷,是一个连续动态的过程。当事人经过一审程序后,如果不服一审文书,在规定的上诉期内,可以提出上诉请求,依法进入二审程序。如果当事人对于二审生效裁判还不满意,在规定的时间内,还可以向法院提交再审申请书申请再审。再审的功能定位决定了其侧重于规则之治,强调上级法院对于下级法院的监督和法律规则适用的统一。两种制度功能设定不同,决定了一、二审程序与再审程序需要在各自的规范的体系和制度框架内运行,不能随意超越边界设定。(8)参见李潇潇:《民事再审发回重审的独立特质及双重限制模式构建》, 载《法学家》2016年第3期。再审程序的功能设置规范着再审案件的特点,即程序目的更明确,程序启动和程序运行更加严格。(9)参见王玲芳:《司法责任制视角下对审判监督程序的思考》,载《法律适用》2019年第11期。再审程序的启动必须具备特定事由,只有符合《民事诉讼法》(2021年修正)第207条规定的再审理由,法院才能依法启动再审。

3.民事再审程序是“三加一”模式的组成部分,是维护司法公正的最后一道屏障。根据法律规定,一个案件经过法院一审、二审、再审审查或再审审理以及检察监督之后,诉讼程序即告终结。这样的“三加一”路线所蕴含的有限再审原则,要求民事再审案件应当坚持诉讼终结制度精神的具体贯彻。(10)参见王朝辉:《〈民事诉讼法〉司法解释审判监督程序若干问题解读》,载《法律适用》2015年第10期。同时,再审程序也是保护当事人权利的最后一道屏障,是对判决既判力的直接挑战。再审审查意味着自我审视,再审审理意味着自我否定,因此程序的着眼点往往除了救济单纯的个案实体正义,还兼顾维护社会公正的底线。

三、民事再审案件特点及运行现状

民事再审程序的上述功能定位反映在法院审理案件中,就会有与民事一审、二审案件不同的特点。一方面民事再审案件与一审、二审案件有密切联系,不能割裂;另一方面民事再审案件又不同于一审、二审案件,有着自身独特的特点,从管辖法院、和原审既判力关系审理范围、审理程序、诉讼结果等角度归纳起来主要有以下五个方面的特点。

(一)民事再审案件不同于一审、二审案件的特点

1.民事再审案件管辖法院不唯一,可以由原审法院再审,也可以由上级法院提审,还可以交由其他法院审理。(11)参见王亚新、陈杭平、刘君博:《中国民事诉讼法重点讲义》,高等教育出版社2017年版,第297页。根据地域管辖原则,一般来说,我国民事一审、二审案件都有确定的管辖法院,受理法院是唯一的确定的,而再审案件的审理法院不是唯一确定的。原则上,当事人都可以向原审裁判法院的上级法院申请再审;一方人数众多或者双方都为公民的,当事人也可以选择向原审法院申请再审。最高法院或者各高级法院启动再审的案件,可以自行再审,也可以交其他法院再审,还可以交原审法院再审。这种多元管辖法院的规定,意在保证再审案件质量,防止有错不纠现象出现,但是实践中存在一些问题。一是当事人根据审级地位判断,一般不向原审法院申请再审,而向上级法院申请再审,导致上级法院申请再审压力增加,民事再审程序运用频率较高,运行呈现常态化的趋势。二是上级法院启动再审案件,可以交其他法院再审,但是其他法院对原审法院进行监督,撤销、改判、维持其他同级原审法院生效判决、裁定,与法律规定的上级法院监督下级法院的原则是否吻合,是一个理论难题,有待深入研究。

2.再审案件对既判力的挑战,意味着其启动程序和运行程序更加严格,亦非每个案件的必经诉讼阶段。司法的终局性和稳定性是诉讼制度的基本要求。裁判的终局性体现为既判力规则,其中一项重要的内容就是判决中确定的某些事项,能够拘束此后发生的诉讼,当事人对这些事项不得再行争议,法院也不得另做判断。(12)参见王亚新、陈杭平、刘君博 :《中国民事诉讼法重点讲义》,高等教育出版社2017年版,第253页。判决不能被随意推翻是审判权威最基本和最本质的内容。(13)参见傅郁林 :《审级制度的建构原理》,载《中国社会科学》2002年第4期。而民事再审程序以生效法律文书为对象,在符合法定情况下可以“刺破”既判力的约束,是对原审案件既判力的挑战,所以必然导致相对于一审、二审案件只基于当事人诉权、实体权利和诉讼权利保护就可以启动而言,其启动程序更加严格。法律明确规定了当事人申请再审和检察院抗诉的申请顺序,院长发现程序的启动流程,再审另行组成合议庭的规定,还规定了如何认定原判决、裁定法律适用错误等情形,所以说审监程序运行的复杂程度远比一、二审诉讼程序更甚。另外民事再审是纠错程序,其不是每个案件的必经程序,甚至说是少数案件的最后一道审理程序。从立法目的上讲,民事再审案件的数量不应当是大多数,而应当是极少数。

