论城市社会治理现代化与涉众型经济犯罪防治

王晓东

(山东警察学院 教务处,山东济南 250200)

引言

城市是人类文明的最伟大创造。正是有了城市,才使得人类文明更加璀璨夺目。2015年,第四次中央城市工作会议提出,城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。梁思成说,“城市是一门科学,它像人体一样有经络、脉搏、肌理,如果你不科学地对待它,它会生病的。”(1)参见梁思成:《城市是一门科学》,载《湖南日报》2016年5月13日,第14版。“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着混乱。”(2)参见[美]塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,上海人民出版社2008年版,第115-117页。随着人类迈入城市社会,资源短缺、交通拥堵、生态环境恶化、公共服务不完善等“城市病”也逐渐加剧,犯罪问题突出是当代城市的通病,如果能够成功地控制城市犯罪,就能大大提高现代社会生活的质量。而控制犯罪、提高生活质量均有赖于城市社会治理现代化。当前,城市社会治理已成为我国国家治理体系的主要组成部分,是影响国家治理体系治理能力现代化的最重要因素之一。城市社会治理现代化是对传统以科层制为主要形式的城市管理模式的反思,是城市治理的科学化、全周期化、智慧化和法治化。2018年11月6日,习近平总书记在上海考察时指出,“一流城市要有一流治理,要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”。城市是涉众型经济犯罪行为的主要实施地,也是主要的犯罪结果发生地,还是涉稳问题的治理洼地。城市社会的高密度集聚性、高频度流动性和高强度异质性,为涉众型经济犯罪的产生和快速发展提供了无限张力。涉众型经济犯罪的预防、打击、维稳、处置等问题涉及到城市治理的方方面面,从某种意义上说,涉众型经济犯罪的防治水平反映了城市社会治理水平,也可以成为衡量城市社会治理现代化水平的一个重要标志。

一、城市社会治理的科学化与涉众型经济犯罪防治

城市社会治理科学化包括治理思路清晰、治理决策科学、治理基础夯实、治理措施高效等四个方面。

20 世纪初,美国芝加哥学派曾提出“犯罪是城市的问题”的命题。涉众型经济犯罪是现代城市发展进程中的“重病”,是城市社会多种消极因素综合而剧烈的反映,一旦处理不好,不仅造成天量的经济损失,而且严重影响社会稳定甚至政治稳定。传统城市社会管理是为了维护城市社会秩序的稳定,同时平衡政府财政收支。较长一段时期以来,城市管理的主要方式是控制一切可能引起社会冲突的因素,“稳定压倒一切”,城市管理不过是其实现“管、控、防”的手段。城市管理的效能不佳,往往导致 “民怨”演变为“民愤”,出现越维稳越不稳的尴尬境况。(3)参见姜晓萍:《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》,载《中国行政管理》2014年第2期。现代城市社会治理要以人为本,解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险。(4)参见姜晓萍、董家鸣:《城市社会治理的三维理论认知:底色、特色与亮色》,载《中国行政管理》2019年第5期。坚持以人民为中心,而非仅仅以财政增收为靶向,是城市治理现代化的关键词与内在需求。笔者认为,在国家治理体系治理能力现代化视域下,城市社会治理应当以服务为导向,而不再以管制为导向,管制要融于服务之中。城市社会治理的核心价值诉求应当由维护社会秩序,控制社会风险转向民生的保障、民主的实现、民权的维护。以实现和维护人民权利为核心才是现代化城市治理的时代坐标。维护社会秩序,控制社会风险不过是城市社会治理的表象目标,民生、民主和民权才是城市社会治理的终极目标。涉众型经济犯罪防治的着力点也要从维稳转向维权,维稳是“涉众型经济犯罪”这一概念提出的初衷,有效的“维权”是实现这一初衷的“康庄大道”。

