权威引领与行动赋能：城市跨界治理的整合机制*——基于北京城市基层治理的案例考察

杨宏山，赵远跃

（中国人民大学 公共管理学院，北京 海淀 100872）

城市是人类文明的结晶，是各类生产要素的集聚地，也是优质公共服务资源的集聚地。城市治理能力不仅影响着公共服务供给效率，也影响着城市可持续发展①韩志明，刘子扬.迈向大城善治的新时代进路——超大城市治理转型升级的谋划及其实践［J］.城市问题，2023（4）：4-11.。作为高度集聚的社会分工体系，城市治理涉及大量跨界事务，尤其是突发事件应对，往往需要调动多方主体，建立指挥和协作体系，在短时间内快速响应，防止事态升级。为增进对跨界事务治理的理解，本文在文献回顾的基础上，提出了“权威引领—行动赋能”分析框架，区分了城市跨界事务治理的四种机制，选择北京市基层治理场景进行案例研究，检验了跨界治理的运行机理。

一、跨界事务治理的文献回顾

本文所界定的跨界事务，是指跨越单一行政组织职责边界的公共事务。跨界事务治理具有跨区域、跨层级、跨部门、跨系统的属性，涉及政府、企业、社会组织等多方行动主体，需要吸纳各方主体参与，设置协作平台，支持信息交流和共享，促进资源交换和协作行动，解决单一主体难以有效应对的综合性问题。对于跨界事务来讲，有效治理需要赋予一个组织来承担领导和管理责任，构建包容性的治理网络，整合分散化的资源，提升跨界合作和集体行动能力。

有研究指出，跨界治理是当今公共治理的核心议题，对于涉及多元主体的跨界事务，有效治理需要提高跨界整合能力，以保证跨界治理的成功①余亚梅，唐贤兴.组织边界与跨界治理：一个重新理解政策能力的新视角［J］.行政论坛，2020（5）：52-58.。从资源利用的角度讲，跨界治理需要优化资源结构，通过跨部门的合作和协调，避免资源浪费，提高决策的一致性和协同性，提高治理效率。对于城市突发风险、应急管理等综合性事务，跨界治理需要整合救援、交通、医疗、社区服务等资源，提高应急响应的效率和质量②熊竞.应急管理中政区治理的关联逻辑及其内在困境［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2020（5）：68-77.。如何提升跨界治理能力，学者们提出了差异化的理论建构，代表性理论有网络治理、协同治理、统合治理等。

网络治理的概念由美国学者斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William Eggers）提出，他们将其定义为一种通过公私合作，营利组织、非营利组织等多主体参与公共服务供给的全新治理模式③Goldsmith S，Eggers W D，Governing by Network：The New Shape of the Public Sector［M］.Washington：Brookings Institution Press， 2005：3-5.。传统上，城市治理往往由政府主导，采用直线职能制的组织模式，即政府单方面制定政策和决策，并通过层级关系传导和执行④王薇，宋彦.城市治理中的“政府主导”与“政府引导”——以杭州市老旧住宅加装电梯为例［J］.城市发展研究，2021（5）：127-134.。然而，随着公共事务趋于复杂化，这种直线职能制组织模式就显得不够灵活，难以快速响应并调动多方资源。为了提升适应能力，城市治理需要推进市场化、社会化改革，构建更为灵活的网络治理模式⑤毕素华.网络治理视野中公民的社区志愿服务参与［J］.理论探讨，2010（6）：136-140.。这意味着政府不再是唯一的决策者和执行者，而是与其他利益相关方形成合作伙伴关系，共同参与城市治理。网络治理模式强调多元参与、信息共享和协同决策，利益相关方可以通过交流、合作和协商形成网络，共同制定政策、规划和项目，从而更好地满足城市居民的多样化需求⑥张宇栋，吕淑然.城市公共安全管理存在的问题及其解决途径［J］.城市问题，2018（11）：81-87.。

