“海洋命运共同体”理念下我国海事刑事司法的完善

付本超

(山东大学 法学院,山东青岛 266237)

在历史发展长河中,海洋不仅孕育了生命,而且促进了经济和社会的发展。世界各国并未因海洋的分割各自孤立,而是因海洋的连结成为了命运共同体,世界的发展、和平与稳定离不开海洋安全治理与海洋秩序构建。“海洋命运共同体”是维护海洋安全稳定、推进海洋安全治理的中国智慧和方案。(1)参见孙超、马明飞:《海洋命运共同体思想的内涵和实践路径》,载《河北法学》2020年第1期。当前,俄乌冲突叠加新冠疫情,对世界各国造成了极为严重的冲击,全球面临着百年未有之大变局。基于 “海洋命运共同体”理念,秉持共商共建共享的原则,不断优化我国海事刑事司法制度,已成为积极应对新时代海洋法治建设的重要课题。

一、我国海事司法面临的挑战

(一)海洋安全治理困局

近年来,海洋安全面临着多种安全问题交织的复杂情势,海盗、海洋污染与海上交通事故等传统海上犯罪层出不穷,新型海上犯罪也在不断衍生,海事刑事司法面临严峻现实挑战。

1.海事刑事法律体系不健全。海事刑事国际公约大多在冷战的国际背景下制定,同现有其他国际法律规则一样,关注的是一般意义上海洋安全威胁与国家间海洋法律问题的解决。对于非传统安全威胁,尤其是海上安全犯罪关注不足。(2)参见Mawani, R. Across Oceans of Law: The Komagata Maru and Jurisdiction in the Time of Empire. Durham: Duke University Press(2018). doi: 10.1215/9780822372127.一方面,国际组织制定的国际公约多采取事前预防性政策,缺乏事后规制。国际海事公约一般从对港口、船舶、货物和人员的监管和保护出发,加强海运界的信息交流和沟通联络,不断提升海事领域的安保等级和保障水平,如:《1974年国际海上人命安全公约》《海员身份证件公约》等均体现了上述特点;(3)参见张丽娜:《海上反恐与国际海运安全制度研究》,载《河北法学》2008年第2期。另一方面,现行的国际刑事公约确立的危害海上安全罪名寥寥无几,难以涵盖不断变化的海上犯罪类型,并且存在规定简略、难以证成的问题。以《联合国海洋法公约》为例,若依据公约中的海盗罪的构成要件起诉海盗嫌犯,检察机关的举证很难达到犯罪既遂的证明标准。(4)参见于阜民:《海权视野的中国刑事管辖权制度适应性建构》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2013年第5期。

2.国际共同利益维护不尽责。国际公约确立了多个保护海上安全、打击海上犯罪的原则,但各国出于各种政治考量,响应国际公约的程度在刑事司法领域差异甚大。(5)参见游启明:《“海洋命运共同体”理念下全球海洋公域治理研究》,载《太平洋学报》2021年第6期。首先,对海上犯罪的惩治手段各异。以海盗罪为例,美国军舰在西印度洋巡航时遇到海盗,将会立刻抓捕嫌犯,移交美国法院追究其刑事责任。韩国也宣称,在海上抓捕海盗后,会在韩国法院审判嫌犯。法国、俄罗斯等国海军抓获海盗后,也未见将嫌犯交由国际刑事法院审判。其次,对国际社会的共同利益关注不足。关于恐怖主义的认定,在国际社会分歧很大,各国一般将是否符合其国家利益作为判断依据。(6)参见Martin, D. Choice of law and U.S. Maritime liens. Tul. Law Rev.83(2009), pp.1435-1436.2020年2月,利比里亚籍“阿希莱亚斯”轮在阿联酋的富查伊拉港被美国扣押。美国声称的理由是该轮所载的原油与伊朗的伊斯兰革命卫队有关,而伊朗伊斯兰革命卫队被美国定性为了“恐怖组织”,因此,将“阿希莱亚斯”轮所载的约200万桶原油予以没收。如何使每个国家在打击海上犯罪上秉持共同利益的立场,推进国际海上安全防治政策的协调统一,推动海上刑事制度体系向更普惠、公平、有序的方向发展,应是整个国际社会深思和关注的问题。

