中央审计委员会领导下的国家审计与国家监察的协同路径研究

厉国威　崔梦茹

［摘 要］组建中央审计委员会是我国审计体制改革的顶层设计。作为国家监督体系的重要内容，国家审计与国家监察在保障公权力行使和惩治腐败等方面共同发挥效用。文章以中央审计委员会为切入点，厘清国家审计与国家监察的职责权限，分析二者的差异性及协同的可行性，提出中央审计委员会领导下的国家审计与国家监察的协同路径，意在整合国家审计与国家监察资源，为有效提高国家监督体系效能提供新思路。

［关键词］中央审计委员会；国家审计；国家监察；协同路径

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.15.001

［中图分类號］F239.44 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）15-0004-06

0     引 言

2018 年 3 月，中共中央制定并颁布了《深化党和国家机构改革方案》，方案中对外宣布了中央审计委员会的成立，并规定其办事机构设置在审计署，习近平总书记任中央审计委员会主任。这是以习近平同志为核心的党中央，着眼于中国特色社会主义，为深化监督机制而制定的全新战略安排，是进一步推进全党机构改革的重大决策。组建中央审计委员会，切实强化了党对审计工作的领导，进一步巩固了中国共产党领导的根本制度优势，为构建更加全面高效的国家审计监督制度提供了根本保证，也充分体现了国家审计监督机制在我国治理体制中的关键作用。组建中央审计委员会，表明了党中央对审计工作的重视，在历史长河中超越了其他时期，放眼世界超越了其他发达国家，在党和国家事业各方面工作中超越了许多工作领域，中国特色社会主义审计事业已步入崭新的阶段［1］。

第十三届全国人民代表大会一次会议，于2018年3月正式召开。大会通过了《监察法》，将原本隶属于不同职责部门的纪检监察权和行政监察权，统一归入由国家监察委员会领导的监察权当中，使国家的权力结构得到优化［2］。在“一府两院一委”的权力框架下，国家监察直接向人大报告，对人大负责，监察权所包含的职责范围得到扩大。作为国家监督体系重要的两项环节，国家审计与国家监察之间的协调配合，有助于各部门贯彻落实党风廉政建设，坚决和腐败现象做斗争，对推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。现阶段更需要站在国家层面进一步探清审计和监察的职责边界，既要保证国家审计与国家监察的监督协同，又要避免职责权限重复、监督资源浪费等问题。探索中央审计委员会领导下的国家审计与国家监察的协同路径以整合国家审计与国家监察资源，是值得我们深入探讨的重要课题。

1     国家审计与国家监察各自的职责权限

1.1   中央审计委员会领导下的国家审计及其职责权限

依据《审计法》，国务院下设审计署，组织和指导全国审计工作。国家审计的主要审查项目大致分为以下三方面：第一，审查国有资产、公共资金等的合理分配与使用的真实性、合法性和效益性；第二，审查领导干部对社会经济发展责任的履行状况；第三，审查关于生态环境保护责任等有关情况。在2018年5月召开的中央审计委员会第一次会议上，中央审计委员会主任习近平强调，要在国家审计工作中进一步突出党的领导作用，巩固审计工作在监督体系建设方面的重要作用。中央审计委员会组建后，国家审计工作仍由审计署主要承担，其职能并未发生很大改变，但党中央对国家审计的统一领导功能已大为增强，审计监督体系更加完善，国家审计能够更加全面有效地行使其监督职能。中央审计委员会的组建是国家审计体制改革的重要步骤，审计体制正逐渐由行政型走向治理型，也体现出国家审计部门不仅是行政机关，同样也是党的工作机关，进一步强化了国家审计所包含的政治属性［3］。中央审计委员会领导下的国家审计职责包含了对国有资产、国家公共资金、国有人力资源，以及国家政府各级领导干部对其岗位职责的完成状况的监督，为实现审计监督全覆盖提供充分保证。