协同治理针对单一主体不能完成的跨界问题，主张构建容纳多方主体的集体论坛，鼓励利益相关者参与，各方在对话中增进认知，在协商中达成共识，基于共识进行决策并组织集体行动⑦赵远跃，靳永翥.中国特色政策试验的知识生产与学习模式［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2023（2）：73-83.。协同治理的核心是引入协商民主机制，各方主体地位平等，基于信任进行对话，基于互惠承诺达成协议，形成各方都接受的行动方案⑧McGuire M. Collaborative Public Management：Assessing What We Know and How We Know It［J］. Public Administration Review.2006（1）：33-43.。安塞尔（Ansell）和盖什（Gash）也提出了影响协同治理的关键变量，包括参与者的权力和资源失衡状况、参与的动机、既往的冲突或合作、领导力、制度设计①Ansell C，Gash A.Collaborative Governance in Theory and Practice［J］.Journal of Public Administration Research and Theory，2007（4）：543-571.。在城市跨界治理过程中，不同部门和利益相关方拥有不同的资源和专业化知识，构建协同治理的组织体系，可以将这些资源整合起来，共同解决城市问题②肖建英，姚红.协同治理：提升应对突发公共卫生事件防控能力的思考——以抗击新冠肺炎为例［J］.云南行政学院学报，2020（4）：134-140.。此外，协同治理通过建立信息共享平台和协同决策机制，使各部门和利益相关方能够及时共享信息、交流意见，并在决策过程中形成共识，这有助于减少信息不对称，提高决策的科学性和有效性，避免决策的重复和冲突③洪富艳，王舜禹.地方政府生态安全风险协同治理：应然模式、实然困境与推进路径［J］.学术交流，2022（8）：38-48.。

统合治理是为了克服科层组织体制的缺陷，提出依靠政治权威的引领作用，将一项任务转化为中心工作，通过资源整合、结构优化、功能重组等方式，完成跨界任务的治理④欧阳静.政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角［J］.开放时代，2019（2）：184-198、10-11.。在中国场景下，这种统合的逻辑以党组织的领导权威为基础，依托党政体制的组织架构，实现对“条条”与“块块”的整合协调⑤田先红.统合治理与中国县域治理现代化——基于县域议事协调机构的经验分析［J］.甘肃社会科学，2023（2）：44-52.。在城市治理中，统合治理能够解决行政分工导致的碎片化问题，提高统筹各方治理资源的能力⑥陈水生，叶小梦.调适性治理：治理重心下移背景下城市街区关系的重塑与优化［J］.中国行政管理，2021（11）：13-22.。有研究指出，统合治理的核心在于确保党组织的领导地位，以及其他主体对党组织相关部署的理解与配合，从而实现公共利益对个体私益的协调、平衡与超越⑦汤彬.基于整合的协同：城市社区统合治理的实践逻辑［J］.甘肃行政学院学报，2022（2）：21-31、125.。也有研究认为，统合治理的核心特征是通过强化党组织的能力来完成构建治理网络、培育社会的任务。这种体制力量的扩展并不意图建立总体性社会下的政治支配关系，而是通过内生化的体制力量来激活社会自身的自我调节和运转能力，即呈现出简约主义的特征⑧何艳玲，王铮.统合治理：党建引领社会治理及其对网络治理的再定义［J］.管理世界，2022（5）：115-131.。

上述研究展现了跨界治理的概念内涵与一般特征，增进了对跨界事务治理的理论认知，同时也存在一定的局限性。网络治理展现了网络的建构逻辑及组织特征，但是该理论对争端和冲突的解决机制探讨较少，各方主体共同参与跨界事务治理难免会遇到矛盾纠纷，如果缺少有效的争端解决机制，多元参与、共同治理则会面临难以持续运作的困境。协同治理的核心在于构建协商民主的制度安排，打破对官僚层级体制的依赖，让参与者以平等的身份参与进来，通过对话积聚共识，但该理论尚未清晰回答领导力是如何产生并发挥作用。统合治理注重发挥政治权威的引领作用，如果不区分具体情景，不分轻重缓急，一味地强调权威的支配和统合作用，则会弱化市场机制、社会机制的作用，进而演化为全能政府模式。历史的经验和教训表明，全能政府不利于提高资源配置效率，跨界事务治理需要引入市场和社会机制。政府机制、市场机制、社会机制的相互嵌入，相互补位、相互补充，有利于提升跨界事务的治理效能。鉴于此，本文提出跨界事务的整合治理分析框架，试图探讨城市跨界事务治理的四种机制，促进跨界事务治理的知识建构。

