城镇职工基本养老保险可持续运营研究

赵长飞，毕红静

［摘 要］在人口老龄化加剧的大背景下，实现养老保险体系中城镇职工基本养老保险可持续运营是我国当前的重要任务。特别是近年来我国养老金收入增长速度放缓，而养老金支出迅速增多，养老金缺口的问题日益凸显。我国如何平稳地度过即将到来的人口老龄化高峰期，维持城镇职工基本养老保险制度平稳运行，已经成为当今社会关注的热点问题。文章主要通过对我国城镇职工基本养老保险的参保情况、收支情况进行描述性统计分析，针对当前我国城镇职工基本养老保险可持续运营面临的问题，如基金支付压力大、收支状况不均衡、基金保值增值能力不足、三支柱结构失衡等，提出逐步提高法定退休年龄、推动养老保险全国统筹、拓宽养老金保值增收路径、完善三支柱养老保险体系等具体对策。

［关键词］城镇职工基本养老保险；人口老龄化；养老保险基金收支

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.062

［中图分类号］D669；F842.6［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）16-0195-04

0     引 言

我國逐步迈入人口老龄化社会，并在未来一段时期进入“人口老龄化高原”，即未来的老年人口将在很长一段时期停留在一个高位水平。为减少人口老龄化给我国带来的负面影响，党的二十大报告提出要实施积极应对人口老龄化的国家战略。其中，积极应对未来我国人口老龄化程度不断加深对我国城镇职工养老保险可持续运营的影响，已经成为我国未来一段时期内需要关注的重点问题。随着我国人口年龄结构的变化，老年群体人口数量占全国总人口的比重持续上升，实现我国城镇职工养老保险基金当期收支总体均衡的压力也逐步增大。虽然，目前我国城镇职工养老保险基金积累有了较大的规模，并未频繁出现城镇职工养老基金全国整体性的当期缺口，但随着我国人口老龄化程度的不断加深，城镇职工养老保险基金收支将会出现地方性缺口，甚至全国性缺口的风险。此时，仅仅依靠中央调剂金制度和财政补贴无法实现城镇职工基本养老保险的可持续运营。基于此，研究城镇职工基本养老保险可持续运营，提出解决策略很有必要。

1     城镇职工基本养老保险运营现状

1.1   城镇职工基本养老保险参保现状

实现城镇职工基本养老保险的可持续运营，需要重点关注历年城镇职工养老保险参保职工人数、领取职工养老保险待遇人数、离退休职工人数3项指标。图1中的数据直观反映出2012—2021年我国城镇职工养老保险参保的总体状况。从图1数据可以看出，近十年我国城镇职工基本养老保险的参保人数呈逐年上升的趋势。第一，截至2021年年底，我国参加城镇职工基本养老保险的职工人数为34 971万人，同2012年相比参保人数增加了11 990万人，城镇职工基本养老保险覆盖人数不断增加。第二，2012—2021年，我国城镇参保职工平均增长率为5.1%，总体呈平稳增长的趋势；我国离退休职工平均增长率为6.7%，呈先上升后下降的趋势。同时，我国为进一步提升老年群体的生活水平，已退休的老年群体享受城镇职工养老保险的待遇也在提升，增加了我国城镇职工养老保险基金支付的压力。