3.民事再审案件没有专门的审理程序,根据原裁判法院审级选择确定适用一审、二审程序进行审理。民事再审案件在我国诉讼法中没有专门的审理程序,法律规定再审案件审理程序参照原终审判决、裁定的程序进行审理。换言之,原终审判决、裁定系一审生效裁判,再审案件开庭按照一审程序审理;原终审判决、裁定系二审生效裁判,再审案件开庭按照二审程序审理;有一种特殊情况即提审案件均按照二审程序审理,即不论原终审判决、裁定系一审还是二审,如果再审案件系上级法院提审,均按照二审程序审理。(14)参见《民事诉讼法》(2021年修正)第214条。这是因为上级法院提审裁判作出之后,就是终审判决、裁定,当事人不能上诉,所以按照二审程序审理。按照一审程序再审的案件是可以上诉的,按照二审程序再审的案件系终审裁判,当事人没有上诉权。最高法院审理的案件均按照二审程序审理,裁判一经作出立即生效。我国民事诉讼法多年来一直是这种结构,但实际上再审程序较之一、二审程序,在许多方面有自身的特点,应予专门规定。

4.民事再审案件要在原审基础上进行审查和审理,再审审查案件以再审申请书内容为审查重点,再审审理案件的诉讼请求不能超出原审范围,证据也以原审为基础。首先,再审审查案件不是全面审查,只针对再审申请书中的内容进行针对性审查。法院针对申请人再审申请书中陈述的事实和理由,结合原判决、裁定进行针对性审查,如果有《民事诉讼法》(2021年修正)第207条规定的13项中的情形,裁定进入民事再审程序,如果没有裁定驳回申请。换言之,审查对象不是针对原裁判全面审查,而是仅仅对再审事由是否符合法律规定的13种严重违法情况进行分析判断。其次,再审审理案件的审理范围不能超过原审审理范围。鉴于再审系事后救济程序的特殊性质,所以再审审理案件不应超过原审的诉讼请求和反诉请求。如果申请人增加诉讼请求,应当告知另案处理。这种规定的基础理论依然是私权、当事人意思自治及国家公权力不宜过度介入私人领域的理论,这既是对当事人意思自治的尊重,也是对公权力边界的适度限制。

5.启动再审程序与再审改判没有必然关系,再审审查不中止执行,再审审理才中止执行。有些人认为启动再审就必然改判,其实不然。法律规定符合《民事诉讼法》(2021年修正)第207条规定的法定事由,就应启动再审,但是改判标准系“确有错误”,两者标准不一致。例如,某个案件经审查违反法定程序性事由,应启动再审对原审的程序违法问题进行监督,体现了程序正义,再审之后若程序公正,原审法律结果正确,并不改判。因此对于这类程序事由,只要存在法定情形,即应裁定再审,无需考虑判决结果是否有误,此时,裁定再审与再审是否改判没有必然联系。(15)参见崔玉清、林文学:《完善民事再审审查制度的思考》,载《人民检察》2013年第22期。再如,检察机关抗诉案件,根据法律规定,法院必须启动再审,但是进入再审程序之后,经过审查,原判决没有法律规定必须改判的事由,没有采纳检察机关的抗诉书意见,也存在不改判情况。需要注意的是,因为并不必然改判,所以申请再审并不中止原裁判的执行,启动再审才中止原裁判的执行,只有最终改判才会发生执行回转等执行问题。

(二)民事再审案件的运行现状、数据分析及自身特点

民事再审案件在所有民事案件中所占比例约为2%。(16)2023年《最高人民法院工作报告》载明:“2022年一审服判息诉率为89.3%,二审后达98%”。其在民事案件中所占比重不大,但是因为特殊纠错的功能定位,并考虑到当事人对案件处理结果不服申请进一步审查的需求、可能撼动原审裁判等多重因素,有必要统计全国的民事再审案件情况,分析各种案件类型,并深入研究其特点,以便更好的做好审判监督工作,维护司法公正。