二、权威引领与行动赋能：一个分析框架

在中国城市跨界治理体系中，执政党的组织体系发挥着关键作用。弗兰泽奇认为，在中国政治制度下，执政党发挥着黏合剂的作用，它将党组织嵌入各类公共组织之中，将各级各类政府部门黏合在一起，加强了不同部门必需的合作①（美）史蒂芬·E·弗兰泽奇.技术年代的政党［M］.李秀梅，译.北京：商务印书馆，2010.。当面对重大挑战和突发事项时，政治权威可调整政策议程设置，将其列入优先审议的政策问题，集中力量办大事、办急事，如剔除烦琐程序的领袖动员讲话、财政先行拨付制度、应急指挥部与政府各部门的应急权责分工、宣布紧急状态下的部队救援等。在政治权威的引领下，成立领导小组或指挥部，既可以跨区域、跨层级进行决策指挥，也可以跨部门、跨系统进行统筹协调，调动多方主体及其资源，增进信息共享、资源整合，保障跨界治理有效开展②靳永翥，赵远跃.疫情防控的治理效能：国际表现、中国镜鉴与制度补益［J］.太平洋学报，2020（6）：97-104.。鉴于此，本文将权威引领定义为党政组织通过制定政策法规、提出指导意见等方式，区分问题处置的轻重缓急，对跨界事务治理进行指导和管理的行为，其目的是维护城市秩序和公共利益。

行动赋能是政治权威引领跨界事务治理的结果变量，是指党政组织通过各种手段和措施，提升基层议事、集体行动和问题解决能力，更好地解决基层面临的常态和突发问题。比如，通过构建多方参与的社区议事机制，将公共部门人员嵌入议事体系之中，可发挥话语引领作用，体现并维护公共利益，协调各方利益诉求，提升议事效率，化解久议不决现象，更好地组织集体行动。在政治权威的动员下，可整合分散化的资源，促进资源交换与统筹利用，为改进治理提供必要的资源保障。在突发疫情防控期间，公共部门发布疫情信息和防控知识，使社区和居民及时了解疫情风险和传播方式，掌握必要的防护知识③周慎，朱旭峰，薛澜.人工智能在突发公共卫生事件管理中的赋能效用研究——以全球新冠肺炎疫情防控为例［J］.中国行政管理，2020（10）：35-43.。此外，行动赋能还包括利用新技术为跨界事务治理提供支持。例如，通过建立数据监测和预警系统，实时跟踪突发事件动态，及早预警和应对风险，利用大数据分析和人工智能技术，帮助识别突发疫情的传播路径和关联因素，可为公共决策和资源配置提供辅助支持④吴俊杰，郑凌方，杜文宇，王静远.从风险预测到风险溯源：大数据赋能城市安全管理的行动设计研究［J］.管理世界，2020（8）：189-202.。在跨界动员过程中，建立有效的沟通、协同和资源调配机制，也可起到行动赋能的作用，更好地应对跨界事务。

在权威引领与行动赋能之间，整合机制作为中介变量发挥着关键作用。伴随着市场化改革的步伐，我国城市基层治理结构发生很大变化。在党政系统之外，市场和社会力量得到长足发展，公共部门所拥有的资源在社会总资源中所占比下降。但是党政系统仍负责解决各种问题，承担着全面的治理责任。面对“有限资源、全面责任”的挑战，有效解决问题就需要将体制外的资源调动起来。在此背景下，城市党政系统探索了一系列新实践，形成了一种整合治理模式，即依托党政系统的主导地位，对跨界事务治理涉及的多元主体及其掌握的资源进行整合，以维护城市秩序，提供公共服务、公益服务和社会服务。在权威引领下，发挥政治势能的影响力，可动员利益相关者参与，协调各方利益诉求，调动各方积极性，促进资源交换和统筹利用⑤杨宏山，张健培.整合与协同：中国城市跨界治理的两种逻辑［J］.国家现代化建设研究，2023（3）：58-72.。基于此，本文构建了“权威引领—行动赋能”分析框架，区分了城市跨界事务治理的四种整合机制，如图1 所示。

