儿童福利制度在乡村的适用研究

摘要：儿童福利是社会福利的普遍性和儿童的特殊性结合而产生的一种综合性福利。当前，我国已基本上建立了儿童福利保护法律框架，但在细节和落地实施方面仍有很多优化改良的空间。借助国家实施“乡村振兴”战略的历史契机，把目光聚焦于乡村儿童的福利保障，从多方面入手，完善儿童福利立法、健全儿童福利保护法律途径。

关键词：儿童福利；乡村治理；儿童生存权

联合国 《儿童权利宣言》指出儿童应享有健康成长和发展、受教育的权利，并指出在任何情况下儿童都应该被积极保护和救济，不应受到来自任何人和任何形式的漠视、虐待和剥削。目前，我国保护儿童权利的法律框架大部分集中在儿童福利的司法保护和儿童的受教育权上，儿童福利权立法滞后于社会现实。[1]与城镇儿童相比，乡村儿童的生活、学习等方面的设施条件有较大差距。因此，推进乡村儿童福利的保障势在必行。

一、儿童福利的概念

联合国于1959年11月20日通过了 《儿童权利宣言》，宣言中指出：“凡是以保障儿童身体健康和心理健康全面发展及正常生活为目的所做的各种努力、各项事业及各种制度等均称其为儿童福利。”由此可知，广义的儿童福利是指所有的能够满足未成年人全面快乐成长以及身心健康的基本需求的一种福利制度。相对于全面广泛地面向社会全体儿童的广义的儿童福利而言，狭义的儿童福利则是指政府、社会和相关部门针对具有特殊需求的、处于相对弱势地位的、需要重点给予相应保护和支持的儿童或者家庭提供的一种补偿性的救助或服务。

儿童福利是社会普惠福利体系中的重要部分，属于社会福利在儿童群体之中的体现和延伸。联合国发布 《儿童权利宣言》是希望各个国家和地区的儿童在享有基本人权的同时，进一步享有宣言中特别指出的各项权利和自由，在成长过程中拥有幸福的童年及在未来的学习、工作和生活中获得美好的人生，同时还呼吁所有父母亲属和其他个人以及各类组织、各国各地区政府根据自身社会发展水平、历史文化、政治形态等，参照 《儿童权利宣言》的内容，从建立儿童福利单行法开始，辅以其他措施，以儿童利益最大化为原则，保障儿童享有实然权利。保障乡村儿童权利多次被写入历年中央一号文件和 “乡村振兴”战略文件，加强对农村留守儿童 （教育部所界定的留守儿童是指达到了基础教育适龄年龄的儿童）和困境儿童的福利保障是重要内容。2000年以前，我国的儿童发展政策以初期发展建设、现代化转型、与国际接轨为主要特点。进入新时代以来，开始逐步建立儿童保护法律体系，推动儿童福利从补缺型向普惠型转变。

二、儿童福利制度在我国法律中的体现

儿童福利制度在不同的国家地区、不同的历史沿革之下，表现出不同的发展特点，我国的儿童福利制度相较于其他国家和地区起步略晚，目前仍处于不断探索和发展的阶段。我国的儿童福利制度大致与国际接轨，更多的是受我国特色社会主义制度的影响，有着与我国社会发展进程相适應的特点。

目前，关于我国的儿童福利还没有一部独立的法律，仅零散地存在于 《中华人民共和国宪法》 （以下简称 《宪法》）、《中华人民共和国民法典》 （以下简称 《民法典》）、《中华人民共和国未成年人保护法》 （以下简称 《未成年人保护法》）等法律法规中，其法律框架则是由 《宪法》、部门法和行政法规制度三个方面组成的。《宪法》作为我国所有法律的母法，制定新法和修改与完善旧法都需要以其作为依据。《宪法》第四十六条第二款中表述：“国家培养青少年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”第四十九条：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”“禁止破坏婚姻自由，禁止虐待老人、妇女和儿童。”这些条款明确表明了 《宪法》对儿童权利的确认和保护。在部门法中，《未成年人保护法》从家庭、社会、学校、网络、政府、司法等方面规定了相关主体对未成年人的权利的保障和保护责任；《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》规定了各部门在预防未成年人犯罪和保护未成年人心理健康等方面所应尽的义务；《中华人民共和国义务教育法》从学校、学生、教师、教育教学、经费保障和法律责任六个方面作出了完善的制度安排。除单独的涉及未成年人的部门法，在 《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》 《中华人民共和国母婴保健法》中，也散见一定数量的法律条文确认和保护儿童权利。在规章制度层面，有如 《中华人民共和国残疾人教育条例》 《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等，从社会福利、受教育权、劳动保护、医疗保险、诉讼权利等方面进行保护。