1.全国民事再审案件运行现状。如前所述,民事再审并非每个民事案件的必经阶段,只有不服终审裁判之后,当事人申请再审、检察院抗诉、院长发现确有错误的案件,才会进入再审。本文以2015年至2019年五年全国法院民事案件为样本进行数据研究,以期得出案件运行规律。(1)2015年民事一审案件收案10 097 804件,结案9 575 152件。民事二审收案918 605件,结案901 462件。民事再审审理28 330件,结案29 117件(17)因为全国法院按照自然年度统计收案、结案数量,新收案件数量加上旧存案件数量是年度案件总量,所以会出现年度结案比收案数量多的现象。,维持8260件,改判8655件,发回重审3314件,撤诉1753件,调解2875件,其他4260件。(18)参见《2016中国法律年鉴》,中国法律年鉴社出版,第1297-1299页。(2)2016年民事一审案件收案10 762 124件,结案10 763 889件。民事二审收案1 088 442件,结案1 073 666件。民事再审审理29 926件,结案29 468件,维持7560件,改判9364件,发回重审3577件,撤诉1180件,调解2868件,其他4919件。(19)参见《2017中国法律年鉴》,中国法律年鉴社出版,第1160-1162页。(3)2017年民事一审案件收案11 373 753件,结案11 651 363件。民事二审收案1 145 959件,结案1 154 706件。法院依职权再审审查10 072件,结案9357件;当事人申请再审审查166 949件,结案162 252件;检察院抗诉再审审查3176件,结案3164件。民事再审审理34 778件,结案33 999件,维持7860件,改判10 250件,发回重审4576件,撤诉1921件,调解3695件,驳回再审申请177件,其他5520件,未结9249件。(20)参见《2018中国法律年鉴》,中国法律年鉴社出版,第1177-1183页。(4)2018年民事一审案件收案12 449 685件,结案12 434 826件。民事二审收案1 222 737件,结案1 226 341件。法院依职权再审审查12 238件,结案12 111件;当事人申请再审审查209 246件,结案204 262件;检察院抗诉再审审查4009件,结案3992件。民事再审审理44 211件,结案41 535件,维持9284件,改判13 158件,发回重审5759件,撤诉2150件,调解4073件,驳回再审申请168件,其他6943件,未结11 069件。(21)参见《2019中国法律年鉴》,中国法律年鉴社出版,第1323-1329页。(5)2019年民事总收案16 108 039件,民事一审案件收案13 852 052件,结案13 929 634件。民事二审收案1 367 075件,结案1 365 148件。法院依职权再审审查50 567件,结案47 938件;当事人申请再审审查234 504件,结案232 550件;检察院抗诉再审审查5290件,结案3992件。民事再审审理收案76 327件,结案74 599件,维持10 655件,改判15 949件,发回重审7426件,撤诉2718件,调解4425件,驳回再审申请188件,其他33 238件,未结13 215件。(22)参见《2020中国法律年鉴》,中国法律年鉴社出版,第1276-1282页。上述五年的民事再审审理案件情况如表1、图1:

图1 2015年至2019年再审审理案件维持、改判、发回重审数据图 (单位:件)

表1 2015年至2019年全国法院民事再审审理案件情况统计表(23)表格空格项是因为无可查数据,资料来源于2016年至2020年5年的《中国法律年鉴》。(单位:件)

2.民事再审案件数据分析及案件特点。以上数据可以反映全国的民事再审案件情况,通过认真梳理、综合分析,可以总结出民事再审案件在现阶段法院运行中的以下四个特点:

(1)民事再审案件的绝对数量在所有民事案件中所占比重不大,与其纠正错误、维护公平正义的功能定位相吻合。以2019年为例,民事再审审查案件中,依职权再审审查50 567件,当事人申请再审审查234 504件,检察院抗诉再审审查5290件,共计290 361件;民事再审审理76 327件;审查和审理案件合计366 688件,占当年民事案件16 108 039件的2.28%,占民事一审案件13 852 052件的2.65%,占民事二审案件1 367 075件的26.82%,所占绝对比例不高。但是因为法院每受理一件再审案件,对已经安稳的生效裁判就可能引发改判的法律后果,对已经安定的法律秩序就可能造成动摇,所以在所有民事案件中2%的比例仍需要重点关注、认真研究。