3.国际刑事法院管辖不给力。目前,能够直接管辖国际犯罪的国际刑事司法机构,只有设立在海牙的国际刑事法院,且国际刑事法院的司法运行状况不佳,很多国际刑事犯罪未受到应有的惩罚。(7)参见申世涛:《国际刑事法院逮捕执行合作中的现实困境与出路》,载《政法论丛》2020年第3期。根据《国际刑事法院罗马规约》规定,国际刑事法院的管辖对象有两大类:一是在缔约国境内或其船舶、航空器上发生的犯罪行为;二是犯罪嫌疑人的国籍为缔约国的犯罪行为。上述犯罪类型只限于灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪四种罪名,国际刑事法院管辖海上安全犯罪的余地甚小。(8)参见《国际刑事法院罗马规约》第5条和第12条。另外,国际海事犯罪特别刑事法庭一直未能成功设立。2011年,联合国安理会曾提出,在索马里及非洲地区设立反海盗特别法庭,但最终因意见不一而未能落实。(9)参见Elden, S. Legal terrain-the political materiality of territory. Lond. Rev. Int. Law 5(2017),pp.199-224. doi: 10.1093/lril/lrx008.国际上没有任何常设或特别国际刑事法庭能够受理国际海上犯罪,这无疑是海洋安全治理的一大缺憾,非常不利于国际海上犯罪的预防与打击。

(二)“海洋命运共同体”理念革新对海事刑事司法提出的新课题

2019年4月23日,习近平主席在青岛会见应邀前来参加中国人民解放军海军成立 70周年多国海军活动的外方代表团团长时,首次提出“海洋命运共同体”理念。“海洋命运共同体”理念是共同分享海洋发展机遇、共同应对海洋威胁挑战和共同和平使用海洋的全新构想,也是习近平法治思想中全球海洋治理理论的重要体现。(10)参见唐刚:《习近平法治思想中的全球海洋治理理论及实现路径》,载《中国海商法研究》2021年第3期。

1.呼吁建立海事刑事司法体系。“海洋命运共同体”理念的诞生,为海事刑事司法提供了方向指引,而海事刑事司法作为海洋治理的一部分,又促进了“海洋命运共同体”的构建。“海洋命运共同体”理念倡导互信、互利、平等、协作的新型安全观,呼吁各国共同应对当前海洋治理的困境,将维护海上安全的国际协作常态化运行。在“海洋命运共同体”理念下,海事刑事司法体系应脱离以陆地为本位的法律思维,能够有效涵盖海上犯罪,既可与不断变化的海上安全情势相适应,又能与打击海上犯罪的最新实践相契合。(11)参见薛桂芳:《“海洋命运共同体”理念:从共识性话语到制度性安排——以BBNJ协定的磋商为契机》,载《法学杂志》2021年第9期。

2.倡议健全海事刑事管辖制度。司法管辖权是一国对其管辖领域行使主权的具体体现,也是国际法庭判断一国是否对相关区域做到了“有效占领”的重要标志。“有效占领”要求当事国以占领国的名义,对特定领土公开实行占有,并且还应在该领土设置相应机构,具体实施行政管理、立法、司法等主权宣示行为。(12)参见李毅:《国际法庭在〈领土争端中对“主权宣示行为”的证据采信标准〉》,载《政法论坛》2021 年第6期。近年来,有关海洋主权的争端不断,不但加剧了国际关系的紧张,更导致了各国在争端水域内争相行使司法管辖权。“海洋命运共同体”理念倡导平等协商、公平公道的原则,为解决司法管辖争议提供了新思路,海事刑事司法管辖可通过平等协商,暂将主权争议搁置,把注意力集中于共同打击海上犯罪。

3.期待完善海事刑事司法程序。“程序优先于权利”在海事司法领域的体现尤为明显,与传统的刑事司法程序相比,海事刑事司法程序呈现出更多的国际性、专业性特点。海洋的联通使海事刑事案件具有了涉外可能性,海事刑事司法的制度设计也要进行涉外因素的考量。(13)参见施余兵:《国家管辖外区域海洋生物多样性谈判的挑战与中国方案——以海洋命运共同体为研究视角》,载《亚太安全与海洋研究》2022年第1期。海事刑事案件发生在广袤无垠的海洋上,海事刑事司法权的行使高度依赖与海洋相关的专业技能,如:逮捕流窜在海上的犯罪嫌疑人,需要执法机关拥有航海装备和航海技能;犯罪现场在海上的刑事案件的侦查,需要与其他刑事案件迥异的侦查方式;海上刑事案件的鉴定,也需要更加专业的技能。海事刑事司法程序需要具备更高的效率与协调度,唯此方能实现海洋的有效治理。

