垃圾资源化利用项目的社会风险及应对措施探究——以上海市A 区湿垃圾资源化利用项目为例

文/周骞

一、前言

随着我国城镇化进程的加速和国民生活水平的提高，“垃圾围城”的困境已成为各级政府部门必须直面的严峻考验。

为改善城乡环境面貌，解决生活垃圾污染问题，国家相继发布了《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》等一系列文件，上海市也出台了《上海市生活垃圾管理条例》《上海市生态空间建设和市容环境优化“十四五”规划》等政策规划文件，旨在推进城镇生活垃圾基础设施体系建设，提高城镇生活垃圾无害化处理能力。

随着《上海市生活垃圾管理条例》深入实施，上海市以生活垃圾末端处置实际需求为导向，加快推进生活垃圾末端处置设施建设，然而在垃圾处理设施建设过程中不可避免地会遇到诸多社会风险。本文以上海市A 区湿垃圾资源化利用项目为例，通过前期调研，剖析了项目建设及运营所面临的社会风险，并针对风险提出防范化解措施，为垃圾处理设施项目的风险管理与应对提供有益参考。

二、项目概况

湿垃圾是居民日常生活及食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的垃圾，上海市A 区湿垃圾资源化利用项目处理规模为530t/d，其中餐饮垃圾300t/d，厨余垃圾200t/d，地沟油30t/d，湿垃圾厌氧发酵产生的沼气可用于供热发电。

项目总用地面积约62.95 亩，总建筑面积20352 平方米。项目东侧为规划建设的建筑垃圾资源化利用项目，南侧500 米处为已建成的生活垃圾焚烧厂，西侧、北侧为农田。

湿垃圾资源化利用项目为公众广为所知的“邻避设施”，A区湿垃圾资源化利用项目厂区周边分布有较多的民宅，区域历史矛盾较为突出，利益相关者众多，社会环境复杂。

三、社会风险分析

垃圾处理设施虽然对环境治理和生态改善起到重要的作用，但也存在环境污染、安全风险、污名化等负外部性，易使周边居民对这类项目产生焦虑和抗拒情绪[1]，从而影响社会稳定。垃圾资源化利用项目实施过程中主要存在以下社会风险。

（一）区域历史遗留问题引发的风险

为充分发挥垃圾处置设施协同处置效应，各地鼓励统筹规划固体废物综合处置基地，探索建设集生活垃圾、建筑垃圾、医疗废物、危险废物等各类固体废弃物于一体的综合处置基地。由于垃圾处理设施的集中建设，在一定程度上会恶化社区环境，加速社区凋敝，垃圾处置基地周边区域往往社会矛盾较为突出。

A 区湿垃圾资源化利用项目南侧约500 米为已建的生活垃圾焚烧厂，东侧为规划建设的建筑垃圾资源化利用项目。生活垃圾焚烧厂建设过程中，便遭到周边村居民强烈抗议和抵制，纷纷在论坛、信访平台提出反对意见，主要担心二噁英污染、环境质量下降等。生活垃圾焚烧厂在运营期间，周边村民多次向镇政府、村委反映焚烧厂排放带灰色的废气和不明絮状物，心理抵触情绪较大，村居民认为垃圾焚烧的排放物对人体有较大危害，所以强烈要求对厂区实施搬迁。

由于已建设运营的生活垃圾焚烧厂存在环境方面的历史社会矛盾，此次A 区拟在垃圾焚烧厂北侧规划建设湿垃圾资源化利用项目、建筑垃圾资源化利用项目，可能再次引发当地居民对环境质量恶化的担忧。

（二）土地房屋征收存在的风险

近些年来，全国各地因征地拆迁问题而发生的集体上访、群体纠纷等问题层出不穷。垃圾处理设施建设将征收大量土地房屋，土地房屋征收补偿、落实就业及社会保障人数低于村民预期，征收范围外村民要求带征等问题均可能引发社会矛盾[2]。

A 区湿垃圾资源化利用项目涉及土地征收面积约62.95 亩，征收范围较大。据调研反馈，被征地村庄为保留村，未来征地机会较少，被征地村民普遍希望能通过征地落实就业和社会保障。由于落实就业和社会保障名额有限，在村民诉求得不到满足的情况下，很可能引发社会矛盾。

房屋征收方面，根据《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2008〕82 号）的规定，“新改扩建项目环境防护距离不得小于300 米。”A 区湿垃圾资源化利用项目计划对300 米范围内村民实施动迁，但距离厂界约1 公里范围内还有少量民居分布，村民受访时表示希望实施带征。此外，动迁安置标准与村民预期差距较大、安置房源位置过偏、安置房不能及时交付等问题均可能引发村民的不满，产生一定的社会矛盾。

（三）运营期对周边环境的影响

垃圾资源化利用项目为典型的“邻避设施”，社会关注度高，项目周边居民对环境的敏感程度较高。湿垃圾资源化利用项目运营期间对周边环境可能产生的影响包括臭气、渗沥液及生产废水等污染。

A 区湿垃圾资源化利用项目处理的餐厨垃圾成分较为复杂，有机物成分高，在好氧、厌氧细菌的作用下发酵、腐烂、分解的过程中会产生多种恶臭气体污染物。项目所在地区为亚热带季风气候，常见风向主要为夏季东南季风、冬季西北季风，项目四周易受到气味扩散的影响。在调研过程中，周边村居民普遍担心项目运行过程中会散发臭气，影响生活环境。此外，本项目垃圾处理产生的渗沥液、污水、废水也可能对河道、地下水、土壤环境造成一定影响。项目场址南侧有河流，流经区域主要为农田以及村庄，为灌溉用水的主要来源。项目在运营期间若水污染防治措施制定、落实不到位，导致有害废水流入河道，将会威胁周边种植、养殖安全。