1.2   国家监察及其职责权限

依据《监察法》，国家监察委员会由全国人大直接产生，统一领导我国的监察工作，是我国的最高监察机关。国家监察委员会既不隶属于地方政府机构又不隶属于国家司法机关，是中国共产党为了全面从严治党而建立的具有中国特色的反腐机构。《监察法》还规定，国家企事业单位的公务员、管理人员和其他依法执行公职的国家工作人员均属于监察机关的监察范围，可见其适用范围之广泛。国家监察的监察职责大致分为三方面：一是监督，即对领导干部行使权力以及公务人员依法履行职责的状况实施监督和管理；二是调查，即对履行职责过程中的违法和违规行为进行审查；三是处置，即对未履行义务的人员进行行政处罚和责任追究。国家监察对一切执行公职的人员进行监察，这是一种全面的、立体的监督，将促进反腐倡廉斗争和社会主义国家民主治理体系建设的进一步发展。

1.3   国家审计权与国家监察权的差异性分析

中央审计委员会领导下的国家审计机关独立行使审计权，国家监察机关独立行使监察权，对二者的职责权限进行分析，其差异对比如表1所示。

通过表1中的内容可以清晰地分辨国家审计权和国家监察权的差异。首先，二者进行监督的法律依据不同，国家审计权依据的是《审计法》，国家监察权依据的是《监察法》。其次，机构设置上二者均具有独立性，

不会受到其他行政主体的干预，能够更好地发挥监督效果。国家审计由党中央产生的中央审计委员会领导，国家监察由全国人大产生的国家监察委员会领导，从国家层面上说，党和人大的关系就是“最高政治领导力量”和“最高国家权力机关”的关系，或者说是“根本领导制度”和“根本政治制度”的关系［4］。正确把握党和人大的关系，有助于促进国家审计和国家监察的有效协作，推动我国治理结构与社会治理水平的发展。再次，虽然国家审计和国家监察都具备监督职能，但国家审计偏重鉴证与评价，而国家监察则具有调查与处置权力，可以增强国家监督的效力。最后，国家审计着重于对经济行为的监督，国家监察则着重于对公职人员的监督，二者的监督范围虽各有侧重，但均是为保障国家公权力的有效行使，提升国家治理能力。

3     中央审计委员会领导下的国家审计与国家监察协同的可行性

随着审计和监察体制的变革，必须逐步探清国家审计与国家监察之间的关系。中央审计委员会的设立加强了国家审计的独立性，国家审计与国家监察之间建立了一种新的相互协作关系。作为国家监督系统的两大重要部分，“监审分离”模式下，国家审计在中央审计委员会的领导下与国家监察高效发挥协同作用是实现监督全覆盖的重要途径。

国家审计与国家监察尽管体系分离，但二者共同服务于廉政建设与国家治理的总体目标，在职责权限与监督对象上存在着千丝万缕的联系，在监督手段等方面也存在着优势互补。所以，国家审计与国家监察应当协作共存，共同建立分工明确、高效协同的合作机制，实现公权监督全覆盖，规范权力运行，提升国家治理能力。

实施目标一致。审计机构受客户委托，对被审计单位财务收支的真实性、合法性和效益性实施专门审计，以确保经营者能够充分有效地履行其受托经济责任。在审计理论中，尤其是在社会审计领域，受托经济责任通常源于所有权与经营权“两权分离”的概念。我国《宪法》规定，一切权力归属于人民，人民是国家的主人。国家审计根本目的是为国而审，为民而计，保护人民的根本利益，揭露滥用公款、侵吞国有资产等腐败行为，切实提高国家经济活动的效率［5］。

国家监察通过整合行政监察、纪检监察等部门的反腐资源，监督一切行使公权力的国家公职人员，并对其违反执法程序的行为加以处理，很大程度上是为了防止出现滥用权力、贪污腐败等现象，进一步增强国家治理能力。所以，国家审计与国家监察虽然监审分离，但实施目标具有高度一致性，即为保证各部门依法行使公权力，避免职权滥用和贪污腐败。

职责权限交叉。随着审计全覆盖的发展和中央审计委员会的组建，审计机关的监督范围也逐渐拓宽，国家审计所实施的监督涉及公共权力的执行状况和公共责任的履行情况。党的十八大以来，为更加有效地监督公权力的执行，国家审计不但在经济方面行使监督权，而且在规范权力行为、防止贪污腐败等领域也起到了重要作用，是目前党和国家监督体系的主要构成内容。此外，国家审计还从常规的財政财务审计扩大到社会民生审计、经济责任审计、专项审计调研、重要政策措施的贯彻与执行审计等重点方面。