(2)民事再审审理案件占民事再审审查案件的比重约为四分之一或者五分之一,审查阶段筛选过滤掉大部分案件。根据案件进入审判的先后,民事再审案件分为再审审查案件和再审审理案件。两者的案件数量也是不相同的,其中再审审查案件数量较多;审理案件数量较少。同样以2019年为例,全国民事再审审查案件290 361件,民事再审审理案件76 327件,占再审审查案件290 361件的26.29%。换言之,并非所有审查案件都会进入再审审理,只有约四分之一的案件最终进入审理阶段,一年约7.6万件的案件要重新开庭审理。而剩余的约四分之三的案件通过以书面审查为原则的审查筛选过滤掉,以驳回再审申请的方式维护原生效裁判的法律权威。而2017年全国民事再审审理案件34 778件,占审查案件180 197件的19.30%;2018年全国民事再审审理案件44 211件,占审查案件225 493件的19.61%,这两年审理案件占审查案件的比重更小,只占近五分之一的比例。

(3)在民事再审审查案件中,当事人申请再审审查案件占比最多,其次为法院依职权再审审查案件,检察院抗诉审查案件最少。以2019年、2018年、2017年三年为例,三者的案件数量分别为23万余件、5万余件、5000余件;20万余件、1.2万余件、4000余件;16万余件、1万余件、3000余件。虽然从案件数看,每年数量有所波动,但是三类案件所占权重的排序不变,说明当事人申请再审依然是再审审查案件最重要的来源。为了更清晰地展现比重,同样以2019年为例,当事人申请再审审查案件234 504件,法院依职权再审审查案件50 567件,检察院抗诉再审审查案件5290件,三者在审查案件290 361件中所占比例依次为80.76%、17.42%、1.82%。如图2:

(4)民事再审审查和再审审理的案件数量逐年增加,尤其是2019年再审审理案件增长迅猛,需要引起重视。2017年至2019年民事再审审查案件数量依次为180 197件、225 493件、290 361件,2015年至2019年民事再审审理案件数量依次为28 330件、29 926件、34 778件、44 211件、76 327件,案件数量逐渐增加。2019年再审审查案件数比2018年增加28.77%,再审审理案件数比2018年增加79.42%,增长势头迅猛,大量审理案件涌入法院,办案压力陡增。如图3(24)因为2015年、2016年民事再审审查案件数未查到公开数据,故表格填写为零。:

图3 2015年至2019年民事再审案件数(单位:件)

四、民事再审案件运行新态势及前景预测

民事再审程序的完善不仅仅需要关注其与一审、二审的不同和自身案件的运行特点,还需要关注其在不同层级法院中的运行特点。通过了解,全国再审案件在四级法院办理过程中,还出现了最高法院和高级法院成为审理再审案件最多的法院,两级法院的直接审判权向审判监督权进一步转换,中基层法院审理再审案件数量锐减,倒金字塔形的审判监督体系形成等新情况。

(一)民事再审案件成为最高法院、各高级法院审理最多的民事案件

1.再审审查和再审审理案件在最高法院和各高级法院数量多,占比增大,法官办案压力增加。近年来最高法院刑事、民事、行政的再审审查案件占最高法院受理案件的70%,高级法院大约在50%以上。例如,在某直辖市法院2018年至2022年办理的民事再审案件35 229件中,高级法院办理的案件数占比57.97%,数家中院办理了20.36%的案件,而几十家基层法院仅办理了21.67%的案件。(25)数据来源于该院的统计,相关数据仅仅作为论文科学研究的基础素材,不做其他使用,故文章隐去法院名称,下同。相对于中基层法院常年面临案多人少的压力,最高法院、高级法院案多人少的压力也在逐年增加,加班加点成为了这两级法院法官的工作常态。2.从绝对数量来看,相对于最高法院和各高级法院的审判监督力量,民事再审案件数量也比较大,审监办案力量不足。前述统计数据看,2017年至2019年三年间民事再审审查案件数量依次为180 197件、225 493件、290 361件,2017年至2019年民事再审审理案件数量依次为34 778件、44 211件、76 327件,两者相加,上述三年的民事再审案件数依次为214 975件、269 704件和366 688件。最高法院和各高级法院审判监督庭一般只有十几名员额法官,却要办理全国20多万件甚至30多万件中相当比例的民事再审案件,法官承办案件的压力不言而喻,很多高级法院已经出现了各个民庭甚至立案庭都在加班加点办理民事再审案件的现象。将时间轴拉长,相对于法院有限的办案力量,民事再审案件的数量也是比较大的。2013年至2020年8年间,全国法院依法办理民商事再审案件127万件,启动再审30万件,改判7.9万件,每年平均办理再审审查案件15万余件,再审审理案件4万余件。(26)数据参见2020年10月22日全国法院审判监督工作会议,《坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 努力把新时代审判监督工作提高到新水平》。