（四）项目建设对当地经济及社会环境的影响

垃圾资源化利用项目相关舆情存在污染环境、非法排放、超标排污等高频负面词汇，其负外部性的特性，也致使项目所在区域遭受形象受损、房产贬值和农副产品“污名化”等负面影响[3]。

A 区湿垃圾资源化利用项目基地四周为大规模农业用地，周边分布着大量的高标准农田、水产养殖以及蔬果种植园。由于垃圾处理设施集中建设，群众出于环境安全考虑，往往会选择性地拒绝垃圾处理设施周边生产的农副产品，同时也将在一定程度上降低乡村旅游的吸引力，影响第三产业的发展。

此外，垃圾处理设施的建设还可能对当地的土地房屋商业价值产生影响。A 区湿垃圾资源化利用项目在三公里范围内，散布着大量的民居，项目东侧、西侧分布有多处大型居住社区组团，调研过程中居民普遍担心项目的建设会影响房价，进一步加剧房屋的贬值。

四、防范化解措施

垃圾资源化利用项目兼具“邻避”设施和公益项目的双重属性，为尽量避免工程建设及运营产生社会风险，各级政府及建设单位应多策并举，减少和消除社会稳定风险。

（一）科学选址，积极开展正面宣传

1.垃圾处理设施选址应当符合国土空间规划、环境卫生专项规划以及垃圾处理设施建设标准等要求；项目建设应充分保障前期各项手续和公众参与等程序的及时、全面、合法、合规。

2.通过村居宣传栏、宣传册、宣传展板、环境讲座等形式加大对项目的正面宣传力度，既要借政府和第三方权威文件资料让公众体会并理解项目建设运行方有将项目负面影响降低到最小的诚心、决心和信心，也要加强对补偿政策和措施的宣讲，明确“邻避”项目设施建成后必须执行的安全保障、环保标准和违规处罚等规定[4]。

3.充分发挥“区域联动”的作用，实现治理的多元互动。加强项目周边的村居与项目单位党支部结对共建，定期开展联组学习、实地参观、结对帮扶等活动，进一步消除村民顾虑。

（二）全面梳理历史遗留问题并妥善解决

1.针对村民提及的垃圾焚烧厂废气排放等问题，应强化专项治理，以问题为导向，梳理近几年村民反映的环境问题，对垃圾焚烧厂进行全面排查，对存在的问题进行彻底的整改，同时强化环境问题快速反应机制，须第一时间查明污染源头，并能快速阻断污染，最大程度减少对村民的影响。

2.加大当地环保监管力度，深化与当地居民的环境共治。建议当地生态环境部门加强对垃圾焚烧厂污染全方位的监管，包括空气质量、地下水、土壤各个方面，并及时向社会公布监测数据，遇到环境问题应及时责令整改；同时联合当地企业、居民，引入环保联合监督机制，将社会监督纳入厂区全方位的管理中。

（三）依法依规地推进土地征收补偿工作

1.农民集体所有土地征收应按照《上海市征收集体土地补偿标准（2020）》（沪规划资源规〔2020〕20 号）、《关于切实做好本市被征地人员就业和社会保障办理工作的通知》（沪人社规〔2020〕3 号）等规定的要求，做好土地及地上附着物相关补偿，人保部门应密切沟通协作，切实落实被征地人员的社会保障，为失地农民生计而谋。

2.对于未在拆迁范围内又存在强烈拆迁诉求的村民，应稳妥做好村民的安抚工作，对于居住环境受影响确实较大的住户，结合上海市农民相对集中居住政策，研究带征的可能性。

（四）优化工艺设计方案，强化监管

1.优化项目工艺方案，对标国际一流，采用高排放标准，以确保处理工艺技术先进、设备运行可靠，提高生产效率的同时，减少对周边环境的影响。

2.严格落实环评报告中提出的各项环保措施，并执行环境保护“三同时”制度，强化项目运行期的日常管理，采取有效措施控制和治理污染物排放；市、区生态环境局进一步加强对项目运营期间的监管。

3.厂区周边显著位置设置电子显示屏等方式公开企业在线监测环境信息，通过企业网站等途径公开企业自行监测环境信息，实现企业环境信息公开与共享；建立与周边公众良好互动和定期沟通的机制与平台，避免矛盾激化。

（五）对周边村民进行必要补偿，持续推进乡村振兴建设

1.提供菜单化、可选择的复合型补偿方案。复合型补偿可分为金钱补偿和非金钱补偿，其中金钱补偿可设计立体多元的补偿体系，如直接金钱补偿、税费减免、健康保险等多种方式组合运用。非直接金钱补偿包括提供就业机会，公共环境改善，提供定期体检、免费医疗保健服务，加强社区敬老院、育儿所等公益设施建设等，为“邻避”项目设施建成后能正常可持续运行创造条件[4]。

2.推进乡村振兴建设，优化改善区域环境。锚固生态空间，加大项目周边环保绿化投入，推进生态廊道项目建设，形成良好的生态屏障；整合农业资源，促进规模化经营，严把农产品质量关，提高市场可信度和知名度。

五、结束语

长期以来，垃圾资源化利用项目由于其“负外部性”，造成“人人喊打”的局面，项目的建设及运营往往遭遇较大的阻力，各级政府及建设单位应采取全方位的措施进行防范化解。

“邻避”设施项目破解之道在于打出一套“科学选址、畅通沟通渠道、高标准建设管理、合理补偿、积极宣传”的“组合拳”，同时各级政府建立起风险防范化解联动机制，分级负责、互相配合，预防为主、督察督办，共同防范和化解项目的社会稳定风险，将“邻避”设施转化为“利邻”设施。