按照国家监察的职能定位，防范公共经济权力的滥用是国家监察的首要职责，以监督制约国家公权力。国家监察要监督公务人员以促使其提高履职效能，同时预防职务犯罪和经济腐败。虽然国家审计对腐败行为不具备处置权限，但其专业化水平更高，因而能够掌握更全面详细的信息和资料。审计部门将其已经掌握的有关人员贪污腐败的线索交予监察部门，监察部门在接到线索后组织调查，对其中可以作为证据的部分向司法机关移送，进而形成国家对腐败行为监管的闭环。由此可见，国家审计与国家监察在监督公权力行使、治理腐败等方面存在职责交叉。

监督对象重叠。依据《审计法》，国家审计的监督对象一般为包括国务院在内的国家各级政府部门及其相关部门、国有企事业单位以及国有金融机构的财务收支以及其他按照本法规定必须接受审计的财政财务收支。自2022年1月1日起施行的第二次修正后的《审计法》将国有资源和资产、对国民经济发展和社会公共利益有影响的重要公共工程以及重要的国民经济和社会政策措施的执行情况等列入审计范围。

依据《监察法》，国家监察的监督对象不单单涉及公职人员和“参公”管理的人员，还包括国有企事业单位管理人员、基层群众自治性机构管理人员以及其他国家公职人员。所以，国家监察对一切依法行使公权力的国家公职人员进行监督，调查其是否存在职务犯罪行为，并深入进行反腐倡廉工作。总体而言，国家审计与国家监察的监督对象有明显的重叠，初步实现了监督对象全覆盖，也为二者的协同提供了保障。

监督手段互补。中央审计委员会第一次会议对审计手段和审计方法的改革创新做了重要强调，提出要利用科学技术加强审计能力，大力发展审计信息化，革新审计技术方法，进一步加强国家审计自身意识和技术创新能力的建设，以达到审计工作的高效化与精准化。国家审计主要采取检查被审计单位的凭证资料和调查有关部门和个人情况等方法，同时辅以计算机技术获取审计材料，以便进一步查明被审计对象在财政财务收支、经济责任等方面的违法违规行为。

我国监察体制改革优化和丰富了监察手段，依据《监察法》第十一条规定，监察委员会具有监督、调查和处置3项职权。为保证这些职权的执行，《监察法》第四章规定了谈话、搜查、留置等具体调查措施。国家监察除了采用监督、调查和行政处分等以往的处理手段，还可以运用侦查手段对失职失责、贪污腐败等行为实施监督处理。相比之下，国家审计监督手段更偏向于技术方法，国家监察监督手段范围更广，二者的监督手段可形成优势互补，相互配合。综上所述，国家审计与国家监察在实施目标、职责权限、监督对象和监督手段方面存在协同的可行性。

3     中央审计委员会领导下的国家审计与国家监察的协同路径

“协，众之同和也；同，合会也”。协同，是大自然的普遍规律。当一个系统中的所有子系统运动方向都相同时，则整体系统会具有更高的工作效能，整体功能就会得到提高；反之，一旦所有子系统运动方向不一样或者相反，则其间能力就会被彼此抵消，整体系统就会呈无序状态，整体功能减弱。所以，协同是通过资源互换共享，使不同个体达成共进方向的一致性。协同理念正成为现代社会事务管理和国家治理的新型运行机制和组织模式。

为有效提高国家治理能力以及履行公共受托责任的效力，构建一个高效有力的国家监督体系尤为重要。国家监督体系的有效运转离不开子体系之间的相互配合，只有各子体系均发挥最高效能，整个系统才能发挥最大的监督合力。国家审计与国家监察虽然形式上“监审分离”，但二者同属国家监督体系的重要内容，监督全覆盖的实现必然要求二者和谐统一、高效协同。本文基于国家审计与国家监察的差异分析与协同可行性分析，探索二者的协同路径，以期二者更好地协作实现监督全覆盖。