(二)倒金字塔形审判监督系统形成,两级法院的直接裁判权进一步向审判监督权转换

1.全国审判监督庭格局呈现倒金字塔形状,案件数量也形成最高法院、高级法院最多,中级法院次之,基层法院最少的局面。例如,某直辖市2018年至2022年高、中、基层法院民事再审平均收案量分别为20 494件、1439.6件、191.4件。(27)数据来源于该院的统计。民事再审案件的倒三角结构分布,直接导致最高法院、高级法院办案压力增加。随着司法改革的逐步推进,目前高级法院均设置审判监督庭,多数中级法院还设立审判监督庭,部分中级法院取消了审判业务庭,统一改为审判团队;基层法院不再设置审判监督庭,多与审判管理办公室或者办公室、信访办等部门合并办公。中基层法院办理再审案件的力量削弱,办理案件数量锐减。高级法院和最高法院的再审案件数量增多,办案力量不足。2.最高法院和高级法院的直接裁判权进一步向审判监督权转换。最高法院、高级法院从职能定位上有对下指导功能,不过从案件数量的增长和占比分析,表面看是最高法院和高级法院受理的再审案件多了,但是实际反映的是两级法院审判职能发生了新的变化,即由直接裁判权进一步转变为对生效裁判的事后监督权,甚至可以说这两级法院演变为了审判监督法院。

(三)优化四级法院职能定位和审级设置后的民事再审案件预测

1.程序空转严重,最高法院、高级法院审理大量民事再审案件。法律规定,申请再审原则上“上提一级”审理,由于立法未细分再审申请对应的法院层级和标准,大量申请再审案件涌入高级法院、最高法院,占用两级法院大量司法资源。近年来,最高法院受理再审审查案件数量快速增长,再审申请驳回率一直在90%以上,(28)参见刘峥、何帆:《〈关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法〉的理解与适用》,载《人民司法》2021年第31期。2019年全国的再审申请驳回率也在74%左右,2017、2018年驳回率更高,约为80%,可见再审案件存在较为严重的“程序空转”现象。我国四级法院功能不同,大量的再审案件都由最高法院审理,一定程度上会冲击最高法院指导全国法院的角色定位。2.相关文件出台,调整最高法院、高级法院民事再审案件的受理范围。最高法院2021年9月颁布的《试点实施办法》决定在最高法院和北京、天津、辽宁等12个省、直辖市开展为期 2年的试点。《试点实施办法》完善了向最高法院申请再审的标准和程序,包括:(1)调整向最高法院申请再审案件的范围,规定当事人对高级法院作出的民事生效裁判,认为有错误的,原则上应当向高级法院申请再审。(2)建立将再审审查案件交高级法院审查的机制。最高法院对可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求和原判决、裁定适用法律存在错误,但不具有法律适用指导意义的案件,可以决定由原高级法院审查。(3)明确最高法院应当提审的案件范围。对于法律适用具有普遍指导意义的或者不同高级法院之间的适用分歧需要统一的,最高法院可以提审。(4)完善高级法院对再审审查案件的审查处理程序。高级法院在审查过程中,认为原判决、裁定适用法律确有错误,且符合最高法院再审提审标准的,经审判委员会讨论决定后,可以报请最高法院审理。3.对于最高法院、高级法院民事再审案件数量的预测。《试点实施办法》规定了上述更加严格的再审审查案件适用条件,明确了再审提审标准,规定最高法院“择案而审”,最高法院申请再审案件数量预计会有所下降,这也符合民事再审案件“审理一案、指导一片”的示范指导功能的。高级法院的申请再审案件在原有基础上,会从最高法院下移一部分,案件数量可能会相应增加,这与其重在再审纠错、统一裁判尺度的职能定位相匹配,也与高级法院的再审纠错能力逐步提升、有力保护当事人合法权益的国情相适应。

五、我国民事再审制度改革及程序完善

再审程序是为了纠正错误裁判而产生的监督程序,运行复杂程度远超一、二审,法院在审理再审案件时,理应本着精品精办的原则,努力使错误案件得以纠正,维护公平正义。但现阶段民事再审案件数量逐年增加,再审审理案件的增长速度迅猛,这不仅与其只适用于少数情形的救济程序功能定位相违背,还与再审进入法院的门槛比较低、再审案件不收取诉讼费、案件不区分繁案和简案的审查方式等有关,除了上文论述的已经在进行的优化四级法院职能定位改革之外,还应当从控制案件总量、保证案件质量、厘清审判理念等方面进行完善,以期达到法院对于民事再审案件少而精地进行审理,对于确有错误的案件真正做到精准纠正,从而维护司法权威的程序价值,最终实现再审程序的立法目的。