1.2   城镇职工基本养老保险收支现状

截至2021年年底，缴纳城镇职工基本养老保险的人数持续增加，养老保险基金积累规模不断扩大，养老保险基金运行平稳。由表1的数据可以看出，第一，2012—2021年这10年间我国城镇职工基本养老保险基金总体上呈现收支均衡、略有结余的特点。2020年，由于特殊因素的影响，我国城镇职工基本养老保险基金收入增长率为-16%、累计结余增长率为-12%，并出现了全国性的当期养老保险基金收支缺口。第二，2012—2016年，我国城镇职工基本养老保险基金累计结余的增长率出现了大幅度的下滑，即由2013年的18%下降到2016年的9%。特别是2017—2021年，我国城镇职工基本养老保险基金累计结余增长率在2018年短暂的上升之后，2019年和2020年则呈下降的趋势，总体上也呈逐年下降的趋势。第三，2012—2021年，除了2017年、2018年和2021年这三年，其他年份的城镇职工基本养老保险基金当期支出的增长幅度均高于其养老保险基金当期收入的增长幅度［1］。这意味着随着时间的推移，城镇职工基本养老保险将面临可持续运营的困境。2012—2021年，虽然我国实现累计结存52 574亿元的城镇职工基本养老保险基金，短时间内可以起到缓解养老金支付压力的作用，但是仍然面临人口老龄化带来的长期基金收支压力。

2     城镇职工基本养老保险可持续运营面临的困境

2.1   人口老龄化增加基金支付压力

我国自2000年逐步进入人口老龄化社会以来，人口老龄化进程呈现出规模较大、速度较快、程度较深、未富先老等特点。2021年年底，我国65岁以上的老年群体人数约为2亿人，同2012年65岁以上老年人口数量相比，增加了约7 000万人，占全国总人口的比重约为14.2%；同时，65岁以上老年人口抚养比由2012年的12.7%上升到20.8%，这意味着我国年轻人未来养老的负担将会更重［2］。另一方面，人口老龄化除了增加年轻一代群体的养老负担，也会阻碍我国城镇职工基本养老保险制度的可持续发展。人口老龄化、养老保险支出同经济高质量发展之间有密切的联系，伴随着人口老龄化进程的不断加快会导致劳动力的供给和质量的下降，同时老年抚养比的不断上升会客观上增加社会对养老保险的需求，逐渐打破养老保险收支均衡的状况。虽然我国已经积累较为充足的养老保险基金，也建立全国社会保障基金理事会运营和投资养老保险基金，提升我国养老保险基金的收益，但从时间维度上看，老年群体领取的养老金源于年轻一代的缴费积累，而随着我国老龄化程度的加深和生育率的降低，未来可能出现养老保险缴费人数大幅度少于当年领取养老保险金人数，全国消耗养老基金的速度也会加快，我国养老金支付的压力逐步增大。

2.2   养老保险基金收支状况不均衡

从全国层面上看，人口老龄化程度的不断加深会导致我国养老金缺口问题更加突出，具体到各个省份养老保险基金结余的实际状况，则会出现两极分化的现象。老龄化程度较深、人口抚养比较高的省份，其养老保险基金收不抵支的风险就越高，而人口抚养比较低的省份产生养老保险基金缺口的风险就越低。同时，由于全国不同地区之间人口年龄结构不同，不同省份的养老负担和养老保险基金收支压力也有差异性。比较典型的区域是我国东北地区和华东地区，东北地区率先进入人口老龄化且人口老龄化程度较深，未来养老保险基金缺口问题也较为严重；经济比较发达的华东地区则积累了较大规模的养老保险基金，可以短期内缓解人口老龄化带来的养老保险基金收支压力。我国政府为防止出现养老保险基金全国性收支失衡的状况，自2018年7月开始实施中央调剂金制度。2020年，我国中央调剂金收支执行情况中7个省份出现盈余，其余省份则需要中央调剂金制度弥补其缺口，东北地区依然是养老保险收支压力较大的地区。中央调剂金制度自2018年开始实施以来，一定程度上缓解了离退休人数较多省份养老金支付的压力，但并未从根本上改变全国养老保险基金当期累计结余状况。