图1 “权威引领—行动赋能”分析框架

（一）组织嵌入

在城市跨界事务治理中，组织嵌入是指公共部门将自身的组织体系嵌入经济社会组织之中，增进与其他组织的联系，提升对经济社会组织的引领和协调作用，促使后者更好地履行自身职责和义务。组织嵌入既包括法律和政策层面的制度性嵌入，也包括管理层面的操作性嵌入①杨宏山，李悟.赋权与引领：城市社区共治的行动逻辑［J］.中国高校社会科学，2022（2）：140-147.。一般而言，公共部门对经济社会组织的嵌入程度越深，对其提供的资源支持越多，组织嵌入所产生的引领、协调和整合作用也越显著。组织嵌入可提升促进信息传播和共享，增进互动学习，提升问题诊断能力。组织嵌入也有利于获取和交换资源，促进利益协调，提升治理创新和问题解决能力。对于常态性质的跨界事务治理，为了增进信息沟通和利益协调，公共部门还会设置常态化的议事平台，构建议题网络、工作专班，吸纳受到特定议题影响的机构、团体和个人参与，在多方行动者间增进互动。面对应急性质的跨界事务，依托组织嵌入机制，设置议事平台，增进信息交流和共享，有利于及时识别风险，及时预警，更有效地化解矛盾和争端。

（二）跨界动员

跨界动员通过宣传教育、发动参与等方式，改变其他组织及成员的态度、期望和价值取向，调动多方主体参与城市治理。跨界动员的常用手段有宣传动员、竞争动员、参与动员等。其中，宣传动员借助于一定传播媒介，让公众在第一时间获取信息，知晓政策倡议，并受其影响。竞争动员通过有组织的评估、交流、比较和奖惩手段进行动员，通常所讲的“以评促建”“以评促管”就属于竞争动员的具体应用。竞争动员具有激励作用，对竞争中脱颖而出的优胜者进行奖励，对参与者具有激励和动员的作用。参与动员是一种身体力行的动员方式，动员者通过亲自参与相关活动，产生示范作用。以社区治理为例，通过跨界动员手段可以引导人们参与社区事务，作为志愿者承担信息收集、问题排查、物资运送、宣传教育等工作。有研究指出，基层应急跨界动员在本质上是引导和激励公众参与，促使公众改变其价值观念，积极参与社区事务②徐明，郭磊，任韬.疫情防控中基层应急社会动员的逻辑、机制与优化策略［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2020（3）：40-51、106.。

（三）议事协调

在中国城市治理体系中，各级党组织发挥着政治核心作用，是跨界事务治理的重要组织者。首先，各级党委实行集体决策和个人分工负责相结合的制度安排，党委成员基于个人分工，分别归口管理相关公共部门，可跨越部门边界进行统筹协调。其次，对于重大和应急事项，各级党委成立领导小组，从而跨越党委成员常态分工的边界，在更大范围内进行跨区域、跨层级、跨部门协调①杨宏山，石晋昕.跨部门治理的制度情境与理论发展［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2018（3）：12-17.。领导小组的组长由更高位阶的领导人担任，成员涉及相关部门的负责人，这种高位协调机制可促使相关部门采取协作行动；再者，面对跨越公共部门边界的社会事务，党组织通过区域性党建方式，构建议事平台，在党政部门与企业、社会组织之间增进交流，促进利益协调，促使各方积聚共识，推进跨界事务的有效治理。在中国城市体制中，执政党将自身的组织体系嵌入公共部门、私人部门和社会组织，从而能够穿透不同性质机构的组织壁垒，既具有强大的动员能力，也发挥着权威引领和议事协调的作用，有利于在全社会集聚共识，提升跨界事务的协作治理能力。依托执政党的组织体系，城市跨界事务治理通过设立领导小组或工作专班，构建议事平台，吸纳相关部门和机构作为成员单位，在政治权威的引领下，形成“总揽全局、协调各方”格局。