(一)适当调节再审总量,科学定位民事再审程序,通过收取诉讼费分流案件数量

1.现阶段民事再审案件以不收取诉讼费为原则,有限收费为例外。我国再审诉讼费用制度的立法沿革经历了从完全无偿到有限收费的过程,现行《诉讼费用交纳办法》第9条规定申请再审案件诉讼费免收,两种例外情况进行缴费的规则。这两种例外包括:第一种为当事人有新的足以推翻原判决、裁定的证据,向法院申请再审,法院经审查决定再审的案件;第二种为当事人对法院一审裁判未提出上诉,第一审裁判或者调解书发生法律效力后又申请再审,法院经审查决定再审的案件。

2.收取诉讼费用是对民事再审程序的职能认识深化的必然结果,也符合民事诉讼程序的客观规律。(1)再审申请驳回率偏高,程序空转现象存在,再审程序的运行效果不佳。民事再审不是三审程序,更不是案件的必经程序。其作为非常规的救济程序,应当是少数的个别程序,但因为现行民事再审案件进入法院不用收取诉讼费用,导致大量败诉当事人抱着试一试的心态,拿到生效裁判之后立即向法院提交再审申请书。一方面,大量案件经审查不符合再审条件,被裁定驳回再审申请。另一方面,当事人浪费时间倾注希望,法官案件压力大不堪重负,大量审查案件占用本来就紧张有限的司法资源,造成挤兑,而对于真正需要纠错的案件,法官反而却没有充分的时间、精力予以关注。为了精准保护当事人的合法权益,民事再审案件应当收取诉讼费以降低案件数量。(2)民事再审案件收取诉讼费用也符合私权救济的初衷。民事再审救济的是私权,收费是当然之意。“民事诉讼乃在确定当事人间私法上之法律关系,其因进行诉讼所生之费用,应采有偿主义,由当事人负担之”。(29)李浩:《民事诉讼当事人的自我责任》,载《法学研究》2010年第3期。当事人行使再审的诉权耗费司法资源,对其收取诉讼费用符合诉讼规律。(3)有助于平等保护未申请再审的对方当事人的程序利益。申请再审当事人大多是案件败诉方,终审裁判作出后,当事人因再审免费,立案申请再审没有成本,还能拖延履行判项的时间,一旦法院裁定进入再审,还能达到中止原判决的执行的目的,胜诉方当事人不仅胜诉权益无法及时得到实现,还要疲于应对再审诉讼,增加了胜诉方当事人的讼累和诉讼成本。(30)参见廖永安、王聪:《我国民事再审案件受理费制度检视——以再审之诉的功能为视角》,载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。(4)不收费实际上最终让再审裁判之败诉方无偿地使用了国家的司法资源,增加了胜诉方的负担,这与减少或者免除诉讼费用的初衷相背离。(31)参见崔玉清、林文学:《完善民事再审审查制度的思考》,载《人民检察》2013年第22期。