城市的要素聚集与功能汇聚决定了城市里社会阶层的多样性、利益诉求的差异性、相互关系的复杂性和各种矛盾的尖锐性。因此,在城市治理中,必须准确把脉社会各阶层群体的利益所在,综合考量各种矛盾诉求,进行科学决策,协调推进政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的系统治理。目前在我国现行的城市管理体制中普遍实行的“两级政府四级管理”(5)两级政府指市、区两级政府,四级管理指市、区、街道、社区四级管理。的权力架构和决策体系显然不能适应城市社会治理现代化的要求。因为这种体制和机制的决策主体单一,权力结构链条过长,致使在实际运行中治理体系内部模块之间相互割裂、缺乏有机有效协同,这也是城市病难以得到有效治理的重要原因。(6)参见赖先进:《超大城市整体性治理机制探索》,载《前线》2018年第11期。而城市社会治理现代化运行效能的总基调却则是协同性。(7)同②。只有形成多元共治、多元协同体制机制,有效实现刚性管控与柔性服务的有机统一,才能增强社会凝聚力,及时化解社会矛盾,解决社会问题。但在实践中,政府过多地主导城市治理问题,政府治理与社会治理的衔接机制不健全,导致很多社会治理工作流于形式。近年来,社会参与城市治理已经成为人们的共识,但社会参与到城市治理却没有有效的机制与渠道。有明确法律依据的城市居委会作为基层群众性自治组织的法定功能尚未得到充分激活,业委会(8)依据我国《物权法》和《物业管理条例》,居民小区实际上是一个物业自治单元,业主大会及其选举产生的业主委员会是业主自治组织。和其他社会组织的自治功能更难以发挥作用,甚至形同虚设。因此,要明晰并践行城市社会治理是政府、社会、市场的全员化治理理念,以治理重心下移解决城市社会治理的权力配置问题,发挥各社会组织和个体参与社会治理的主动积极性与能动创造性,将“公共管理和社会组织人数占从业者的比重”“社区居民参选人大代表率”“万人社会组织数量”(9)参见李友根:《中国特大城市社会治理的评估与发展》,载《重庆社会科学》2020年第9期。以及“社会组织服务中心覆盖率”“社会组织增长率”“注册志愿者人数占常住人口数比例”(10)参见张锋、罗翔:《特大城市社会治理评估体系构建研究》,载《城市发展研究》2018年第9期。等纳入社会治理评价指标体系,鼓励社会治理的多元参与,夯实治理基础,使用“微治理”的方式来解决繁杂社会事务中的“薄物细故”问题和治理中存在的难点痛点。通过切实把握民众所需所想、设身处地提供服务供给、分类落实社会治理等途径回应人民群众最关心、最迫切的公共需求,从而提升城市居民的获得感、幸福感和满足感。党政依法管治、社会有序自治与多元主体协同共治的复合治理是城市社会治理的理想状态,可以有效压缩权力结构链条,激活社会自治功能,形成基层政府职能明晰、治理体制科学合理、社会组织体系完善、自治功能充分发挥的“党—政—居—社—群”共同协作的现代城市社会治理大格局。涉众型经济犯罪牵扯面极广,牵扯的利益极其复杂,而城市现有的权力框架和决策体系由于单一性和缺乏协调性无以因应,既不能有力维权也不能有效维稳。城市社会治理大格局的形成必将有效遏制涉众型经济犯罪。

城市社区是联结国家与社会的场域,构成社会的基础细胞,更是国家治理的有机载体。(11)参见吴晓林:《城中之城:超大社区的空间生产与治理风险》,载《中国行政管理》2018年第9期。在我国城市社会从传统利益高度同构的“单位社会”向利益日趋分化的“多元社会”快速过渡背景下,城市社区治理应当成为城市治理的基础和常态,也是衡量是否实现“城市让生活更美好”的关键因素。2018年6月,习近平同志在山东考察时强调,要推动社会治理重心向基层下移,把更多资源、服务、管理放到社区,更好为社区居民提供精准化、精细化服务。(12)参见张启东:《党建引领城市基层治理提质增效》,载《人民日报》2021年1月8日,第5版。精准、精细和精致是现代城市治理的目标和要求。涉众型经济犯罪的苗头隐育在城市发展的某个领域,涉众型经济犯罪的线索则匿迹于城市的某个角落,涉众型经济犯罪的嫌疑人和参与人则隐藏在城市熙熙攘攘的人群中。因而,只有动员城市各类主体共同参与到城市社会治理中去,发动群众,走群众路线才能及时预警、及时发现、有效打击、精准维稳。近年来,随着机关企事业单位在职党员干部力量下沉社区,社区治理队伍得到了极大充实、治理能力也得到了极大提升,为高效治理涉众型经济犯罪提供了较为充实的人员保障。治理涉众型经济犯罪这种“灰犀牛”般存在的犯罪行为,必须有高效率的社会治理措施,而城市治理措施的高效率则有赖于城市社会治理的全周期和智慧化。