（四）激励问责

政治权威的引领作用有赖于必要的激励机制提供支持。从内容看，党政系统提供的激励可分为政治激励、经济激励、声誉激励等多种形式。激励机制发挥作用依赖于一定的绩效考评手段，对责任单位和当事人的履职情况进行全面评估。为此，需要制定考核指标或评价标准，对行政部门、公共机构的履职情况进行检测和评价，以判断相关机构在重大和专项行动中的绩效状况。对成绩显著的单位提供激励，可激发、引导和规范组织行为，有效实现治理目标。除了正向激励外，政治权威也可能通过负向问责方式，对未能有效履行职责、工作不力、失职渎职的单位和个人进行责任追究。其中，针对公务人员的问责措施，包括警告、严重警告、记过、记大过、降职、撤职等行政处分，甚至追究刑事责任。激励和问责机制有利于促使行动者承担责任，激发工作的积极性和主动性，提升跨界事务治理水平②叶紫蒙，马奔，马永驰.危机管理中政府官员避责的结构性差异——以新冠疫情防控期间的问责为例［J］.中国行政管理，2022（2）：149-155.。需要指出的是，问责机制主要针对公共部门，调动企业和社会组织的积极性更多的是依靠声誉激励手段。

三、北京城市基层治理的案例研究

随着城市规模扩大，分工日益精细化，跨界公共事务日益增多，大量事务治理涉及多个行动主体，一些重大项目、应急任务还涉及跨区域、跨层级的行动主体。近年来，为推进超大城市精细化治理，北京市基于真实场景开展一系列创新性探索，出台了新政策、新措施，积累了一些成功经验。本研究团队对北京城市基层治理创新具有持续观察和调研，积累了丰富的案例素材。本文以北京市H 区为切入口，通过解析近年来的几项改革举措，解析跨界事务治理的整合机制。

（一）组织嵌入：组建物业管理委员会

在城市居住小区治理体系中，业主委员会与物业公司是相互依存的两个主体①吴晓林，谢伊云.房权意识何以外溢到城市治理?——中国城市社区业主委员会治理功能的实证分析［J］.江汉论坛，2018（1）：132-137.。业主委员会由业主大会选举产生，负责监督和协助物业服务企业履行物业服务合同，监督管理规约的实施，接受业主的监督。由于成立业主委员会的条件较为严格，在现实中，大量的商品房小区已经引入物业服务企业，但却并未成立业主委员会，致使物业服务缺少常态化的监督机制。在业主委员会缺位的情况下，遇到物业纠纷，居住小区治理缺少常态化的议事平台，居民与物业企业进行博弈的力量差异较大，一些物业纠纷长期得不到有效解决，居民对物业服务的投诉量增长较快。

在此背景下，北京市于2020 年出台《北京市物业管理条例》，规定不具备成立业主大会条件或未能选举产生业主委员会的居住小区，可以组建物业管理委员会，行使业主委员会的职责。与业主委员会由业主大会选举产生不同，物业管理委员会由街道办事处、乡镇人民政府负责组建，由居民委员会、村民委员会、业主、物权使用人代表组成。该条例第五十四条规定：“物业管理委员会主任由居民委员会、村民委员会代表担任，副主任由居民委员会、村民委员会指定一名业主代表担任。”北京市通过地方性立法方式，将居委会、村委会代表嵌入物业管理委员会之中，并担任主任职务。物业管理委员会提供了一个临时性的议事平台，确保社区内的物业服务得到监督和协调。物业管理委员会负责收集居民的意见和建议，代表居民与物业公司进行沟通，协调解决因物业使用、维护和管理产生的纠纷。

《北京市物业管理条理》于2020 年5 月开始实施。为了做好疫情防控，北京市先后发布多份物业管理文件，如《关于物业服务企业做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》《关于切实强化住宅物业管理项目疫情防控“四方责任”的通知》。在此背景下，H 区要求尚未选举产生业主委员会的居住小区，都要成立物业管理委员会。为做好疫情防控工作，H 区发布了《住宅物业管理区域新冠疫情防控工作指引》，要求物业企业落实常态化疫情防控措施。物业管理委员会提供了议事平台，居委会代表、业主代表、租房者代表进行协商，反映居民关切的问题，促进了信息交流。物业管理委员会还为业主与物业服务企业、街道办事处以及其他相关机构增进沟通提供了渠道。物业管理委员会配合街道、社区开展人员排查、宣传教育、信息上报等工作。