3.建立诉讼费预收费的具体设想。有学者提出,我国民事再审案件收费可以借鉴德国对不同程序阶段实行差别化收费的做法,提高再审阶段的诉讼费预交标准,实行“倍增”制。德国《法庭费用法》对当事人收取的法庭费用,根据审级程序的不同依次递增。(32)参见王忠伟、冉崇高:《我国诉讼费用制度改革的理论与实务问题研究》,法律出版社2016年版,第81-113页。也有学者提出,从比较法领域看,日本、台湾都是对再审程序收费的,也可以加以借鉴。国务院法制办2015年曾专门委托中国法学会围绕《诉讼费用交纳办法》修订组织召开立法专家咨询会,会议提交的《诉讼费用交纳办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)(33)参见《征求意见稿》第31条规定:申请再审案件审查结束后,当事人预交的再审案件受理费,分以下情形处理:(一)法院驳回再审申请的,当事人预交的受理费不予退还;(二)法院裁定再审的,当事人预交的再审案件受理费予以退还。但有下列情形之一的,当事人预交的受理费暂不退还,由法院按照审判监督程序审理案件时一并处理:1.当事人有新的证据,足以推翻原判决、裁定,向法院申请再审,法院裁定再审的案件;2.当事人对法院第一审判决或裁定未提出上诉,第一审判决、裁定或者调解书发生法律效力后又申请再审,法院裁定再审的案件。规定了当事人预交再审案件受理费条款。(34)参见廖永安、王聪:《我国民事再审案件受理费制度检视——以再审之诉的功能为视角》,载《湘潭大学学报( 哲学社会科学版)》2018年第1期。《审级改革方案》也提出探索建立再审审查案件预收费制度,对于生效裁判经审查确实存在错误而启动再审程序的,可以退还已缴纳的申请再审受理费,配套完善减、免、缓交诉讼费用措施。(35)参见刘峥、何帆:《〈关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法〉的理解与适用》,载《人民司法》2021年第31期。对最终进入再审的案件原则上免收受理费,符合当事人已经在一审、二审中缴纳过诉讼费,不应再次缴纳的原理。建议今后的诉讼费收费规则可以从如下三个方面予以完善:一是先由再审申请人预交诉讼费用,被法院裁定驳回再审申请的案件,当事人预交的诉讼费用不予退还;二是法院裁定进入再审的案件,除了《诉讼费用交纳办法》第9条规定的两类情形之外,已经预收的诉讼费用予以退还;三是再审审理案件因为原审中已经缴纳过诉讼费用,不再重复收取诉讼费用;四是对于确有困难的当事人申请再审的,可以按照相关规定加大实施减、缓、免交诉讼费用的司法救助措施;五是诉讼费用负担还是按照败诉方负担原则进行处理。

(二)法院实施繁简分流,科学审理民事再审案件,精准高效纠正错误案件

在民事再审案件收取诉讼费用的同时,面对已经涌入法院的大量案件,如何科学有效解决好案多人少的矛盾,让法官有充足的精力审理确有错误、确需纠正的案件,还需要进行审判流程优化、审理周期合理、审判精准发力的改革。可以借鉴全国法院对于普通民事案件开展的繁简分流试点工作的阶段性成果,探索建立一套适合民事再审案件的繁简分流模式,做到分层递进、繁简结合、供需适配、科学合理的审判流程,适应最高法院、各高级法院每年受理大量民事再审案件的司法实践需求。

2019年12月28日,第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》,授权在全国15个省(区、市)的20个城市开展试点工作。2020年1月15日,最高法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》,试点工作正式启动。从试点工作看,繁简分流案件还多数集中在一审、二审阶段,对于再审程序并无过多介入。民事再审案件与一审、二审案件适用程序相同,同样可以实行繁简分流,实现简案快审,繁案精审。当然,因为民事再审案件均需要组成合议庭进行审理,这里所说的简案快审,不是指适用简易程序审理,而是指快速高效审理。在实践中,需要注意四个方面的标准:1.坚持提高办案效率,公正与效率相结合的原则。繁简分流是为了更加高效精准专业地办理案件,应充分引导法官适用简案快办,充分发挥其高效、便捷、低成本的优势,同时注重规范法官的自由裁量权,防止为了追求效率而牺牲公正,实现效率与公正兼顾。2.坚持科学研判,制定明确合理的繁简分流标准。目前试点法院多根据标的额、案件类型、案由、当事人合意等因素区分简单案件与复杂案件。民事再审案件一般较为复杂,但也并非都是疑难复杂案件。对于具有一审、二审意见一致,法律关系清晰,法律争议问题不复杂,诉讼标的不大等因素的案件,可以作为简单案件快审。对于具有跨时较长,一审、二审审理思路不一致,尤其是二审进行了改判,法律关系复杂,案件标的额较大、重大疑难复杂等因素的案件可以作为复杂案件精审。3.坚持规范诉讼内程序的运作,(36)参见张海燕、李忠林:《我国民事案件繁简分流机制研究》,载《山东法官培训学院学报》2020 年第2期。制定繁简案件转化方案。对于分案后,法官在审理过程中发现案情复杂的简易案件,应当及时转化为复杂案件审理,以确保再审案件精细办理,保证案件质量不打折扣。4.坚持相对应的配套改革,运用智慧化办案办公平台,完善绩效考评办法。对简单案件和复杂案件科学配备合议庭人员;运用大数据分析案件难易程度,精准计算工作量;组建搜索类案、辅助检索法律文书平台,为正确裁判提供依据;制定科学的绩效考评办法,法官激励机制,提高办案积极性。(37)参见程建玲:《民事诉讼监督案件繁简分流机制的构建》,载《中国检察官》2020年第3期。真正做到在海量案件中将错误案件甄别出来,不遗漏案件;真正做到精准确定重点案件,配足司法资源进行精审细查;真正做到繁案出精品,简案出效率,使得繁简分流、轻重分离、快慢分道的效能得到充分体现。