综上所述，虽然我国目前有一定数量法律法规对儿童福利进行保障，相关规定数量巨大，涉及面广，但是较为分散，执行和救济机制不足，无法系统性解决儿童福利领域存在的问题。虽然基本建立了儿童法律保护框架，但仅集中于受教育权和司法保护两个方面。对于儿童生存权方面的体现，更多地还是民政部门的供给。

在偏远乡村及经济不发达的少数民族地区，部分儿童的基本生活资料难以得到保障。法律对儿童的生存权和发展权的保障少之又少，其实现的途径大部分是通过社会福利供给。[2]由于法律具有一定的局限性，目前缺少单独的立法规定对儿童生活福利方面作出保护。在实践中，儿童生活福利更多的是依靠民政部门、社会团体的救助实现，而不是依托法律规范的要求行动，儿童福利立法明显滞后于社会现实。

三、乡村儿童福利制度现状及存在的问题

（一）乡村儿童生活权利保障问题急需解决

1.大量儿童滞留

留守儿童是由于农村大量劳动力转移到城市而产生的。由国家统计局牵头，民政部、教育部和公安部联合开展的农村留守儿童数量调查显示，近年来我国留守儿童的数量实际上处于逐年下降的趋势。这是因为我国正处于高速发展的城镇化阶段，来自农村的外来务工人员为了给自己的子女一个良好的学习生活环境，大多会选择将其子女带在身边，但是仍有达到入学年龄的乡村儿童滞留在农村。大量的研究表明，留守儿童由于生活在条件较差的农村及自幼缺乏来自父母的教养，隔代照顾或者单亲照顾易造成对留守儿童的溺爱，只重视对留守儿童物质层面的满足，却忽视精神上的照顾。长此以往，他们的成长道路上往往会出现一些问题，比如，缺乏学习上的积极性、丧失对未来的希望、对自己的行为不加约束以致走上违法犯罪的道路等，令人担忧。这些问题探究其原因，不仅是家庭的问题，更是学校与社会的问题，它不是一个方面因素和另一个方面因素的简单叠加，而是人类学、自然因素和社会因素的多元组合。[3]

2.寄宿制下学生权利保护

我国国土面积幅员辽阔，各村落之间联系不密切。目前，我国各地区已实现了 “村村通”，位于我国四川省凉山州昭觉县著名的 “悬崖村”如今也变得适合出行。但农村家长倾向于将儿童送去住校，也就是寄宿。我们不能否认寄宿制在乡村教育中起到的作用，这一制度使农村儿童的受教育率大幅提升，也降低了儿童日常往返于住所和学校之间的危险性。但乡村学校往往有一个问题—老师一般都是身兼数职，他们不仅要充当农村儿童学习上的老师，也充当着生活上的老师，甚至还扮演着父母的角色。这样一来，老师这个职业的主要任务就分散了，使得其教学质量大大下降，更有甚者选择离开乡村另谋生计。[4]在这个方面，我们的立法可以说是一片空白。由此可见，寄宿制下的儿童缺乏能够保障他们权利的法律条件。

3.城乡资源分配不均，乡村儿童福利供给难

改革开放以来，我国的生产力水平和居民收入水平得到了很大提升，国内生产总值已跃居世界前列。时至今日，我国急需解决的问题是各区域之间发展不均衡的问题。自2013年以来，党和国家大力推进 “精准扶贫”，目前，我国虽然已经消除了绝对贫困，但在未来的很长一段时间里，相对贫困依旧会存在。当一个贫困家庭连最基本的吃饱穿暖都无法维持的时候，自然无暇顾及儿童健康、自由的全面发展。[5]此时就需要依靠法律来作为坚实的基础。但如何将社会救助的行政手段特别是关系儿童福利的内容与法律结合起来，还需要长足的努力。特别是在少数民族聚居地区，儿童福利制度基本处于空白状态。