二、城市社会治理的全周期化与涉众型经济犯罪防治

2020年3月,习近平总书记赴武汉考察疫情防控工作时指出,要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立“全周期管理”意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。在2020年全国“两会”期间,习近平总书记又强调,把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。“全周期管理”蕴含了整体性、系统性治理的理念,要求城市治理必须立足于城市发展阶段,尊重城市发展规律,统筹城市发展全局。就应对涉众型经济犯罪而言,“全周期管理”就要在案发前、案发后和案结后各个环节上做好工作。案发前管理的要义是预防,要努力做到一叶知秋,防微杜渐,通过智慧警务、警力下沉或某些经济指标的异常现象及时探晰涉众型经济犯罪苗头。案发后管理在早期阶段重在反应迅速、措施得力,控赃控人,落实维稳;案发后管理的后期阶段要做好案件的善后统筹工作,案结事了,不留后患。案结后管理要高度重视总结经验教训,针对出现的问题,认真查找存在的薄弱环节,补短板、堵漏洞、强弱项,不断健全完善体制机制,更好地提升城市治理能力和水平。

城市社会治理的全周期化要求城市治理的整体性和系统性,解决城市治理的碎片化问题。随着人口规模的不断扩大,各类社会要素在城市的高度集聚,城市社会结构必然出现分化,城市利益主体与利益诉求也变得更加多元化,城市社会治理的焦点往往不是孤立存在而是联系并交织在一起的。21世纪初,以英国佩里·希克斯为代表的一批学者,针对城市社会治理实践中产生碎片化、分散化等困境,提出了“整体性治理”理论。整体性治理主要针对政府而言。该理论并不是城市社会治理的万能钥匙,它具有特定的适用范围和对象,主要适用于棘手或复杂性公共事务问题。整体性治理要求治理主体要统筹把握城市社会治理各项任务的整体关联性,采取整体性治理,整体性应当成为城市社会治理现代化的基础。目前我国城市治理体制属于“科层制”结构体系,这种机构是在计划经济下形成的,其主要特点是上下多层分级、左右高度分工,“科层制”容易导致普遍的“碎片化治理”现象。“碎片化治理”表现为政府部门职、权、责的一种分割状态,集中体现在基层政府单位与政府职能部门之间层级性割裂与碎片化和政府职能部门之间功能性割裂与碎片化,即“碎片化政府”,乃至于城市基层治理体系以及社区自身也存在碎片化现象。(13)李强、葛天任:《社区的碎片化——Y市社区建设与城市社会治理的实证研究》,载《学术界》2013年第12期。这种缺乏整体性的城市治理体系易产生一些治理乱象,如治理主体责任不清、职能部门推诿扯皮,政府治理与社会治理的衔接机制不通畅,从而导致城市基层治理出现很多“看得见的管不了,管得了的看不见”现象,诸多城市社会问题常年累积,甚至最终出现“无效治理”与“无法治理”的窘境。(14)参见陈文:《城市社会“碎片化治理”的生成机理与消解逻辑》,载《经济社会体制比较》2017年第3期。整体性治理强调以整体性为价值理念、以公民需求为导向,通过整合各类城市治理信息系统,实现信息系统融合发展,提供全方位、合作化、无缝隙的服务供给,构建整体性政府体制,将“以人为本”理念渗入到城市社会治理的经络中。(15)参见王余生、陈越:《碎片化与整体性:综合行政 执法改革路径创新研究》,载《天津行政学院学报》2016年第6期。整体性治理是城市治理现代化的必然趋势,已经成为破解城市治理“碎片化”的有效手段。涉众型经济犯罪往往都是经过很长时间发展才最终暴雷,有一个从无到有、从小到大,从“火”到“死”的过程。在这个过程中,政府职能部门本应能够快速感知涉众型经济犯罪的苗头和线索,及时采取措施打早打小,但正是因为社会的多元化与分裂化以及政府治理与社会治理的脱节,才造成涉众型经济犯罪这头“灰犀牛”一次次的突然暴现。