2.3   养老保险基金保值增值能力不足

经济在发展的同时也会出现通货膨胀的现象，如果养老保险基金不采取措施投资增值，不可避免地会有贬值的风险。首先，养老保险基金的投资收益率较低。2015年3月，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》，该文件规定了养老保险基金投资管理的具体内容，即养老保险基金投资股票、股票基金、混合基金型养老金产品的比例不能超过净值的30%，这也标志着我国养老金开始正式入市投资运营，但其投资收益率依然有待提高。根据社会保障基金会公布的报告，2021年我国受托的基本养老保险基金的投资收益率为4.88%，整体较低。其次，养老保险基金的统筹层次较低，进一步削弱了养老保险基金投资运行产生的规模效益。由于各个省份养老保险基金统筹层次和缴费水平不一致，养老保险基金的管理主体较为分散，我国养老保险基金并未真正实现全国统筹，一定程度上削弱了养老保险基金的规模效益。不断提升我国养老保险基金的保值和增值能力，促进我国养老保险基金长期积累，一直是我国养老保险领域关注的焦点［3］。

2.4   养老保险三支柱结构发展失衡

人口老龄化是全球面临的重大社会问题，我国人口老龄化具有老龄化速度快、老年人口基数大等特征，未来可能会进入老龄化高原阶段。人口老龄化高原意味着我国将在很长一段时期始终处于一个老年人口较高水平的阶段，而仅仅依靠养老金难以应对人口老龄化带来的各种挑战。构建公平、有效、可持续的三支柱养老保险制度体系是我国应对人口老龄化问题的重要举措，明确第一支柱、第二支柱、第三支柱养老保险的功能定位，充分发挥不同支柱养老保险不同层面养老保障的作用。2013—2021年，我国逐步构建起三支柱养老保险体系，但仍然面临着三支柱养老保险体系发展不均衡和不充分的问题。截至2021年年末，在我国三支柱养老保险体系中，第一支柱基本养老保险所占比例依然较高，第二支柱养老保险和处于发展初期的第三支柱养老保险在三支柱养老保险体系中的占比较低。总体而言，随着我国领取养老保险金人数的增多，当前第一支柱基本养老保险基金收支的压力会不断增大。我国应在政策层面继续加大对第二和第三支柱养老保险发展的支持力度，逐步改善当前我国养老保险三支柱内部结构发展不均的状况［4］。

3     城镇职工基本养老保险可持续运营的建议

3.1   逐步提高法定退休年龄

我国现行法定退休年龄同我国人口老龄化发展趋势和人力资源变化等不适应问题较为突出，人口结构的构成是影响我国养老保险基金可持续性运营的关键因素。当前，我国养老保险制度选择的是具有中国特色的部分积累制养老保险发展模式，即结合了完全积累制和现收现付制两种养老保险发展模式的优点形成的新型养老保险模式。部分积累制养老保险模式养老保险基金来源于两部分，一是基金完全积累的筹资，二是现收现付式的筹资。随着我国老龄化程度的不断加深，其现收现付方式筹集的资金面临着养老保险基金缺口的风险。同时，我国部分积累制度养老保险发展模式发展时间较短，其基金累计结余并不足长期应对人口老龄化带来的养老保险基金收支压力。基于此，我国应采取渐进式的改革模式，逐步提升我国公民的法定退休年龄，弹性实施延迟法定退休年龄的政策，对于当前处于不同年龄阶段的群体实施不同的退休政策；同时，基于劳动者所从事的职业类型、工作强度、就业稳定性、个人意愿等因素给予劳动者退休年龄的自主选择权。

3.2   推动养老保险全国统筹

实现我国城镇职工基本养老保险统筹层次由省級统筹向全国统筹转变，缓解养老负担较重省份养老保险收支压力，是未来养老保险改革的重点［5］。通过养老保险全国统筹逐步解决养老保险区域分割的问题，由中央政府统一调配全国养老金，更好地发挥基本养老保险制度的社会互济性功能。首先，推动养老保险全国统筹可更有效地规范管理和灵活调配养老保险基金，有效缓解老龄化程度严重、养老负担较重省份的养老金收支压力；其次，通过养老保险全国统筹，将养老保险基金进行集中性的投资运营管理，实现养老保险基金投资的规模性效应，提升我国养老保险基金的投资效益；最后，实现养老保险全国统筹可以为劳动者自由流动提供制度保障，打造公平、统一、自由的劳动力市场竞争环境。总之，我国要逐步提升养老保险统筹层次，由逐步实现本省统筹向全国统筹过渡，同时以中央调剂金制度为过渡性制度，灵活调配养老保险基金，不断缩小不同区域享受养老保险待遇之间的差距，化解养老保险基金失衡的风险，更好地增强基本养老保险制度的公平性。