(三)当前我国海事司法的国际法影响

当前,全球政治经济格局瞬息万变,国际海事领域纠纷频发。(14)参见傅崐成:《全球海洋法治面对的挑战与对策》,载《太平洋学报》2021年第1期。在“海洋命运共同体”理念指引下,我国积极开展海事司法管辖改革,广泛参与海事国际公约制定,不断推动海事国际惯例形成,对国际海事司法产生了深远影响。

1.积极开创海事司法中国模式。我国的海事案件由专门设立的海事法院办理,1984年,我国在广州、大连、上海、青岛、天津和武汉设立了第一批海事法院,开启了海事案件专门管辖的历史;1990-1999年,我国相继在海口、厦门、宁波和北海设立了第二批海事法院,全面覆盖了主要沿海港口;2019年,我国又在南京设立了海事法院,完善了长江入海口海事案件的管辖布局。上述11个海事法院专门管辖海事案件,这些法院又在其辖区内海事纠纷比较多的港口设立了42个派出法庭,这给海事纠纷当事人带来了极大方便。(15)参见郭萍:《厘清海事司法管辖范围 助推国际海事司法中心建设》,载《人民法治》2017年第5期。在办理好传统海事司法案件的同时,我国海事法院亦管辖海事行政纠纷,通过司法程序监督海事行政执法部门依法履职。在海事刑事司法方面,我国开展了海事刑事案件由海事法院管辖的试点工作。我国的海事法院遍布全国各主要港口和长江流域,受理的海事案件包括海事海商、海事行政和海事刑事三大种类,并在司法体制机制改革方面取得了重大进展,为国际海事司法管辖改革提供了参考样本。(16)参见袁发强:《国家管辖海域与司法管辖权的行使》,载《国际法研究》2017年第3期。

2.参与制定海事司法国际公约。在涉及海事管辖、调取证据和判决执行等领域国际公约的制定中,我国积极派员进行了参与。在具体内容的谈判中,以开放包容、求同存异为指导,秉承互利共赢原则,与世界各国在海事司法领域开展了多种合作。我国的海事法官常年活跃在各种国际海事司法论坛和法律问题研讨活动中,通过与其他国家海事司法同仁的深入交流,开阔了法律视野,丰富了国际海事司法理论知识和实践经验。(17)参见司玉琢、李天生:《论海法》,载《法学研究》2017年第6期。2007年,针对船舶司法出售的效力在国际上难以得到承认的问题,我国提议将船舶司法出售国际效力作为国际海事委员的研究课题。2022年,第77届联合国大会正式通过了《联合国船舶司法出售国际效力公约》,因该公约在北京举行签署仪式,又称《北京船舶司法出售公约》,这是国际海事公约第一次以我国内地城市命名。《北京船舶司法出售公约》有效解决了船舶司法出售的国际效力问题,这是我国参与海事司法国际公约制定的成功范例。

3.推动形成海事司法国际惯例。海事纠纷的专业性很强,涉及的技术规范众多,案件当事人遍布全球,海事司法需严格遵循国际公约、中外法律和国际惯例,方能切实维护各方当事人的实体权益和程序权利。(18)参见巢志雄:《民事诉权合同研究:兼论我国司法裁判经验对法学理论发展的影响》,载《法学家》2017年第1期。我国的海事法院审理了一大批在国际上具有重大影响的海事案件,有效推动了多个海事司法国际惯例的形成,如:厦门海事法院在审理的益利船务公司诉施某某光船租赁担保合同纠纷案时,综合考量相关法律理论,认定非对称海事管辖条款有效,促成非对称管辖原则在海事司法领域得以确立;(19)参见张文广:《“一带一路”倡议背景下的国际海事司法中心建设》,载《国际法研究》2017年第5期。上海海事法院在审理胜船海事公司诉扬州中远海运重工有限公司船舶建造佣金合同纠纷案时,要求当事人首先自行提供英国法下的相关判例,并提交一份已尽其所能全面检索的声明书,法院最后审查确认是否适用相关判例,取得良好的法律效果和社会效果,对国际海事司法中判例法的查明和适用起到了示范作用。(20)参见杨知文:《指导性案例中的案件事实陈述及其编撰》,载《环球法律评论》2020年第5期。

