公立医院项目申报专项债券的要点及建议

程丹

［摘 要］文章简要梳理地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）的发展历程，论述公立医院项目申报专项债券的必要性及可行性，并以华南某区级医院项目为例，重点分析公立医院项目申报专项债券的要点，最后提出切实可行的申报建议。

［关键词］专项债券；公立医院；申报要点；申报建议

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.16.054

［中图分类号］F812.5；R197.32［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）16-0171-03

1     专项债券的发展历程

专项债券指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券［1］。专项债券的概念于2014年首次提出，历经初始、创新、发展、规范4个阶段（见表1），专项债券的发行机制逐步完善，投向领域日趋明确，监管力度不断加大，为基础设施和社会公共事业等项目建设提供了极大助力，也为我国经济平稳健康发展作出积极贡献。

2     公立医院项目申报专项债券的必要性及可行性

2.1   必要性

公立医院项目资金主要来源于财政拨款、自有资金及市场化融资。随着我国医疗体制机制改革的推进，财政拨款占医院总收入比例逐年下降，同时公立医院破除“以药补医”机制也大幅减少了医院的经营收入［2］，资金循环与周转难以支持医院建设项目，使得医院项目更偏向于利用市场化融资来获取建设资金。市场化融资分为股权融资和债权融资［3］，股权融资会导致医院产权结构发生变化，操作不当容易造成国有资产流失；而债权融资仅仅是增加医院的债务，不会改变医院产权结构。专项债券就屬于债权融资的一种渠道。基于此，公立医院在项目建设时，有必要申报专项债券来获取足够的资金，以保证项目顺利建成。

2.2   可行性

2017年，财政部印发的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）中鼓励有条件的地方政府立足于实际，围绕重大战略，积极在有一定收益的公益性事业领域发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还［4］。随后在2019年，国务院常务会议明确了专项债券重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。

专项债券发行期限不断拉长，可较好匹配公立医院大型基建项目建设周期。此外，专项债券利率也在逐年降低，利息支出进一步减少，在发行期限变长和发行利率降低的双重作用下，地方政府还债压力得到较大缓解。公立医院项目隶属于民生服务领域，是专项债券重点投向领域，并且是具有一定收益的公益性项目，满足专项债券发行必备条件。因此，公立医院项目申报专项债券具有较强的可行性。此外，医疗卫生专项债券最早于2018年发行，之后，各地方政府陆续发行医疗卫生专项债券投入医疗新基建。例如，广东省广州市2023年度专项债券第一批次共发行专项债券294.09亿元，同比增长5.6%，其中公共卫生设施领域发行专项债券11.34亿元，同比增长346.46%。专项债券作为稳投资、补短板的重要工具，能有力支撑公共卫生设施领域项目建设［5］。

3     公立医院项目申报专项债券的要点

3.1   合理确定项目内容

2022年，《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》中明确，高风险地区在全国通用禁止类项目的基础上增加五类项目，而卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）等社会事业项目不在禁止类项目清单之中。公立医院项目在国家重大项目库中申报领域属于社会事业分支下的卫生健康领域，申报内容应填写项目用地面积、建筑面积、床位数、具体建设内容等，尽量规避敏感内容。以某省份为例，敏感内容包括医疗产业化项目、小型医疗设施建设等，若涉及敏感内容和负面清单，一律不予通过审核。

为进一步提升医疗服务质量，重点加快医疗卫生领域的基础设施建设，推动建设区域医疗中心，华南某区级医院项目以打捆形式，计划建设区人民医院、区中医院、区公共卫生医院、区疾病预防控制中心，项目总建筑面积38.37万m2，新增床位2 300个，主要建设内容包括门诊楼、医技楼、住院楼、行政楼、连廊、门卫室等。该项目不属于专项债券投向领域禁止类项目清单，也不涉及敏感内容。

3.2   符合项目遴选标准

公立医院建设项目遴选标准：项目资料齐全，主要表现为项目前期准备成熟，已取得相关部门的批复文件，如可研批复、初步设计批复、建设工程规划许可证、施工许可证等；项目收益融资平衡，主要表现为医院收入测算依据充分，成本计入方式合理，可达到总体平衡及分年平衡；优先支持新建或在建项目，已完工项目不再支持发行专项债券，新建项目必须当年开工建设。