(三)坚持正确的裁判理念,完善司法解释,逐步建立完善的民事再审法律体系

1.树立正确民事再审理念。再审程序因其独立的价值功能,具有不同于一审、二审的裁判理念,建立正确的再审理念非常必要。民事再审裁判理念,是指法院在审理民事再审案件时应当秉持的指导思想。不同的裁判理念决定不同的裁判思路,导致不同的裁判方式,产生不同的裁判结果。(38)参见刘振、马倩:《民事再审裁判理念之提炼及其运用》,载《法律适用》2014年第8期。确立正确的裁判理念和尺度标准,有助于统一再审裁判尺度,维护再审权威;也有助于发挥对一审、二审程序的反向指引作用,促进一审、二审案件质量的提升。当然,因为再审案件是对原来的判决做出评判,尺度的把握一直是审理难点,需要重点考虑以下几点的平衡:(1)有错必纠和维护既判力的平衡。既要严把事实关、证据关、法律关,又要严格把握进入再审、发回重审和改判标准,对符合法定条件的生效裁判,依法予以纠正。(2)实体公正与程序公正并重。程序公正是实现实体公正的重要手段,既要严格遵守程序规则,摒弃重实体轻程序、重结果轻过程的倾向;又要严格再审标准,充分体现司法权威与司法公正相统一。(3)保护诉权与规范再审相结合。正确区分审判瑕疵与错误,既要充分保障当事人申请再审的权利,又要规范申请再审的条件和审查标准。

2.完善再审程序的司法解释。再审程序在《民事诉讼法》(2021年修正)和相关司法解释中规定的较为简单,而审判实践中,存在较多问题亟待规范。我国民事再审程序的法律规定主要见于4部法律和司法解释,分别为:《民事诉讼法》(2021年修正)第16章,自第205条至第220条,共16条;《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2022年修正)第18章,自第373条至第424条,共52条;《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》(2020年修正),共30条;自2015年3月15日起施行的《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》,共10条。客观而言,近30年来,民事再审制度从无到有,无论是法律体系还是制度规则均取得长足进步,但仍有较多问题需要司法解释加以规范。例如:法律适用确有错误的细化事由,再审救济次数,胜诉方再审权益问题,新证据的审查标准,再审案件开庭程序规范化问题,检察机关因履行法律监督职责调查取证的范围和调取的证据采信问题,检察人员出庭支持抗诉是否全程参与问题,再审检察建议启动标准,再审检察建议案件与抗诉案件办理区别,再审案件审理期限能否为了实质化解决纠纷长于原审期限等等,这些具体的程序问题都缺乏深入研究并亟待规范统一。

3. 科学设定再审审理程序。如前所述,再审审理程序没有独立的体系,依附于一审、二审程序,司法实践中亟需进一步细化,建立适合再审案件的独立的程序体系。法律和司法解释对于一审、二审程序进行了详细规定,而对再审审理仅做了简单规定,立法层面存在诸多空白与模糊。民事再审审理程序是《民事诉讼法》唯一没有规定专门程序的审判程序,实践中,适用一、二审程序存在诸多不便,也遇到了诸多一审或二审难以遇到的问题,导致部分当事人对司法公正产生质疑,实际上再审程序中的审理范围、新证据、对调解书再审、再审中的案外人、检察机关参与诉讼、终结再审程序等诸多独特的程序性问题,无法完全依据一审、二审程序加以解决。通过设置单独的再审审理程序,不但能解决自身程序难题,还能为一审、二审案件提供更为精确的可类比和参照的实体裁判规则。(39)参见李琪、王朝辉:《我国民事再审制度与法律续造》,载《法律适用》2014年第9期。

结语

我国的民事再审程序受到历史传统法律文化影响,学习借鉴了前苏联相关的司法制度理念,形成了鲜明的中国特色。在今后深化民事再审程序改革中,许多问题需要从全局把握、统筹协调、逐步推进、稳步解决。民事再审程序需要在科学合理的功能定位之下,尊重我国当前国情,逐步规范审判理念,完善法律体系,建立适应我国司法实践的审判体系,做到精准监督、精准纠错,维护人民群众的合法权益。