二、我国海事刑事司法的现实反思

我国的海洋安全治理长期受“以罚代刑”观念的影响,海事刑事司法在维护海洋安全和打击涉海犯罪方面未充分发挥应有作用。根据罪刑法定原则的要求,所有的涉嫌犯罪行为,都需要依照刑法的规定进行追诉。(21)参见李寿平:《人类命运共同体理念引领国际法治变革:逻辑证成与现实路径》,载《法商研究》2020年第1期。目前,我国刑法并未将所有的涉海犯罪纳入其中,海事刑事法律规范的缺失,给海事刑事司法带来重大障碍。

(一)海事刑事司法体系不明

1.海事刑事法律规范陆海不分。我国刑法在制定之初所预设的效力空间是陆上,其配套的证据规则、司法程序等也未专门针对涉海犯罪的模式而设计,将相关法律规定适用于涉海犯罪必然会有诸多不妥。(22)参见姚瑶:《水上交通肇事逃逸的刑法规制》,载《华东政法大学学报》2019年第1期。在司法实践中,将海事刑事法律问题按照一般刑事规则来处理,会遇到很多无法解决的难题,以交通肇事罪为例,我国刑法对涉及交通事故的罪刑问题统一做了规定,一并适用于海上交通事故,但海上交通事故与陆上交通事故存在诸多差异因素,无法被刑法规定的交通肇事罪精准、完整地评价。一方面,交通肇事罪属于过失犯罪,而船舶的驾驶由多名船员共同完成,我国刑法理论不认可共同过失犯罪,这给海上交通肇事罪的认定带来了困难;另一方面,海上运输在民事领域的归责原则与陆上运输不同,采取是不完全过失责任原则,确定交通肇事罪的入刑标准也不相同。(23)参见赵微、庞婧:《船舶肇事逃逸刑事追责的困惑与出路》,载《人民检察》2018年第19期。我国刑事法律未特别关注海上刑事犯罪的特殊性,导致海上交通肇事、海上恐怖、海上走私等在刑法中虽有对应的陆上犯罪罪名,但却不能准确对其予以规制。刑事法律规范陆海不分问题,已成为我国有效行使海事刑事管辖权的严重制肘。

2.海事刑事法律规范份量不足。国家对海洋的法律治理,关系到国防安全和经济安全。拥有较长海岸线的国家非常重视海事刑事立法,如:印度制定的《领水、大陆架、专属经济区和其他海洋区域法》共16条,有4条系涉海刑事条文;韩国制定的《领海和毗连区法》共8条,有3条是海事刑事规范;马来西亚制定的《专属经济区法》共10个部分,有2个部分是海事刑事法的内容。相比之下,我国海洋立法中较少涉及海事刑事规范。(24)参见黄惠康:《国际海洋法前沿值得关注的十大问题》,载《边界与海洋研究》2019年1期。从维护国家海洋权益的角度来说,仅靠行政执法是难以完成的,对犯罪嫌疑人执行逮捕和处以刑罚,必须由司法机关来完成。刑法是保护海洋安全的重要法律保障,大力加强海事刑事法律制度建设,是维护海洋权益的重要路径。(25)参见薛桂芳:《 “海洋命运共同体”理念:从共识性话语到制度性安排——以BBNJ协定的磋商为契机》,载《法学杂志》2021第9期。

3.国际海事刑事规范转化不力。目前,我国加入的国际公约中确立的海上犯罪,尚未转化为国内刑法中的罪名。在司法实践中,针对国际公约中所涉及的海上犯罪行为,只能依据我国刑法的相关规定处理。以海盗犯罪为例,由于我国刑法未规定海盗罪,对海盗犯罪行为,只能按照抢劫罪定罪量刑,如:在广东省汕头市中级人民法院审理的一起涉及海盗的犯罪案件中,对10名印度尼西亚籍被告人的刑事追究,便是依照我国刑法中关于抢劫罪的规定来定罪量刑的。与其他的罪名相比,海盗罪的组织性也更强,需要根据犯罪组织中各人员的地位高低及在犯罪行为所起的作用大小,予以不同程度的量刑。海盗行为涉及的法律因素很多,如:资助海盗的共犯、海盗犯罪中造成的环境污染及海盗赎金等,由于法律规定的缺失,无法对海盗犯罪情节进行准确评判。(26)参见王赞、СЕРЕБРЕННИКОВААВ:《海盗:当今世界面临的挑战及其法律应对》,载《中国海商法研究》2020年第2期。国际条约的刑事犯罪条文未能及时转化为我国法律规定,法院在审理部分国际海事犯罪案件时,常常陷入无法可依的僵局。

