水电移民安置规划信息公开存在问题及完善路径探讨

文/吴立恒

水电是技术成熟、运行灵活的清洁低碳可再生能源。我国高度重视水电开发，十八大以来开工建设了金沙江乌东德、白鹤滩、雅砻江两河口等大型水电工程，水电装机容量规模、发电量连续多年位居世界第一。水电开发过程中不可避免会产生淹没损失，造成移民搬迁，特别是大型水电工程，涉及地域广、移民多，移民安置工作是水电工程建设的重要组成部分，是工程成败的关键[1]。移民安置规划是政府部门组织实施移民安置工作的基本依据，涉及移民群众切身利益。随着社会不断进步、公民法治意识的不断提高以及全社会关于信息公开的认识和需求进一步强化，移民群众对移民安置规划信息公开要求日益强烈。目前的移民安置规划信息公开工作，在项目的不同阶段向移民公开了移民安置规划的部分信息，但由于缺乏统一的规定，政府部门在信息公开范围、渠道、平台、公开内容等方面存在不同的情况，公开的内容也不够完整，亟需尽快研究统一的水电工程移民安置规划信息公开相关规定，进一步确保移民群众的知情权、参与权。国内关于水电移民安置规划信息公开的研究主要集中于具体工作中的做法与经验，较少涉及移民安置规划信息公开的制度、工作规范等方面内容。研究发现，有文献对移民信息公开主体资格、信息公开与咨询、信访的区别、加强公众参与进行了分析[2-3]，有文献总结了具体电站有关信息公开的主要做法[4-5]，但对规范移民安置规划信息公开工作、提高公开质量的讨论相对较少。为此，本文以水电移民安置规划的信息公开工作为关注点，梳理移民安置规划信息公开现状，分析相关制度、工作程序等存在的主要问题，并提出完善水电移民安置规划信息公开工作的建议，以期为今后工作的开展提供参考。

一、移民安置规划信息公开现状

移民安置规划信息是指根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第679 号）（以下简称《移民条例》）、《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》等政策法规、规程规范，由项目法人组织编制并经履行程序确定的建设征地处理范围、实物指标、移民安置总体规划、农村移民安置规划、城镇迁建规划、专业项目处理规划、库底清理、补偿费用概算等成果内容相关数据和信息。上述信息集中反映在项目法人组织编制的移民安置规划中。

2019 年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711 号）（以下简称《信息公开条例》）按照“坚持以公开为常态、不公开为例外”的原则进一步扩大了政府信息公开的范围和深度。按照《信息公开条例》中对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开的相关规定，水电移民工作因涉及库区移民群众切身利益，需要征求移民意愿和移民参与，政府部门应当将移民安置规划相关信息向移民群众进行公开。

目前大多数水电工程的移民工作中，主要是根据《移民条例》第十五条“编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式”、第五十三条“移民区和移民安置区县级人民政府，应当以村为单位将大中型水利水电工程征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案等向群众公布”等条款规定，将移民安置规划中涉及移民切身利益的征地范围、实物指标、补偿费用标准、安置方案等，在不同的阶段向移民进行了公开。

具体是按照事前事中事后三个阶段，向移民公开移民安置规划中的有关信息。事前是指编制移民安置规划前，省级人民政府发布禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通告，向移民公开建设征地处理范围；项目法人会同地方人民政府组织开展移民政策宣传，编制实物指标调查细则，向移民公开实物调查方法、方案等。事中是指编制移民安置规划过程中，项目法人会同地方人民政府按照公开的实物指标调查细则开展实物指标调查，调查结果经调查者和被调查者签字认可并进行三榜公示后，由地方人民政府确认；编制移民安置规划大纲、移民安置规划报告时听取移民和安置区居民意见，移民按规定自主选择安置方式、安置去向，并填写移民意愿调查表；规划大纲、规划报告需经地方人民政府确认。事后是指项目核准后，地方政府编制宣传手册，向移民群众公布补偿费用标准、安置方案、安置进度计划、后期扶持等有关内容，做好移民安置实施及政策宣传解释工作。