目前,我国城市社会治理的责任建立在“属地管理”原则之上,街道办和社区的主要任务是完成市区各职能部门下达的各项任务并应付检查。(16)以某市为例,该市目前社区工作站负责的工作任务多达26大类、125 小类,其中长期性工作109项、临时性工作16项;有68 项属社会工作类;日常需要排查和统计的工作有127 项,需要迎接各个职能部门检查的工作多达 121 项。参见陈文:《城市社会“碎片化治理”的生成机理与消解逻辑》,载《经济社会体制比较》2017年第3期。可以说,城市基层街区不堪重负,根本无暇为居民提供高质量的社会服务,致使碎片化治理窘境越陷越深。因此,整体性治理不能是街道、社区范围内的整体性治理,也不是一个区范围内的整体性治理,而是整个市域范围的整体性治理。整体性强调更大范围、更多层级、更大空间的合作治理。要有效防治涉众型经济犯罪至少需要城市层面的社会治理,甚或市域层面的整体性治理。2018年,北京提出了条块结合、专业与综合协调配合为内涵的基层社会治理思路——“街乡吹哨、部门报到”,这是“整体性治理”理论在社会实践中的有益探索。

城市社会治理的全周期化非常重视信息技术在社会治理中的作用,信息技术为城市治理的系统性提供了技术支持。全周期管理要求打破政府上下层级间沟通的时空限制,改变现有的政府组织架构和组织模式,现代信息技术的普及与不断发展为政府组织结构和权力运行结构从“金字塔式”向“扁平化”发展提供了现实可能:一方面,政府部门的数量有所减少,而政府内部管理幅度和业务范围有所扩大;另一方面,缩短了各行政层级之间的距离,实现跨层级的统筹治理,治理组织结构的不断优化。(17)参见李祥、孙淑秋:《从碎片化到整体性:我国特大城市社会治理现代化之路》,载《湖北社会科学》2018年第1期。政府组织结构和权力运行结构的扁平化实质上就是在治理棘手或复杂性社会公共事务时“强政府弱部门”,即系统性治理。系统性治理强化了政府的综合治理和政府部门的合作治理,规避部门职能独立行使权力造成的权力弱化,形成了权力合力,很大程度上改变了城市治理中“头痛医头、脚痛医脚”现象,涉众型经济犯罪是经济社会领域诸多消极因素的综合反映,仅靠基层政府,或仅靠公安机关一家来治理是远远不够的。系统性治理极大地提高了发现和治理涉众型经济犯罪的质效。

城市社会治理的全周期化还要求消除“信息孤岛”现象。随着互联网+、大数据的持续升温而不断升级迭代,非法集资、传销等涉众型经济犯罪形态更加复杂,危害更加严重。涉众型经济犯罪的治理涉及政府机关、通信部门、金融部门、互联网企业以及社会组织与个人等多元主体。虽然近些年数字城市建设有了长足进展,但城市治理的数字化尚处于初级阶段,数据之间的内在关联关系尚有待进一步挖掘使用。并且,由于行政壁垒的存在,加剧了 “信息孤岛”(18)所谓的“信息孤岛”,是指各个计算机信息系统的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互助、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象。参见陈文:《政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解》,载《中国行政管理》2016年第7期。现象,加大了城市社会治理的难度。该现象是信息化建设由初级向中、高级逐步发展过程中不可避免的产物,其实质是各个计算机信息系统呈点状式发展,导致信息资源不能有效地在不同部门或各个组织之间的共享。各个治理主体之间协作较为分散,仅从自身的职能加以处置与应对,难以有效遏制犯罪的高发态势,制约了对犯罪数据的一体化掌控。在以提供虚假信息作为犯罪手段的涉众型经济犯罪活动中,“信息孤岛”成为提高犯罪人作案成功率的“利器”;在以获取犯罪分子信息、被害人信息或赃款赃物信息为破案关键点的侦查活动中,“信息孤岛”制约了公安机关的行动效率,破坏了大数据分析的精准性,造成了大量人力、物力、财力的浪费。要充分认识 “信息孤岛”的危害,借助智慧政务平台,构建部门之间的政务协调模式,突破部门职责壁垒和空间障碍,整合政府信息资源,实现共建共治共享,破解各治理主体之间的合作难题,顶层设计好城市治理现代化体系中各治理主体之间的关系,提升整体治理能力,实现城市社会治理的有效和高效,提升防范打击涉众型经济犯罪的能力。