（二）国家法律制度无法代替血亲关系

国家和政府处于社会治理的主导角色，但对于儿童来说，处于主导地位的是血亲关系。父母亲属在儿童的成长过程中有不可取代的重要性，并且法律上规定了父母对未成年子女的抚养义务，让其健康全面发展。[6]只有当父母无法履行其义务时，国家和政府才能接手，充当其监护人的重要角色，也就是说，国家和政府无法越过父母亲属对儿童进行干涉。有些父母对其子女没有很好地履行应尽的抚养义务，处于生长发育和意识懵懂期的儿童并没有及时拿起法律武器保护自己的自觉，这就使法律和国家在保障儿童权利的及时性方面大打折扣。在思想和经济方面都高度发展的城镇，这尚且处于一个难以及时发现并给予救助的状况，更别提身处在偏远山区及少数民族地区的少年儿童了。“棍棒底下出孝子”这个观点在我们这一代人看来是一个需要摈除的糟粕，但对上一代人来说是其信奉的教条。如何使国家力量能及时合适地介入需要进行干涉的亲子关系中，这是今后研究如何更好地在法律制度方面保障儿童福利的一个重点。当然，强化国家的责任承担，并不是剥夺家庭对儿童的监护权，而是形成有效的互补和平衡，避免儿童福利权面临尴尬。在现代社会中，国家承担儿童福利保护责任，能够以充足的资本和力量提供周到的服务，更加有利于儿童身心健康的成长和发展。

四、儿童福利制度在乡村地区的落地和发展

推进儿童福利制度在鄉村地区的落地和发展，就必然会涉及立法问题，只有通过法律强制方式明晰儿童福利保护的流程、内容、具体方式等，才能保证儿童福利资源及时到位和不缺位。

推进儿童福利法律立法，必须坚持儿童优先、儿童利益最大化原则，明确儿童福利管理机构、儿童监护主体及责任、儿童福利案件处理程序、儿童医疗保障制度、儿童福利安置措施、社会力量参与儿童福利的途径等，确立以国家义务为核心、家庭义务为基础、社会义务为补充的责任分配机制。在更好维护儿童权益、增进儿童福利的同时，不断深化对儿童福利立法相关问题的认识和研究，更好地夯实儿童福利立法的实践基础和理论基础，适时向有关部门反映儿童福利立法诉求、提出建议，积极推进儿童福利立法进程。

从立法所要保护的对象方面来说，儿童福利权的惠及对象，主要涉及两类主体：一般主体和特殊主体。一般主体，指的是全国的普通儿童，而特殊主体则是具有特殊情形的儿童，如失恃失怙、身有残疾、留守在家等。[7]任何立法都应结合当前社会经济发展水平。考虑到儿童的特殊性，他们无法靠自己的力量获得生存发展资料，故立法应该侧重于儿童生存权的保障，让最基础的生活保障惠及没有生活来源、没有劳动能力等贫困家庭中的儿童。立法者在侧重保障儿童生存权的同时，也应该重视卫生福利、医疗教育、社会救助、体育锻炼等权利的落地，通过专门的儿童福利法清晰地规定权利和义务主体，并明确规定法律责任。同时，在福利投入、组织建设等方面，也应该借鉴国外的先进立法经验，明确福利保障的主体，强化公开透明的程序设计，以保证福利体系能够更加完备，运行起来更加高速且行之有效。

在新的时代背景之下，党中央高度重视未成年人工作、关心未成年人成长，对儿童福利立法提出了要求、指明了方向。我国《儿童福利法》的制定，要借鉴域外成功经验，关注本土问题，切实回应社会关切，采取福利和保护兼备的综合立法模式，确立以国家义务为核心、家庭义务为基础、社会义务为补充的责任分配，儿童福利对象应涵盖所有儿童，重点关注困境儿童和困境家庭儿童，儿童福利的内容应涵盖生活、教育、医疗、司法保护等各方面。总之，通过颁布一部统一、科学、符合国情的《儿童福利法》，全面实现儿童福利制度的法治化，保障儿童福利事业的健康发展。

五、结束语

儿童是一个国家未来发展的希望。我国经济社会发展所取得的成果正越来越多地惠及每一个儿童，儿童的生存权、发展权、参与权和受保护权得到不断改善。乡村儿童作为社会弱势群体的一部分，需要我们着重关注，对于 “乡村振兴”战略来说，意义同样深重而远大。

参考文献：

[1] 李克艳.乡村振兴背景下的儿童权利保障[J].曲靖师范学报， 2019，38（02）：100-103.

[2] 贺惠.我国儿童福利的探索发展[D].开封：河南大学，2013.

[3] 韩瑞萍.农村留守儿童法律权益保护的现状及对策分析[J].法制与社会，2014（10）：68-69.

[4] 楚艳辉.儿童生存权及其法律保护问题研究[D].湘潭：湘潭大学，2016.

[5] 袁书华.福利治理视角下农村留守儿童福利研究[D].济南：山东大学，2021.

[6] 刘珊.我国儿童福利法律制度的反思与完善[D].西安：西北大学，2016.

[7] 佚名.保障儿童福利要立法先行[N].劳动午报，2016-6-2（02）.

作者简介： 张博慧，女，土家族，湖南张家界人，硕士研究生在读，研究方向：民族法学。