以金沙江流域乌东德水电站为例，四川、云南两省政府于2011 年1 月公开发布停建通告，向移民群众公开了电站建设征地处理范围，并明确征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口等有关事宜；同年项目法人、地方政府编制了实物指标调查宣传画册，向移民群众公开实物指标调查相关具体事宜，解答移民关心问题；实物指标调查期间，项目法人、地方政府将调查的移民实物指标以村民小组为单位进行公示；电站于2015 年经国家核准后，地方政府编制了移民安置宣传手册，向移民公开移民安置工作实施细则、补偿补助项目和标准、移民安置方案、安置协议签订等文件[4-5]。

二、移民安置规划信息公开中存在的问题

（一）移民安置规划公开制度不够完善

《信息公开条例》《移民条例》对政府移民安置规划信息公开的内容进行了规定，但是相关规定较为宏观，在实际工作中，现行的移民信息公开制度仍然是不够具体、不够统一的。主要表现在：一是公开信息的范围界定不明确。移民安置规划基本涵盖了电站移民安置规划设计的全部成果，移民安置规划信息内容往往还涉及电站枢纽工程技术资料、重大项目信息资料、库区淹没影响的军事设施、企事业单位资料，并可能涉及到个人隐私资料，对可公开的信息范围界定是目前移民安置规划信息公开的难点之一。二是信息公开渠道设定不清晰。移民安置规划由项目法人组织设计单位编制，是行政机关通过项目法人获取的政府信息。以国家核准水电工程为例，国家、省级主管部门乃至征地范围内各市、县均存档该电站的移民安置规划，但是应由哪级单位进行公开，以何种形式公开不清晰。三是信息公开的平台建设情况欠佳。我国的常规水电站多数位于我国西南地区，抽水蓄能电站大多位于我国东中部地区，地区差异明显，导致了政府信息公开建设程度的不同。部分省份移民管理机构建立了单独的政府机构网站，但目前平台的公示内容主要以人民政府和移民管理机构关于移民安置规划大纲及移民安置规划的审批情况为主，规划大纲及移民安置规划不作为附件提供下载，且信息公开平台尚未具备对移民信息和移民规划信息提供检索、查阅、下载等功能。

（二）移民安置规划信息公开工作尚不规范

一是公开的内容不成体系。没有完整、系统地向移民群众公开移民安置规划涉及的信息，移民群众缺乏总体性认识。移民安置规划是一个完整的实施体系，虽然其中涉及移民切身利益的征地范围、实物指标、补偿费用标准、安置方案等在不同阶段向移民进行了公开，但是公开的信息较为分散，以工作过程、结论及审批情况为主，未明确移民安置规划具体内容，当移民指明申请公开移民安置规划时，各阶段公开的碎片化信息并不等同于移民安置规划，这也导致移民群众在兑付补偿补助、搬迁安置的过程中存在一些疑虑。特别是当移民群众指明申请移民安置规划的信息公开时，各级人民政府及移民管理机构办理的答复也不尽相同，对公开的移民安置规划信息内容和格式没有明确的标准和要求。二是公开的程序要求不够明确。移民安置与环境影响评价类似，需要公众参与。对比环境影响评价工作，有专门的《环境影响评价公众参与办法》（生态环境部令第4 号），明确了环境影响报告书各阶段的公开内容、公开载体、公开方式、公众参与形式、时间要求等，规范了各参与方的职责和义务，并强化了对公众参与开展情况的监管。而移民安置规划虽然有听取移民意见的原则性要求，但是却没有进一步的统一要求。

（三）移民安置规划信息公开工作中缺少监督

根据《移民条例》，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，移民工作涉及的相关方较多，但各方在移民安置规划信息公开工作中的职责并没有明确，很多地方既没有做到专人专管，也没有明确的责任制，更是忽视了信息公开后的监督和管理。目前水电移民安置规划信息公开的过程中，存在少数群体利用信息公开不规范、信息取得不对称或者取得的片面信息扰乱移民安置工作秩序的情况。此外，涉及不同区域的水电移民信息公开可能由于区域政策差异引起移民间对照、攀比，引起部分移民对政策不满，引发社会稳定风险。