三、城市社会治理的智慧化与涉众型经济犯罪防治

我国的智慧化城市建设起步于2004年,北京东城区采取“网格化+数字化”的管理模式,重塑城市管理体制与流程,实现了技术与管理的互嵌、融合。这一模式是在借鉴国外信息化技术赋能经验基础上实现的本土化创新。(19)参见焦永利、史晨:《从数字化城市管理到智慧化城市治理:城市治理范式变革的中国路径研究》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2020年第11期。当前我国城市社会治理中还存在诸多瓶颈问题,集中表现在三个“能力不足”,即应对智能社会所产生相关问题的能力不足、防范和消解社会矛盾与降低社会风险的能力不足、协作运行网络的能力不足。这些问题的存在已严重制约了对涉众型经济犯罪的防治,智慧城市建设有助于提升城市治理能力、补强短板。党的十八届五中全会提出了“国家大数据战略”,标志着大数据战略正式上升为国家战略。如何在社会治理中充分运用大数据是当前城市社会治理的重心。数字化不代表智慧化,智慧化发展是以数字作为基础的。随着“智慧城市”“城市大脑”等新技术的推广与运用,城市社会治理由“数字化”向“智慧化”发展已为大势所趋。当前,数字经济与信息安全正急遽融合发展,极为有效促进了信息安全技术的不断进步与发展,进而产生信息形态的转变和涉众型经济犯罪案件侦查手段的迭代。信息技术的进步不代表社会进步,它是一把“双刃剑”,既可被用于维护和促进信息安全,也可被利用进行信息犯罪,为犯罪人提供便利条件,并且随着信息技术的极速推进发展,信息犯罪的路径、手段和表现形式持续发展与衍化。随着大数据时代的到来,社会与犯罪分子的斗争已不再局限于传统的物理空间和心理博弈上,更体现在对数据把控和利用的信息战上,犯罪治理现代化势在必行。但是由于对犯罪数据和信息的风险评估及预警方式存在不足,时下我国城市犯罪治理仍旧采取以事后打击为主、事前预防为辅的模式。

犯罪治理被称为城市治理的镇静剂和先锋队,集中体现着城市治理的信息化进程和信息化水平。(20)参见王振华、许静:《特大城市犯罪治理信息化的思路转型》,载《警学研究》2021年第5期。近年来,各大城市齐力打造智慧城市,其中以上海、杭州为代表,这些城市着力于运用新型信息技术,包括物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等科技工程,促使城市设计、建设、管理和公共服务等向智慧化方向前进,实现开放、共享、多元交互、协作治理的城市架构。目前,在犯罪治理精细化模式的吸引下,采用数据分析、区块链、智能监控等技术手段,以此作为观察、判断、分析的工具,最终能得出更为精确的结果,同时也可以有效防范包括非法集资、传销等涉众型经济犯罪在内的各种违法犯罪行为。