（二）跨界动员：开展党员“双报到”工作

跨界动员能够有效促进政府部门与社区组织、企事业单位、居民之间的合作与协调，形成多方联动机制，促进信息交流，增进资源共享。在突发公共卫生事件应急中，跨界动员可以吸纳志愿者群体，包括社区志愿者、医务志愿者、防疫志愿者等，协助政府和专业人员进行疫情监测、疫情防控、物资分发。在H 区疫情防控实践中，一些社区通过开展党员“双报到”活动，要求党政机关、企事业单位党组织的成员到所在地社区报到，实行共驻共建，组织党员开展志愿服务，补充基层和一线应急管理面临的人员缺口②宋洋.协同治理模型视角下城市网格化实践模式研究——以T 市B 区“四全”模式为例［J］.行政论坛，2022（5）：86-92.。党员“双报到”活动让在职党员在八小时之外发挥作用，积极参与社区排查、宣传教育、物资配送、志愿服务，直接服务社区和群众。

H 区开展党员“双报到”包括以下内容：（1）在社区设立在职党员报到点，对在职党员进行宣讲动员，实行“点对点”服务，为疫情防控、物资运送、垃圾分类桶前值守等活动提供志愿者；（2）通过发放宣传页、倡议书，张贴宣传海报、线上科普疫苗接种知识等形式，讲解返京政策，动员居民主动参与核酸检测、疫苗接种；（3）组织在职党员利用闲余时间守好社区关口，开展小区出入口管理、核酸检测、测温扫码、排查登记等志愿服务；（4）开展卫生大扫除，对楼道扶手、花园座椅、健身器材、宣传橱窗等公共区域进行消杀擦拭；（5）开展消防安全、垃圾分类、卫生健康等基层治理行动，提升市民健康素养，引导居民养成良好生活习惯。

城市基层治理普遍面临“有限资源、全面责任”的现实难题，通过开展党员“双报到”活动，针对社区治理面临的困难和挑战，动员党员和志愿者参与，在需求和供给之间进行精准对接，整合多方资源和力量，有助于及时化解基层面临的突出矛盾和问题①刘春湘，肖敏.重构社会空间：党建引领社区治理共同体建构的实践路径——基于C 市F 社区更新的考察［J］.湖南大学学报（社会科学版），2023（4）：112-121.。通过组织党员“双报到”活动，经由官方媒体、社交媒体的报道，具有宣传引导的作用，鼓励和引导更多居民参与社会事务，参与社区治理。个人的志愿行动经由自媒体分享，也会鼓励身边的朋友、同事和家人参与疫情防控，承担力所能及的事情。一些企业也积极响应政府动员，主动承担社会责任，通过各自渠道筹集紧缺资源，为问题解决提供支持。

（三）议事协调：组建党建协调委员会

传统上，在城市社区治理中，居民遇到问题需要向社区居委会反映。作为居民自治组织，居委会并不拥有行政管理和协调权，难以协调相关行政部门和企事业单位，甚至连协调社区社会组织也面临力不从心的问题。对于居民面临的急难愁盼问题，社区居委会只能向街道办事处反映情况。作为区政府的派出机关，街道处于行政组织体系的末梢，在行政组织条块体系中的话语权也很有限。对于涉及多方主体的跨界事务，街道办事处履行属地责任也面临协调难题。2019 年以来，北京市提出“接诉即办”的治理导向，要求建立群众诉求的快速响应机制，街道办事处对职责范围内的事项实行“接诉即办”。在此背景下，北京市H 区以党建协调委员会为抓手，致力于构建党建引领的议事平台，基于协商议事建立跨界协作机制，发挥多方主体的作用，调动和整合多方资源，提升基层问题的治理能力。