3.3   拓宽养老金保值增收路径

目前，我国养老保险基金仍然面临着养老金缺口的风险，需要采取积极措施来维持养老保险基金结余。首先，要充分利用国有资产充实社会保障基金。规模巨大的养老保险历史债务仅仅靠养老保险制度本身是很难解决的，需要稳步加大中央企业和地方国有企业国有资产划拨力度来逐步解决养老保险的隐形债务，逐步增加全国养老保险基金的存量来应对我国未来可能出现的全国性养老金出现缺口的风险。其次，不断拓宽养老保险基金投资的渠道。我国社会保障基金理事会经过多年的发展，拥有较为丰富的基金投资经验，在我国养老保险基金实行省级统筹之前，各个省份养老保险基金的累计结余部分已经委托社会保障基金理事会进行投资。应鼓励各省将养老保险基金结余部分参与到社会养老保险基金理事会的投资中，通过专业性机构投资和运营全国养老保险基金，增强养老保险基金抵御全球性金融风险的能力。最后，要重视第二支柱养老保险中职业年金和第三支柱养老保险的发展。2019年，职业年金进行市场化投资运营以来有了较快的发展，2021年年底我国职业年金投资运营规模17 900亿元，其2021年的投资收益总额为932亿元。国家应继续鼓励职业年金和第三支柱养老保险市场化投资运营，拓宽养老保险基金保值增值路径。

3.4   完善三支柱养老保险体系

仅依靠“一支独大”的第一支柱养老保险制度无法应对人口老龄化危机已经成为国际共识，21世纪初我国就开始在政策层面提出要逐步建立多层次、多支柱养老保险体系来应对未来长期性的人口老龄化问题。目前，我国第二支柱养老保险中企业年金发展缓慢，但职业年金发展迅速；第三支柱养老保险在国家政策的推动下取得了一定的发展成果，试点范围和参保群体不断扩大，但整体而言，第三支柱养老保险试点效果不佳。为应对人口老龄化对我国城镇职工基本养老保险可持续运营带来的负面影响，我国应逐步构建起三支柱均衡发展的社会养老保险体系［6］。首先，我国第一支柱基本养老保险要起到基础性生活保障作用，最大限度保障老龄群体的基本生活；其次，继续鼓励大型企业建立职业年金制度，发挥职业年金在整个养老保险体系中的补充性作用，逐步提升老年群体的生活水平；最后，继续加大对第三支柱养老保险政策层面的支持力度。不断发展和壮大我国第三支柱养老保险体系，缓解当前和未来我国养老保险基金收支的压力，补齐当前我国养老保险体系的短板，逐步提升我国国民的养老金待遇水平。通过完善我国三支柱养老保险体系，发挥保障性作用，不断提升老年群体晚年生活的幸福感和满意度。

主要参考文献

［1］刘树枫，高硕.降费背景下我国城镇职工基本养老保险可持续性测度及政策选择［J］.西安财经大学学报，2021（6）：50-61.

［2］彭碧艳.城镇职工养老保险全国统筹的困境与对策［J］.西部财会，2021（11）：63-65.

［3］王秀兰.城鎮职工基本养老保险基金缺口成因及应对措施探析［J］.人才资源开发，2016（20）：120.

［4］戚成蹊，张宝振.我国城镇职工基本养老保险的社会可持续性研究［J］.中国初级卫生保健，2022（1）：30-33.

［5］张松彪，刘长庚，邓明君.全国统筹有利于化解基础养老金缺口吗［J］.科学决策，2021（1）：1-30.

［6］郑秉文.养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2022（2）：20-37.