在技术层面进行的重大变革,在一定程度上会重塑人的认知思维和行为方式,进而在社会治理层面得到体现,最终引起社会规范逻辑、结构与内蕴的相应转型。(21)参见裴炜:《信息革命下犯罪的多主体协同治理——以节点治理理论为框架》,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。5G(22)5G,即第五代移动通信技术,具有高速率、低时延和大连接的特点,能够有效打破人联网与物联网、互联网之间的技术壁垒,实现人与网络和物体的实时互动、联系。时代的到来,为人联网(23)“人联网”是一个新兴概念,诞生于2011年的中国互联网大会。根据《物联网·大数据辞典》,人联网是指在综合固网模式互联网的三个类别(信联网,物联网,服联网)应用内容的基础上,以移动互联网为主要载体,突出人的实时、互动、体验。的普及提供了条件和契机。人联网和5G技术使得实体世界和虚拟世界的边界变得模糊,为网上涉众型经济犯罪治理提供契机,人类社会的信息化进入了一个全新的阶段。大数据与摄像头等技术使得微观个体交互的更多数据得以保存,逼退人性中的侥幸心理。(24)参见孙会岩:《人工智能时代政党的政治安全: 风险、治理与启示》,载《太平洋学报》2019年第9期。例如,开源编程接口、谷歌大数据服务以及大数据监控等数据算法的使用,可以更大广度、更多深度挖掘数据信息,为城市治理提供科学准确的决断依据和方案智慧。(25)参见[美]达雷尔·M·韦斯特:《下一次浪潮: 信息通信技术驱动的社会与政治创新》,廖毅敏译,远东出版社2012年版,第20 页。智能算法的超级引擎正在把社会治理带入“智慧大脑”时代,为智慧治理提供了坚实的基础支撑;“数字孪生城市”为城市“绣花”式管理提供可信赖的技术支持。人们访问各类平台网站时,平台会实时抓取相应数据,依此数据描绘出个体的特征图谱。芯片式的城市公共服务感知网的建设,使得察觉捕捉个体行为,精准掌握城市社会治理中繁复的人际互动与数据连接成为可能。将人联网技术应用于城市犯罪治理过程之中是犯罪治理的一次革命性变革。传统犯罪治理中,防范潜在犯罪和打击严重犯罪都往往是由“物”及“人”、由“案”到“人”。但随着人联网的蓬勃发展,运用网络技术大概率可以实现连接生物信息与计算机信息,即将“人脑/人的智能”和“电脑/人工智能”进行连接,(26)参见陈昌凤:《未来的智能传播:从“互联网”到“人联网”》,载《人民论坛·学术前沿》2017年第23期。即时发现、控制犯罪人、拯救被害人、在虚拟领域定格瞬息间犯罪证据将作为城市犯罪治理的主旋律。余外,通过人联网应时体验与交互,也能为防范犯罪提供数字场景,使得被教育对象如身临其境,因而一般预防的感召与威慑效果大为增加。互联网、物联网和人联网既是三种技术,也是三个时代,“互+物+人”的融合成为新时代城市治理现代化的必由之路,促使城市社会治理模式、治理重心、治理主体、决策机制等的全面转型。(27)参见王振华、许静:《特大城市犯罪治理信息化的思路转型》,载《警学研究》2021年第5期。以资金和人员集散为表征的涉众型经济犯罪在智慧城市中将无所遁形。

网格化是当前智慧城市建设的一个重要抓手。网格化管理依托统一的城市运作机制和数字化平台,将城市划分成为若干单元网格,加强对单元网络的巡哨,建立一种监督与处理相互分离的机制,依靠巡逻防控系统和天网系统来实现网格化。从我国实践情况来看,当前我国社会网格化系统有两种运用方式。一种以技术为导向,即通过建立整合“信息收集、信息传递、任务派遣、任务处置、监察核实、信息反馈”一体化进程且监督、执行相分离的数字化信息系统,实现对单元网格的合规治理,如北京东城区。另一种以制度为导向,即将一系列人员、职责、资源和信息进行整合,凭借现代科学信息技术,发现和解决问题同步进行,实现组团式服务模式,如浙江和福建。(28)参见孔娜娜:《网格中的微自治:城市基层社会治理的新机制》,载《社会主义研究》2015年第4期。山西太原迎泽区深度融汇技术与制度,把社区治理作为重心,突显“一网统筹”,激活市域社会治理神经末梢,在城市社会治理中产生很好的效果。迎泽区将城区划分为853个普通网格、345个专属网格,合理安排与统筹兼顾网格内社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等11个部门43项工作,科学安排基层社会治理重点任务清单,让社区网格在排查安全隐患、化解纠纷矛盾、宣传政策法规、服务人民群众等方面发挥重要作用,打造成社区网格前沿阵地。以该地区综治实战指挥平台为例,以综治信息系统、综治视联网和“雪亮工程”系统为基础打造,集实时定位、轨迹巡查、信息发布、网格考核、一键报警、指挥调度、可视会商和视频监控等八大功能于一体,成为网格工作的“大脑中枢”。网格化管理融合了智慧与职责、技术与管理,能及时发现涉众型经济犯罪苗头,将其遏制在萌芽状态。