党建协调委员会是基层党建的议事平台，它一般由街道党工委发起成立，由辖区内的党政机关、企事业单位、非公有制经济组织、社会组织的党组织的代表共同组成。党建协调委员会在街道工委的领导下，形成议事和协作网络，负责协调不同性质单位的党组织之间关系，形成党建和群团工作网络，以党建为抓手，促使各部门落实街道党工委的工作部署②汤彬.基于整合的协同：城市社区统合治理的实践逻辑［J］.甘肃行政学院学报，2022（2）：21-31、125.。城市社会具有高度流动性，个人就业和居住空间经常处于变化之中，致使公共资源配置面临不确定性的挑战。遇到紧急和突发情况，街道管理需要构建跨部门、跨系统的协作机制，促使各方主体相互合作，共同应对现实问题。依托党建协调委员会，在街道党工委领导下，可将涉及的各方主体纳入议题网络，在权威引领下，协调各方主体及其资源，形成信息共享、资源互赖、协作共治格局。在这个协作体系中，党组织发挥引领作用，负责协调各方主体，统筹相关工作，有助于增进协商、集聚共识、协同行动，避免了各自为政导致资源分散、协作不力。依托党建协调委员会，街道党工委与相关部门、企业、事业单位、社会组织建立常态化的议事机制，共同参与问题诊断和协商对话，达成共识后各方分别贯彻落实。

党建协调委员会以党的组织网络为牵引，形成跨界性质的议事平台，推进了跨界问题的共商共建共治，为推进基层治理共同体建设提供了重要抓手。2020 年9 月，H 区区委书记提出，依托党建协调委员会，构建社区治理的常态化责任体系。H 区在区、街道、社区三个层级分别成立党建协调委员会，强调“块块”统筹，“条条”协同，形成合力。在新冠疫情防控期间，H 区依托党建协调委员会，强化基层治理的“四方责任”（属地、部门、单位、个人）。在疫情防控中，一些街道在党建协调委员会的牵引下，建立应急指挥体系，汇集街道、社区、物业、医院、保安等多方力量，保障物资配送、就医购药、消杀清运、秩序维护等工作开展。对于“12345”市民热线反映的问题，H 区要求街道“接诉即办”“急事急办”“特事特办”。对于涉及多个单位的事项，依托党建协调委员会，对接相关责任主体，提升问题解决率、群众满意率。

（四）激励问责：建立考核评价体系

改进城市基层治理，既要构建议事平台，吸纳利益相关者参与，也要引入绩效评估工具，构建激励问责机制，促使相关部门和人员强化责任意识，提升工作绩效①陈玉梅，李康晨.国外公共管理视角下韧性城市研究进展与实践探析［J］.中国行政管理，2017（1）：137-143.。激励问责要求以实际存在的问题为抓手，收集相关部门和个人的工作数据，包括工作进展、服务数量、服务成本、居民投诉、问题反馈等方面的信息，开展绩效评估活动，基于绩效评估的结果，对成绩突出者提供物质和精神激励，形成奖勤罚懒、追求卓越的工作环境。以“接诉即办”考核评价为例，北京市开展“接诉即办”工作后，北京市每月发布接诉即办综合排名情况，通报各街道乡镇综合评估排名前十名、后十名、环比进步前十名、诉求量前十名等名单。北京市委每月召开月度工作点评会，通报城市运行管理的相关数据，针对重点议题进行决策部署。各月度工作点评会以视频会议形式召开，各区和市政府有关部门负责人、各街道乡镇负责人分别在分会场参加视频会。

北京市定期发布各街道乡镇“接诉即办”的综合评估得分，为协作处置跨界问题、携手改进基层治理提供了有力抓手。北京市每月发布“接诉即办”考核结果后，H区各街道也会召开专题会议，通报街道各部门、各社区（村）接诉即办的考核情况，对排名靠后的部门负责人和社区（村）党支部书记进行集体约谈。在约谈会上，各部门负责人、各社区（村）党支部书记结合上月的工单办理情况，剖析存在的问题及原因，提出进一步的措施。街道党委书记进行点评，指出共性问题，并对下一步工作提出要求。通过专题会议传导工作压力，通过集体约谈强化责任担当，促使相关主体及时解决好老百姓的急难愁盼问题。