三、完善移民安置规划信息公开的路径

（一）建立健全移民安置规划公开有效的管理制度

移民安置规划信息公开制度的不够具体、不够统一是大部分移民安置规划信息公开现状问题产生的根源，成熟的移民安置信息公开法律法规体系是移民安置规划信息公开工作依法、安全、有序进行的保障。因此，根据我国现行的经济社会发展水平、政府公共管理服务能力以及移民群众需求，建立健全移民安置规划公开制度，是促进移民群众更好地了解移民安置规划信息的最佳方法。据了解，有关部门正在牵头开展《移民条例》修订工作，可以考虑在修订时增加对移民安置规划信息公开的明确规定，规范公开的范围界定、渠道设定、平台建设等内容，为政府人员的工作提供详细的法规依据。

（二）规范移民安置规划信息公开工作

针对我国各地移民安置规划信息公开做法不一致的问题，需要统一移民安置规划信息公开的内容、方式等。一是区分移民安置规划与移民安置规划设计成果。移民安置规划不仅涉及很多地方政府的决策过程、具体工程设计、坐标信息以及计算过程，同时还包含库区内拆迁企业的商业信息、军事设施信息、民族宗教设施信息等，应对移民安置规划信息进行区分。移民安置规划不仅需满足信息公开要求，还应符合政府及相关部门行政审批工作的要求，如移民安置规划设计成果以分析计算、研究论证为主，是移民安置规划的过程性资料，可不对外公开。这也符合《信息公开条例》区分处理以及过程性信息可以不予公开的有关要求。二是采取由省级移民管理机构依申请公开的方式。移民安置规划主要是涉及当地库区移民群体利益，但并不涉及全社会，应该依申请向申请人公开。公开机构以省级移民管理机构为宜，市、县级移民管理机构根据移民安置规划编制宣传手册，做好政策宣贯和规划落实工作。三是区分新建项目和投产项目。对于已投产的水电站，请项目法人编制可公开的移民安置规划，履行程序后依申请公开；对于新建项目，按照移民安置规划的有关程序要求，履行相关程序，与项目申请报告一并上报核准机关，项目核准后依申请公开。同时，还应统筹项目安全保密工作与移民信息公开，对于涉密的水电站，公开的移民安置规划中不应包含水电站的涉密信息和主要设计参数。

此外，也可以参照《环境影响评价公众参与办法》由国家有关部门制定移民安置规划公众参与办法或信息公开办法，规范化、程序化信息公开工作，依法依规、稳妥有序向移民群众公开移民安置规划。

（三）提高移民安置规划信息公开的质量

提高移民安置规划信息公开的质量需要建立配套的体系。一是明确责任制。对移民安置规划信息公开的各个步骤都做到专人专管，明确责任、落实任务，这是提高政府信息公开办事效率、改善政务服务的最好方法。职责的无限细化可以快速方便地找到问题所在和相关负责人，在弥补问题或事后惩戒方面都会更为容易。二是建设信息公开平台。现阶段，省级移民管理机构应该重视网络信息平台的建设，做好相关网站的设置，区分移民安置工作和移民安置信息公开工作，核实属于移民群众的，可以提供相应的检索、查阅、下载等功能。三是完善监督机制。加大移民安置规划信息公开监督力度，梳理明确相关监督职责，做好信息公开的有关评价工作，引进奖惩力度。此外，对于以信息公开为由，扰乱移民安置工作秩序的，也需要依法依规予以处理，保障库区社会稳定。

四、结束语

移民安置规划涉及移民切身利益，分阶段向移民公开的移民安置规划相关信息，不够完整、不够系统，且现阶段移民安置规划信息公开工作在公开范围、渠道、平台、公开内容等方面存在问题，需要进一步改进。本文建议尽快建立健全移民安置规划公开有效的管理制度，规范移民安置规划信息公开工作，提高移民安置规划信息公开的质量，进一步提升移民群众的知情权，保障移民群众合法权益，进而为促进水电高质量发展打下坚实基础。