(二)海事刑事管辖规则内容不全

1.领海刑事管辖依据不全。根据《联合国海洋法公约》规定,沿岸国对其领海均享有完整主权,但一般允许外国船舶在其领海无害通过。在无害通过期间,外国船舶不得超过无害通过制度确定的限制。(27)参见杨泽伟:《航行自由的法律边界与制度张力》,载《边界与海洋研究》2019年第2期。外国船舶虽然可以在沿岸国的领海无害通过,但在下述情况下,沿岸国法院可行使刑事管辖权:一是外国船舶的船长或者船旗国外交官员提出请求;二是沿岸国需要取缔违法贩运;三是外国船舶涉嫌的罪行后果影响到了沿海国;四是外国船舶涉嫌的罪行扰乱了沿岸国安宁或者领海秩序。(28)参见江时学:《“逆全球化”概念辨析——兼论全球化的动力与阻力》,载《国际关系研究》2021年第6期。上述四种情况是公约授予沿岸国的管辖特权,由于我国刑法未明确非无害通过行为的对应罪名,法院只能根据刑法中的其他相近罪名行使刑事管辖权。

2.毗连区刑事管辖事项不明。《联合国海洋法公约》赋予沿岸国可在毗连区采取以下两类措施:一是防止外国船舶或人员违犯有关海关、财政、移民和卫生等法律规定;二是惩治外国船舶或人员实施的违法行为。(29)参见张新军:《变迁中的“航行自由”和非缔约国之“行动”》,载《南大法学》2020年第4期。毗连区是沿岸国管辖水域的缓冲地带,我国有权在毗连区内行使保障主权和安宁的管辖权,具体涉及海关、财政、移民和卫生等领域,但相关法律规定的比较原则,这给司法机关在毗连区行使刑事管辖权造成了很大困扰。

3.刑事普遍管辖权行使不力。刑事普遍管辖权是指缔约国根据国际公约的授权,可在属地、属人和保护管辖的基础上,扩大其刑事管辖范围的权限。刑事普遍管辖权赋予了各国行使刑事管辖的巨大权限,将国际公约确立的国际罪行转化为国内法规范的对象,确立一套行使普遍管辖权的司法制度,可扩大国家在国际海洋安全治理与海事刑事司法的影响力。(30)参见吴士存:《全球海洋治理的未来及中国的选择》,载《亚太安全与海洋研究》2020年第5期。《联合国海洋法公约》赋予了各成员国对海盗等罪行在任何水域都得以进行追查、逮捕,并移交其国内法院审判,即使是发生在他国管辖的水域,也可在征求有关国家同意的基础上加以普遍管辖。我国刑法对诸多类型的海事犯罪没有规定,如欲基于国际公约行使普遍管辖权,尚存在法律障碍。

(三)海事刑事司法程序运行不畅

1.海事行刑机关职责交叉重叠。我国海事行刑机关之间的职责不清包含两个层面:一是海事行政机关间的职能有重叠,如:海事局与海洋与渔业局均具有海事行政执法权;二是海事行政机关与海事刑事侦查机关的权责不明确,如:海事局与海警局均具有海事事故调查权。(31)参见孙传香:《“海洋命运共同体”视域下的海洋综合管理:既有实践与规则创制》,载《晋阳学刊》2021年第2期。海事行政执法改革后,海事局仍是海事事故处理的第一责任机关,其出具的《海事调查报告》对海事事故性质具有决定作用,但海事局作为行政执法机关,不具有实施刑事强制措施的权限,无权对涉及刑事犯罪的证据进行保全,更无权对刑事犯罪嫌疑人进行逮捕和拘留。海警局虽是海事刑事侦查的责任主体,但其只有在行政案件移送后,方才介入到案件的侦查之中,此时诸多证据可能已不复存在,甚至涉嫌犯罪的嫌疑人已经逃逸,严重影响了海事刑事侦查的成效。(32)参见王吉春:《海洋生态环境犯罪的刑事程序法规制研究》,载《中国环境管理干部学院学报》2018年第6期。