3.1   监督制度协同

国家审计是在宪法和相关法律的框架下所明确的一项基础性的制度安排，某种意义上说对国家权力是一种制衡［6］。《审计法》总则第一条规定指出，国家审计的主要目的在于强化审计监督，保障财经秩序，提升财政资金使用效率，推动廉政建设。党的十八大后，习近平总书记提出全方位深入推动依法治国，着力构建社会主义法治国家，依法治国在治国理政过程中发挥核心作用。党的十九大报告中强调深化审计管理体制改革，表明了建立权威高效的监督体制对推进全面依法治国的重要性。作为国家监督体系的重要组成部分，国家审计在全面深入推动依法治国过程中发挥重要作用。依法治国的重要基础是依法执政，国家审计通过对党的领导干部在履职过程中是否尽职尽责实施审计，能够及时有效地避免干部职权失控情况，在很大程度上挽回决策失误，推进党依法执政［7］。国家审计通过对机关公职人员执勤过程中是否认真执行有关纪律法规规定和国家重大政策贯彻落实情况开展审计监督，以推动执政部门依法执政。国家审计大体而言是一种内部监督，其工作重点是对国家财务收支情况合法性的监督和对各部门党风廉政情况的监督。

第十三届全国人大一次会议还表决通过了《宪法修正案》，其中指出要增设“监察委员会”这一新的国家机构，随后颁布实施《中华人民共和国监察法》。国家监察委员会的成立不仅重新配置了国家监督权力，而且重新组织了国家监督架构，大大提升了国家监督效能。国家监察在经济方面的监督能力薄弱，如果有关人员不能坚守理想信念，那么经济和金融领域更加容易成为腐败的“沦陷区”。从国家审计的视角分析，上述问题恰恰是审计监督的重点内容。另外，《审计法》第四十一条指出，审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、财政、自然资源、生态环境、海关、税务、市场监督管理等机关予以协助。有关机关应当依法予以配合。《监察法》第三十四条规定，人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。行使公权力的公职人员数量是众多的，而每一个公职人员的具体行为是动态变化的，这些多元化、动态化的被监督对象就像是网格上一个个游离的点，以公职人员作为监督制度的着力点，同时结合国家审计对财政资金的监督，推进监督全覆盖进程。可见，监督制度协同是国家审计与国家监察实现高效协作的基础，二者协同路径如圖1所示。

3.2   惩治腐败协同

稳定经济秩序、促进我国经济社会安全稳定发展是推进国家治理的需要，也是事关国计民生的重要任务。国家审计与国家监察由党中央和全国人大领导，对人民负责，必然肩负维护国家资产不受非法侵害，社会经济安全平稳的重要责任。

习近平总书记强调，经济监督是国家审计的首要任务，要让审计工作有法可依，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉［8］。腐败活动大多来源于资金的分配使用，主要涉及经济上的违法违纪，而宪法赋予了国家审计经济监督的重要功能，使国家审计可以紧密关注国家资产和财政财务收支，最大程度上监督国家公共资金、国有资产是否被直接侵吞或者被间接侵占。随着体制的健全和市场经济的发展，国家审计已逐步形成一种事前、事中和事后相结合的综合型审计方法，事前防范腐败的功能日益突出［9］。国家审计不仅可以提供有效的审计监督，还可以提高对被审计单位关键系统性问题的认识，并提供关于建立健全对被审计单位监督机制的指导意见，在体制机制上有效防止腐败行为。

基于国家治理视角，国家监察委员会除对政府行政体系的行政监察之外，同时还进一步将人民检察院对失职、渎职等案件的查办职能纳入自己的职能范围中，以监督公职人员是否存在职务犯罪为重点内容，同时进行廉政监督和政治监督。国家审计对涉案财产具有相应的处置权力，而国家监察对涉案公职人员有调查、留置等处置权，同时对违法违纪公职人员的个人财物有查询、查封等处置权。由监察机关对其进行党纪政纪处分，追究相关违纪违规人员的责任，不仅有利于提升审计监督的刚性，也有利于提高审计处理处罚的效率。从处罚类型看，具体包括三个层面：法律惩处，依照国家相关法律对腐败行为进行制裁，如剥夺政治权利、判刑、罚款等；法规惩处，依照政府部门的制度规定和政党内的法规条例对腐败行为进行制裁，如警告、记过、记大过等；道德惩处，公职人员因个人行为违背社会公德而受到社会层面的谴责、唾弃等。在实践中，以资金滥用和职务犯罪为核心，国家审计和国家监察为协同两翼，法律惩处、法规惩处和道德惩处三元化惩处为手段，形成“一核两翼三元”的腐败惩处机制（如图2所示），可以加强反腐倡廉工作，提高国家监督体系的有效性，实现对各类责任主体的合理追究，以达到协同惩治腐败的效果。