四、城市社会治理的法治化与涉众型经济犯罪防治

全国第七次人口普查数据表明,2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%。有专家预测,到2035年,我国城镇化率有望达到74%。(29)参见魏后凯:《2035 年我国城镇化率有望达到74%》,载《中国经营报》2021年10月10日,第4版。与乡村社区相比,城市社区居民的生产与生活界限分明,不在一个畛域内,他们相互之间生产生活来往较少。(30)参见彭庆军:《社会治理现代化中城市社区设置的困境生成与优化路径》,载《探索》2022年第1期。随着越来越多的人进入城市,城市“生人社会”特征越来越明显,城市化进程使邻居不再是人们联络的主要对象,人们之间依赖与信任降低,不再具备原先根植于村落或者家族所形成的天然地缘或者血缘关系形成的熟人社会条件,以陌生人交互作用为主的新型社会关系被不断建构。(31)参见张清、王露:《陌生人社会与法治构建论略》,载《法商研究》2008年第5期。涉众型经济犯罪的发源地、主要行为地、最大受害地和维稳洼地都在城市,除了号称“亲情杀手”的早期传销、部分非法集资的初始阶段外,大多数涉众型经济犯罪长期寄生于“生人社会”。“生人社会”治理唯有依靠法治,运用法治思维和法治程式,才能化解现代城市治理过程中出现的问题和矛盾。

当前,我国城市治理的法治化水平还不高,例如,城市治理的法律制度仍有待完善,城市管理综合执法难以应对当前面临的复杂局势,司法公正仍有提升空间,城市治理活动中的法治思维仍需加强。(32)参见刘雁鹏:《全面推进社会治理法治化的对策思路》,载《中国领导科学》2020年第2期。生人社会和城市治理法治化的不足为涉众型经济犯罪的产生、发展、匿迹与反侦查都提供了肥沃的土壤。重建城市中的信任关系,激活每位城市市民的主人翁意识是防范涉众型经济犯罪的天然屏障。但重建信任关系的关键要素是让每个主体的权利受到同等尊重与同样对待,从这一角度而言,法治是恢复信任关系,促进公平交易,实现城市治理现代化的最好手段。(33)参见姜田龙:《提升现代城市治理法治化水平研究》,载《大连干部学刊》2022年第2期。2016 年,中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理的意见》指出,依法治理城市力度不够,违法建设、拆迁问题突出,公共产品和服务供给不足是改革开放以来我国在城市化进程中仍然存在的突出问题之一。习近平总书记指出,“要强化依法治理,善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题,努力形成城市综合管理法治化新格局。”(34)中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》,中央文献出版社2016年版,第121-136页。法治作为治国理政的基本方式,为城市社会治理提供基本依据,而提升城市社会治理法治化程度是法治得以彰显的一个重要标志。法治一方面约束政府行政管理行为,划定政府权责界限;另一方面赋权于社会主体参与社会治理,提高社会参与水平。众所周知,市场经济是法治经济,市场经济社会是法治社会,涉众型经济犯罪是市场经济运行中严重影响运行秩序的“伪经济行为”,涉众型经济犯罪的防治必须依靠法律,以法治的思维和法治的方式予以观照和规整。

城市治理法治化的核心要义在于政府治理的法治化,政府治理法治化的集中体现就是法治政府建设。随着国家治理机制总体上由“单位制”向“街居制”的转变,(35)参见容志:《推动城市治理重心下移:历史逻辑、辩证关系与实施路径》,载《上海行政学院学报》2018年第4期。国家可以直接治理的对象由原先以社会组织化为特点的“单位”为单元转变为以社会流动为特点的“空间”为单元。(36)参见李威利:《空间单位化:城市基层治理中的政党动员与空间治理》,载《马克思主义与现实》2018年第6期。在这个转变过程中,在原有单位的管理功能弱化的同时,街居的属地管理功能却未及时跟进补缺。因人口流动造成的传统管理的有效性荡然无存,在这一条件下,政府治理模式的转变就显得必然且重要。具体来说,治理城市要坚持运用法治理念、法治思维和法治方式三个方面,实现从“统治”向“治理”、从“人治”向“法治”、从“管制”向“服务”全方位的转化。这是城市文明进程现代化发展的大势所趋,也是法治政府建设的核心所在。法治政府建设既使政府在面对诸如涉众型经济犯罪在内的各种社会棘手问题时,摆脱了疲于应付的局面,也使城市治理的各参与主体摆脱了束缚,增强了城市主人公意识和参与城市治理的主观能动性与积极性。建立公众参与城市治理的观念思维和体制机制,营造人人参与治理的善治、群防群治局面,一切社会难题都会迎刃而解。政府治理法治化要以结果为导向,要回应城市和社会关切热点问题,开展集中专项整治,针对妨害城市公共安全稳定和人民群众反映强烈的涉众型经济犯罪,经济管理部门和有关执法机关加大监控广度和执法力度,提高应对效率是十分有必要的。进入大数据时代后,城市社会治理的单元结构实现了从权力“金字塔”向数据“同心圆”的快速转变,(37)参见王文彬、徐顽强:《结构变迁与主体强化:大数据时代的城市社会治理》,载《电子政务》2020年第4期。这已是不争的事实。多元社会治理结构倒逼城市社会治理的法治化以实现有序的治理状态。