2.海事行刑程序转化存在障碍。近年来,海洋安全越来越受到国家和社会的重视,有关部门也制定了一系列的操作规范,积极改善涉海违法和犯罪的追责机制,取得了一定成绩,但海事行政执法与刑事司法的程序转化问题仍未有效解决。(33)参见范金林、郑志华:《重塑我国海洋法律体系的理论反思》,载《上海行政学院学报》2017年第3期。海事行刑程序衔接不力的原因有以下几个:一是海事行政机关移送积极性不高。从海事行政处罚转为刑事追诉需要更充分的证据。在审查起诉环节,检察机关对证据的审查认定非常严格,案件移送后,被退侦是常有之事;二是海事证据保存固定不易。海事违法行为发生在海上,证据很难保存,船舶可能会因为事故或风浪沉没,船员在登岸之前可能会销毁证据,海事刑事案件的侦查时机转瞬即逝,补充侦查一般都收获甚微;三是海事刑事案件办理流程不畅。海事行政机关发现案件涉嫌刑事涉罪时,应向海警局移送,再由海警局向检察机关移交案件。目前,我国海警划分为四级,检察机关也是四个层级,但海事法院是按照三级二审的体系设置的,在具体海事刑事案件的办理中,存在对接部门不明确的问题。

3.海事司法“三审合一”推进缓慢。海事案件具有很强的专业性、技术性和涉外性,需要由专门法院审理。(34)参见吴蔚:《中国涉海法律制度建设进程及全球海洋治理》,载《亚太安全与海洋研究》2021年第6期。海事法院设立之初,仅受理具有民商事性质的海事海商案件。海事行政案件的管辖问题,经过了多次反复,直到2016年,最高人民法院才明确规定海事行政案件由海事法院受理。2017年,马耳他籍“卡塔丽娜”轮二副艾伦·门多萨·塔布雷涉嫌海上交通肇事案发生后,由于海事法院对刑事案件没有管辖权,最高人民法院通过个案复函,指定宁波海事法院审理此案,开启了海事法院审理刑事案件的尝试,海事民事、行政和刑事司法走上“三审合一”之路。(35)参见曹兴国:《海事刑事案件管辖改革与涉海刑事立法完善——基于海事法院刑事司法第一案展开》,载《中国海商法研究》2017年第4期。海事司法“三审合一”可充分发挥海事审判的专业化优势,但由于海事刑事管辖制度不明确,海事司法“三审合一”至今未能全面推开。

三、我国海事刑事司法的优化路径

(一)积极建立海事刑事司法体系

1.坚持以海为本立法导向。海事刑事法律具有其独特的属性,针对陆地犯罪的一般规定,无法直接应用于海事犯罪。尽管司法机关为协调陆海规则的冲突做出诸多努力,但海事刑事立法的缺失,仍不可避免地导致了裁判尺度的不一。日益严峻的海上安全形势,迫切期待载在刑法中将海事犯罪罪名独立列明,建立起以海为本的海事刑事司法体系。完善海事刑事立法的根本路径是修改刑法,增加关于海上犯罪的特殊条款。如:可在关于“交通肇事罪”的规定中,加上“事故发生在水上的,依照……规则处理”。修改刑法,能够在根本上解决海事犯罪与陆上犯罪的冲突,既能保证刑法体系稳固,又能保障海事犯罪法定化,且为“海洋命运共同体”的建设夯定坚实基础。(36)参见张景全、吴昊:《全球海洋安全治理:机遇、挑战与行动》,载《东亚评论》2020年第2期。针对当前亟需解决的现实问题,最高人民法院也可制定相关司法解释,明确海事犯罪的特殊处理规则,以满足当前打击海事犯罪的现实需要。

2.明确海事行刑责任法律边界。海事行政处罚与刑事追责在原理、内容和构造等诸多方面明显不同,海洋治理既需要行政手段的惩戒,也离不开刑事处罚的威慑,行刑二者兼备、衔接有度,才符合“海洋命运共同体”的价值要求。近年来,我国海事行政处罚的力度不断加强,追究相关当事人的行政法律责任的法律规定和适用程序比较健全,但在涉及进一步追究刑事法律责任时,缺少相关追诉机制。由于刑事法律的适用范围直接关系到了公民生活的自由空间,对刑事责任的设定,必须十分慎重。(37)参见吴亚可:《我国刑法分则各罪立法模式检论》,载《当代法学》2020年第3期。刑法具有谦抑性的特点,对一切犯罪行为的追究,必须遵循罪刑法定的原则,但过度强调海事行政处罚措施的使用,将会缩减刑法适用的空间。目前,我国在海洋安全治理领域,存在一定程度的以罚代刑问题,亟需厘清海事行政责任与刑事责任的法律边界,尤其是行政处理和刑事程序的转化规范更应明确具体。(38)参见朱锋:《从“人类命运共同体”到“海洋命运共同体”——推进全球海洋治理与合作的理念和路径》,载《亚太安全与海洋研究》2021年第4期。海事行政违法与刑事犯罪的界限明确后,海事行政执法机关与海事刑事侦查部门的对接程序也应及时细化,唯有将海事行政处罚与刑事追诉紧密衔接,方能有效推进海洋安全治理。