3.3   信息资源协同

国家审计与国家监察的监督范围有所区别，监督过程中也面临着诸多风险，因此二者能够利用信息资源协同降低风险。比如，当国家审计发现某一经济活动中存在贪污等严重违纪的行为时，立即把这一信息传送给国家监察，后者负责调查与公务人员有关的风险，两个监督子系统“并驾齐驱”快速判定该经济活动是否有腐败风险。结合两者的信息资源，可以及早发现腐败风险并降低与风险识别相关的成本。信息资源的协同，可以有效提高国家审计与国家监察监督的效率。

实现协同治理的良性发展也离不开高效互动、协调合作的运行机制和信息资源共享平台。审计部门在处理涉及财务资金等方面的腐败线索方面，专业能力更强，并且能够凭借相应的专业技术对腐败线索进行收集和分析；监察部门在监督公职人员范围上更为全面，因此所收集到的信息和线索也更加杂乱，同时数量众多。因此，要想将监督腐败的能力进一步加强，就应该充分利用审计部门和监察部门各自的资源优势，积极搭建共享信息数据库，积极探索大数据、区块链等技术在监督体系中的应用，进而突破各监督主体间的信息壁垒，从而构建起彼此联系、相互依存、动态发展的信息协同机制，并建立多元主体间的信息联络制度，以主动适应科技进步与社会发展环境变化所产生的重大影响。国家审计与国家监察积极运用大数据等信息技术平台迅速获取和收集数据，积极利用网络披露信息，运用远程函询和访谈、定期问责和报告等方法，遵循法律和道德问责，认真做好对网络信息舆情监控工作、对单位内外执法信息收集分析工作，利用已有的数据库平台如党员干部个人事项报告体系和中国人民银行的个人信用体系，为促进国家治理和实现预期效果提供可靠的数据和信息。国家审计与国家监察在积极利用现代科技实现高效协作的同时，也需要结合线下的联席会议、联动机制的协作工作方式，实现线上线下两种形式融合，进一步发挥审计与监察的协同监督效应。信息资源协同路径如图3所示。

4     結束语

在中国特色社会主义进入新时代的背景下，党中央对我国监督体系进行了新的顶层设计。国家审计与其他监督手段之间的统一性，有助于全面覆盖对公共权力的限制和监督。虽然国家审计与国家监察是两种不同的监督形式，但各有所长且都是我国监督体系中至关重要的组成部分。鉴于国家审计和国家监察在职责权限、监督范围等方面的差异，文章提出以腐败治理、信息资源共享平台建设等为重点领域，通过协同合作机制以优化国家监督体系的资源配置，构建全方位覆盖的监督网络，尽最大可能实现国家审计和国家监察的协同合作，进而推动监督效率和监督能力的提升，实现国家治理体系和治理能力现代化的奋斗目标。

注：崔梦茹，通信作者。

主要参考文献

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［4］胡伟.国家治理体系下的党和人大关系［J］.探索与争鸣，2019（12）：14-17.

［5］许莉.国家审计本质认识论及其实践规律［J］.审计与经济研究，2021，36（5）：20-23.

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［8］习近平.加强党对审计工作的领导 更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用［Z］. 2018-05-23.

［9］何新容.审计监督与监察监督的关系重构：以审计与监察体制改革为背景［J］.黑龙江社会科学，2019（6）：103-110.

［收稿日期］2023-03-30

［作者简介］厉国威（1969— ），男，山东枣庄人，博士，教授，主要研究方向：会计、审计理论。