新冠疫情防控期间，为了落实北京市关于“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”要求，2022 年8 月，H 区成立联合检查组，对疫情防控工作开展专项督导检查。9 月，检查组会同街镇开展联合检查发现，冷链从业人员未纳入台账管理、未落实核酸每日一检，市场主体未建立进返京人员台账。在专题会议上，H 区副区长要求针对输入性风险、聚集性风险、流动性风险，聚焦酒吧、餐饮单位、商场超市等具有“放大器”效应的场所，严格落实防疫标准。通过联合检查发现问题，压实相关部门和单位责任，强化过程管理。对于排查不严导致的聚集性疫情，上级纪委启动问责程序，对H 区文旅局党组书记和M 街道的党工委书记给予党内警告处分，给予M 街道办副主任党内严重警告处分，促使相关责任主体强化疫情防控责任。

四、结论与讨论

跨界事务是城市治理的重要内容，也是影响城市治理现代化的关键领域。对于重大和突发事项来讲，跨界治理往往具有时间压力，要求涉及的多元主体在短时间内做出反应，防止问题进一步升级和蔓延。城市跨界事务具有综合性、复杂性和不确定性，需要构建跨区域、跨层级、跨部门、跨系统的组织体系，协调多方行动主体，构建协作平台，彼此分享信息，及时化解矛盾和风险。面对巨大的内外部压力和时限要求，我国城市治理在实践中发展出权威引领的一系列跨界整合机制，形成了统筹协作的制度安排，利用多方主体及其拥有的资源，提升了跨界问题应对和解决能力。例如，成立领导小组或工作专班，设立议事协调机制，基于协商倾听各方诉求，在权威引领下进行利益协调和整合，基于共识开展合作和协作。这种在科层制基础上的跨界运作机制，弥补了单一行政主体功能的局限性，提升了城市治理的韧性。

权威引领与行动赋能是理解城市跨界事务治理的两个重要变量。权威引领强调依托党政组织所拥有的政治势能，形成一种跨界引领机制，将公共事务治理涉及的多方主体黏合在一起，搭建议事平台，促使各方增进互动交流，在公共价值的引领下，促使各方调整或转换偏好，达成共识，并基于共识形成集体契约，开展协作行动。行动赋能是权威引领的结果，将权威引领转化为治理效能，还需要构建恰适的整合机制，使各方主体具有参与意愿并采取响应行动，发挥各自的资源优势，增进资源交换和利益共享。据此，本文构建了“权威引领—行动赋能”分析框架，讨论了城市跨界治理的整合机制，包括组织嵌入机制、跨界动员机制、议事协调机制、激励问责机制。

随着问题情景发生变化，城市跨界治理也要切换运作模式，以提升资源配置效率，让城市更有韧性。行政整合以公权力为基础，通过指令方式发挥作用，具有强制性，可快速筹集资源。行政整合也有局限性，它不利于调动下级的积极性，运作过程缺少灵活性。与行政手段相比，市场机制和社会机制基于契约开展合作，行动者的内在激励较强，具有可持续运作的优势。对于重大任务和应急事项来讲，行政整合具有立竿见影的效果。对于常规事务来讲，如果也都采取行政整合方式，公共部门则会陷入任务繁多、议程紧张、资源不足的境地。鉴于此，对于常规事务来讲，政府治理不能过度依赖于权威引领，而是要注重发挥市场机制和社会机制的作用，让自主治理更好地运作起来。

总之，城市跨界事务需要区分不同情景，采取差异化的整合手段。对于重大和紧迫任务来讲，在内外部压力下，党政系统需要快速回应、快速决策、快速部署，在最短时间内产生效果，从而获取政治回报。在此情形下，政治权威需要深度介入跨界事务，对不同地区、不同层级、不同部门、不同系统的资源进行整合，形成一揽子治理方案。随着一项政策议题的重要性下降，党政系统也要调整议程设置，降低对该项议题的注意力分配，更多地依靠常态机制进行跨界协调，包括通过市场机制和社会化手段推进协作。在不同情境下，如何优化权威引领的机制设计，这个值得进一步深化探讨。