华南某区级医院项目为新建项目，建设内容包括新建3个区属公立医院及区疾控中心，项目已取得可研批复、建设用地规划许可证，前期准备成熟；建成后的医院以运营收入来偿还专项债券的本金及利息，收益融资平衡。该项目于2021年底申报“2022年度地方政府专项债券”，债券于2022年5月份成功发行，项目于2022年6月开工。

3.3   确定专项债券本息偿付保障倍数

财政部门关注的重点是专项债券本息偿付保障倍数，广东省专项债券项目通常要求项目收益至少达到融资本息的1.2倍。根据实践经验可知，本息偿付保障倍数测算结果尽可能在1.5倍以上。

项目收益与融资平衡情况中最重要的是收入成本测算部分，用以计算项目预期收益对专项债券本息覆盖率。收入测算有两种路径，一是参考已有医院近年来的收入，并结合近5年的收入平均增长率来预估项目收益；二是新建医院参考地方卫生健康行业主管部门公布的卫生资源和医疗资源简报，根据新建医院的床位数、门诊量，结合简报中公布的次均门诊费用、次均住院费用来预估项目收益。成本测算主要是计取人员工资福利、医院运营过程产生的水电费、设施维护修理费、药品支出费、耗材支出费、业务办公费等。

华南某区级医院项目采取的是第二种方式，项目在计算运营期总收益约60亿元，扣除2022年度已发行债券3亿元的还本付息金额后，收益对债券本息覆盖保障倍数为1.83，满足高于1.2倍的要求，项目不能偿还对应融资本息的风险较低。

4     华南某区级医院项目申报专项债券的建议

4.1   建立高效的债券申请工作机制

根据《广东省地方政府专项债券项目管理办法（试行）》有关规定，专项债券项目申报审核实施“三上三下”流程，专项债券项目清单主要由各级发改部门和财政部门审核确定。因此，华南某区级医院应建立专项债券申请工作专班，以地方政府为主导，以财政、发展改革委为主要部门，协调农林水利、社会民生、卫生健康、产业园區等行业主管部门，建立高效的债券申请工作机制。工作专班负责编制专项债券申请方案，定期组织召开工作推进会，促进项目信息有效传递，确保各部门信息共享互通。

4.2   科学把握政策时效性

华南某区级医院应紧跟时事政治，科学把握政策的时效性。例如，2022年底疫情防控措施优化，此时若再申报与方舱医院有关的项目，就与国家政策不符。此外，广州市公共卫生设施领域通过2023年度专项债券第一批次审核的项目均为单体项目，说明专项债券政策收紧、额度也在缩紧。因此，华南某区级医院新申报入库项目应不再打捆，以争取更高通过率。

4.3   加快推进项目前期工作，确保项目满足可开工要求

根据地方政府债券信息披露门户上公示的2023年广东省政府一般债券（一期）和专项债券（一期至九期）信息披露材料，广州市公共卫生设施领域仅有9个医院项目通过了2023年度专项债券第一批次审核，均已进入施工阶段，已完成投资占比为7.5%～62.67%。由此可见，专项债券项目前期必须成熟可行。因此，华南某区级医院应加快项目前期推进，简化项目行政审批流程，由各部门协同会审，压缩前期审批时间，尽快达到可开工的要求，并由专项债券申请工作专班及时协调并解决审批过程中的困难。

4.4   合理确定发行金额

专项债券资金下达后，医院要严格按照进度计划安排拨付，当年申请资金当年必须支出，并形成实物工作量。华南某区级医院应根据项目进展实际情况确定资金需求，一般要低于总投资的80%，既要确保项目收益能覆盖债券本息，也要确保债券资金顺利支付。

主要参考文献

［1］赵昕昱，张泽云，徐辉.医疗卫生专项债在公立医院基础设施建设中的应用及风险管控：以安徽省A医院为例［J］.财务与会计，2021（12）：66-69.

［2］田晨阳.公立医院专项债券融资方式研究［J］.卫生软科学，2020（8）：51-55.

［3］林翠珑.公立医院的融资方式研究［D］.泉州：华侨大学，2015：17-18.

［4］广东省财政厅.关于做好试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知关于做好试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预〔2017〕89号）［EB/OL］.（2017-08-08）［2023-01-20］. http：//czt.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/187/post_187676.html#86.

［5］李旭章，龙小燕.以专项债支持公共卫生基础设施建设［J］.新理财（政府理财），2020（4）：27-28.