3.履行海事刑事司法国际责任。“海洋命运共同体”是世界各国共同应对海洋安全治理的联合体,需要世界各国对海洋安全治理秉持共同的价值追求和行为守则。关于海事刑事责任的国际公约,是各缔约国对海洋安全治理所达成的具体共识,将国际海事刑事犯罪规范转化为国内刑事立法,则体现了各国遵守、稳固和发展国际共识的态度和胸襟。我国参与了一些海事刑事国际公约规范的体系设计和程序安排,应将国际公约的理念、原则和制度积极转化为国内法的一部分,并在具体案件积极适用,以回应司法实践的现实需要。(39)参见何志鹏:《涉外法治:开放发展的规范导向》,载《政法论坛》2021年第5期。在刑事司法领域,国际公约不能直接适用于具体的刑事案件。在构建“海洋命运共同体”的大背景下,我国应重点关注日渐突出的海洋安全问题,积极研判国际公约的法律原则和具体制度,适时将国际公约条文转化为我国法律规定,有力制裁各种侵犯海洋权益的不法行为。(40)参见杨震、蔡亮:《“海洋命运共同体”视域下的海洋合作和海上公共产品》,载《亚太安全与海洋研究》2020年第4期。

(二)不断健全海事刑事管辖制度

1.制定领海有害通行追诉制度。刑事司法管辖权是一国司法主权的体现,《联合国海洋法公约》规定,沿岸国对其所属不同类型海域享有差别化的法律权利,相应的刑事管辖权力也有所不同。(41)参见金永明:《中国海洋法制度与若干问题概论》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2020年第5期。海事刑事管辖既不能过度强调主权致刑事管辖肆意扩张,也不应一味主张航运自由致刑事管辖形式化,既要保证国家能够有效管辖其主权海域内的法律问题,又要避免刑法管辖过度阻碍航运自由。根据国际通行做法,沿岸国允许外国船舶在其领海无害通过,但对于有害通过行为会积极行使刑事管辖权,以维护其领海主权与安全。(42)参见Michael, W. The dinghy's rudder: general principles of European union law through the lens of proportionality. Eur. Public Law 20(2014), pp.332-353为维护我国领海权益,应明确规定外国船舶通过领海时,如有侵害我国国家利益或公民权利的犯罪行为,对有关人员判处刑罚,并对船舶所有人处以罚金,这既可震慑具有不良意图的外国船东,也为追究相关当事人刑事责任提供制度依据。

2.明确毗连区犯罪行为刑事管辖。海事刑事管辖与传统的陆地刑事管辖相比,存在很多特殊之处,具有很强的自体性特征。(43)参见杨泽伟:《航行自由的法律边界与制度张力》,载《边界与海洋研究》2019年第2期。同属一国主权范围内的陆地,不论其地理位置与地貌的差异如何,其适用的刑事管辖规则是统一的,但对于同属一国主权范围内的海域,刑事管辖规则却大有不同。国家安全、海关管理、财政政策、卫生防疫和入境出境管理均属于我国关注的重要事项,在毗连区内,任何船舶和人员如有涉及上述事项的犯罪行为,我国均有权管辖。(44)参见《中华人民共和国领海及毗连区法》第13条。关于毗连区刑事管辖权的行使,如通过修改刑事诉讼法来解决,不仅程序繁琐,而且会导致刑事诉讼法的原有规定不协调,可由公安部、最高人民检察院和最高人民法院联合制定相关司法解释,来明确毗连区犯罪行为的刑事管辖问题。