城市社会治理法治化之于涉众型经济犯罪防治,要全链条体现于立法、执法、司法、守法之中。要将城市的法治化建设纳入城市社会治理评估体系之中,如设置规范性文件制度完备情况量化考核指标,通过对各级部门出台的规范性文件的审核,最终确定一定的分值。(38)参见张锋、罗翔:《特大城市社会治理评估体系构建研究》,载《城市发展研究》2018年第9期。现行《立法法》赋予我国设区的市地方立法权,城市立法便有了立法权依据,一方面,有利于解决现时城市社会治理活动中部分领域无法可依的现象;另一方面,有助于为不同城市同一治理模式提供即时的立法。城市要针对社会治理活动中遇到的突出和紧迫问题进行立法,在立法活动中体现公民权利本位和公共利益原则,实现城市的良法善治。目前,我国社会主要矛盾发生转变,城市中的每个个体对包括公平、正义在内的美好生活需求更为关注与重视。司法机关要顺应这一时代潮流,为更高质量的公平和正义“保驾护航”,努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。要引导群众通过合法途径理性化、秩序化表达利益诉求,妥善解决办理涉众型经济犯罪案件中民众最心心念念、最直接相关、最实实在在的利益问题。

平等是法治的必备要求,但在现阶段城市治理中仍然存在着明显的不平等现象。城市提供的基本公共服务中的迥别化待遇和城市公共治理中的歧视性行动,导致农村转移人口和外来人口不能平等享有与市民同等同质的基本公共服务和公共事务的参与度,造成社会融入困难,社会流动不畅,加剧了社会矛盾和分化。因此,现代化的城市只有具备强大的包容能力才能缓和城市化进程中的潜在冲突。而包容性本应是城市的真性,城市的包容性是城市与生俱来的特性。包容性主要体现为对“人”的包容,因为“城因人而生,人为城之本”。(39)参见夏志强、谭毅:《城市治理体系和治理能力建设的基本逻辑》,载《上海行政学院学报》2017年第5期。随着人口向城市会集,城市人口基数不断扩大,城市中个体的社群趋同性与社会的多因差异性造成的内在张力,使得城市人维护公共利益和社会规范的共同需求倍增。(40)参见姜晓萍、董家鸣:《城市社会治理的三维理论认知:底色、特色与亮色》,载《中国行政管理》2019年第5期。城市中存在的差别化、歧视性和排斥性是生人社会犯罪或者外来人口犯罪的主要推手,而城市的包容性和凝融力则是对“生人社会”犯罪或者外来人口犯罪的有效防范和免疫。涉众型经济犯罪就是典型的能为城市包容性、凝融力防范和免疫的生人社会犯罪、外来人口犯罪。

结语

有效防治涉众型经济犯罪是城市社会治理现代化的内在要求,城市社会治理现代化是新形势下防治涉众型经济犯罪的根本保证,二者统一于国家治理体系和治理能力现代化的系统性布局,共同服务于新时代人民群众对美好生活的向往这一奋斗目标。城市社会治理现代化所蕴含的科学化、整体化、智慧化、法治化理念,对于防治涉众型经济犯罪能够形成对症下药的科学依据、综合施策的治理合力、靶向治疗的智慧引导、公平正义的法治依托。通过对涉众型经济犯罪的有效防治,防范和化解系统性金融风险,能够预防经济犯罪风险从经济领域向政治领域蔓延异变,保护国家、集体和公民的合法利益不受侵犯,维护社会大局稳定。在城市社会治理现代化过程中坚持以人民为中心的发展理念,借助信息化社会发展的最新技术和先进理念,打通政府内部、政府与社会各环节间的行政壁垒和协作障碍,形成共同协作的现代城市社会治理大格局,推动“管理型政府”向“服务型政府”的转变。在这一转变过程中,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,以不断完善的法治体系清除滋生涉众型经济犯罪的土壤,为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的保障。