3.行使公海水域犯罪普遍管辖。海洋的巨大效益性决定了海洋争端必然存在,我国一贯坚持“共同、综合、合作、可持续”的海洋安全责任观。“海洋命运共同体”理念并不排斥海权的存在,其强调的是各国应在争取海权的同时,兼顾平等协商、公平公道的原则。在国内法律的制定中,既要积极与邻国开展管辖权的协商谈判,将双边、多边管辖协议转化为国内法的具体规则,又要遵守国际法律原则,杜绝无依据的单边管辖权扩张。立足于海洋强国战略,兼顾和谐与稳定的管辖布局,是我国海事刑事管辖制度的最佳选择。公海是人类共有的水域,与国家管辖水域不同,国际法不允许任何一个国家将之据为己有。(45)参见梁源:《论公海自由的相对性》,载《江苏大学学报(社会科学版)》2020年第1期。普遍管辖权的行使是为防止国际犯罪,世界各国针对国际管辖权的行使问题,签署了多个国际公约。我国应主动参与公海的安全治理,积极行使普遍管辖权,这不仅是我国履行国际条约的应尽义务,更是我国参与国际海洋安全治理的良好切入点。

(三)持续完善海事刑事司法程序

1.厘定海事刑事侦查机关职责范围。我国海事行政执法及司法体制改革后,海事刑事侦查权统一由海警局行使,虽然海警局已全面设立,但相应制度和人员配备尚不健全。(46)参见邵海凤:《海事刑事案件诉讼管辖权问题研究》,载《中国检察官》2020年第24期。海警局作为刑事侦查机关,负责海事刑事案件的刑事侦查和移送,但在重要证据的收集上,其介入海事案件的时机落后于海事局,对证据的侦查能力也略显逊色。应进一步明确海警局的具体职责,规定海警在案发后第一时间到达事故现场,控制涉案人员,保全重要证据。刑事侦查终结后,及时将案件移送检察机关,以保障海事刑事司法程序的高效进行。(47)参见杨丽美、郝洁:《〈中华人民共和国海警法〉视野下中国海警局法律制度释评》,载《中国海商法研究》2021年第4期。

2.化解海事行刑程序衔接困境。在海洋安全治理的整体布局上,海事刑事司法职能需有别于行政执法,海事刑事程序要求运行流畅。(48)参见Hildebrand, L. P., and Schröder-Hinrichs , J. U. (2014). Maritime or marine: synonyms, solitudes or schizophrenia. WMU J. Marit. Aff. 13(2014), pp.173-175. doi: 10.1007/s13437-014-0072-y.在司法实践中,应积极促进海事刑事司法流程向更细致、更明确的方向发展,尤其要及时出台相关司法解释,明确海事行政违法与刑事犯罪的界限;建立海事行政执法和刑事侦查联席会议制度,研究、解决相关法律问题,组织、协调海事司法行动。在海事案件行刑衔接的具体程序上,实行级别对等原则,由于审理海事刑事案件的海事法院属于中级法院,提起公诉的检察机关为地市级检察院,市级海事局和市级海警局应及时参与涉刑海事案件的调查和侦查。

3.推进海事司法“三审合一”。“海洋命运共同体”理念的提出,给海事司法提供了历史性发展机遇,亦对海事司法提出了更高要求。(49)参见张琪悦:《构建海洋命运共同体与维护海洋安全的辩证思考及实现路径》,载《中国海商法研究》2022年第1期。海事刑事案件通常涉及海洋、航运、船舶、气象等专业技术知识,且需要适用国际法律法规。我国海事法院已储备大批“懂法律、懂航运、懂外语”的专业法官,为海事司法“三审合一”打下了人才基础。另外,海事刑事案件的事实经常与海事民事、行政案件的案情相互交织,将三类海事案件统一交由海事法院审理,有利于海事纠纷得以案结事了。

结语

当前,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开,和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡,但恃强凌弱、巧取豪夺等海洋霸权行径依然存在,海洋安全治理面临前所未有的挑战。(50)参见游启明:《“海洋命运共同体”理念下全球海洋公域治理研究》,载《太平洋学报》2021年第6期。习近平总书记提出的“海洋命运共同体”理念强调世界各国共同打击海上犯罪,积极维护海上安全,是各国共同利益之所系,已成为世界各国开发与利用海洋的指导思想和行动指南。(51)参见孔庆江:《习近平法治思想中的全球治理观》,载《政法论坛》2021年第1期。我国应积极完善海事刑事司法制度,全面管控海上风险,有效保障海上安全,为“海洋命运共同体”建设做出积极贡献!