洛阳市优化营商环境的现状、问题及对策

刘清扬

（洛阳职业技术学院，河南 洛阳 471000）

一、研究背景及意义

1.研究背景

2003 年世界银行发布的《营商环境报告》中首次提出营商环境的概念，自此营商环境指数成为衡量国家和地区经济发展水平、政策开放程度、企业活跃度等重要经济活力和政策力度优秀与否的重要指标。2013 年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议上首次提出“建立法治化营商环境”的观点。2017 年，习近平总书记强调要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。自此，优化营商环境成为以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也成为党的十九大之后“放管服”改革的新目标。随着一系列促进营商环境发展的顶层设计与政策措施相继推出，我国的营商环境持续向好。但横向对比其他国家的数据来看，我国营商环境全球排名与我国世界第二大经济体的地位不相匹配，与我国在全球经济发展中发挥更大作用的目标也不匹配，仍然存在较大的提升空间。目前，国内先进地区营商环境改革已经进入 4.0 时代，以个性化服务企业为重点，塑造特色化、差别化的营商环境，如浙江侧重转变政府职能、北京侧重科技创新、上海侧重扩大开放、广州提出用“绣花功夫”优化营商环境。就河南省而言，自2018 年以来迭代推进营商环境1.0 至 3.0 改革，2018 年构建了以《河南省优化营商环境三年行动方案（2018—2020 年）》为核心的“1+15+N”政策体系，2020 年印发《河南省营商环境优化提升行动方案（2020 版）》，在全省推进实施营商环境“116”优化提升行动，2021 年施行《河南省优化营商环境条例》、印发了《河南省“十四五”营商环境和社会信用体系发展规划》，2022 年发布《河南省营商环境优化提升行动方案（2022 版）》等，着力营造具有河南特色、市场主体和人民群众满意的一流营商环境，营商环境进入全国全国第一方阵，为锚定“两个确保”、实施“十大战略”注入强大动力。近年来，洛阳市认真贯彻落实国家、河南省关于优化营商环境的决策部署，坚持将优化营商环境作为提升副中心城市能级、积蓄城市发展之势、推动经济高质量发展的“命门之穴”，对标对表、学习先进，积极寻找洛阳自己的营商环境的特色和突破点，打造更好地服务于本地高质量发展的营商环境，为“建强副中心、形成增长极、重振洛阳辉煌”注入强大动力。

2.研究意义

首先是落实中央、河南省委省政府战略部署的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调要打造市场化法治化国际化营商环境，这为全国优化营商环境提供了顶层设计和根本遵循。河南省委省政府高度重视优化营商环境工作，在健全工作领导和推进机制、谋划“四梁八柱”政策体系、开展“以评促改”等方面积极作为，全省市场主体活跃度得到显著激发，营商环境持续向好。但中央和河南省委省政府对优化营商环境的部署主要是战略性、框架性的，大量具体的、个性化的改革推进机制和完善的配套政策体系要靠各地主动探索、大胆创新，这就需要洛阳市加大力度推进营商环境改革。其次是洛阳自身发展的需要。河南省委赋予洛阳“建强副中心、形成增长极，成为引领全省发展的核心引擎”的目标定位，要求洛阳既要加快自身发展，又要发挥好引领和辐射带动作用，为全省发展提供有力支撑，这就更需要洛阳通过优化营商环境进一步形成竞争优势。

二、洛阳市营商环境现状

1.洛阳市基本情况

洛阳市位于河南省西部，是华夏文明的重要发祥地、国务院首批公布的国家历史文化名城、国家区域性中心城市、中原城市群副中心城市、丝绸之路的东方起点之一、隋唐大运河的中心。现辖7 县7 区，2 个国家级开发区、2 个省级开发区，18 个省级产业集聚区。总面积1.52 万平方公里，中心城区面积2274 平方公里，全市常住人口706.9 万人，其中城镇人口465.7 万人、城镇化率65.88%。“十三五”期间，全市经济总量先后突破4000 亿元、5000 亿元大关，2022 年达到5675.2 亿元、同比增长4.19%，主要经济指标增速持续高于全国全省平均水平、稳居全省第一方阵。

2.洛阳市优化营商环境举措

洛阳市从宏观到微观、从顶层设计到细化落地，以深入开展“万人助万企”活动为抓手，持续深化“放管服效”改革，切实提升体制机制改革水平、政务服务改革创新能力、市场服务便利化水平、法治服务保障水平，着力打造全国一流、全省领先的市场化法治化国际化营商环境，让洛阳成为各类市场主体投资兴业的沃土。

（1）强化组织领导，体制机制不断完善

一是健全决策机制。洛阳市建立了市级领导组织架构，成立了书记任组长、市长任第一副组长的洛阳市优化营商环境工作小组，对政策出台亲自把关、对重点问题亲自协调，带领各个部门聚焦营商环境痛点难点堵点开展集体攻关。同时，根据市领导人员变化，及时调整市领导分包营商环境重点领域，高位协调解决营商环境工作中的重大问题。二是完善政策体系。洛阳市先后制定实施了《洛阳市领导分包营商环境重点领域专项方案》《洛阳市优化营商环境三年行动方案》《洛阳市进一步优化营商环境更好服务市场主体的若干措施》《洛阳市营商环境优化提升专项行动方案》等政策文件，为全市优化营商环境工作开展提供政策遵循。三是建立监督机制。洛阳市面向全社会公开选聘营商环境特邀监督员，充分发挥社会各界监督作用，对全市营商环境工作开展监督，维护市场主体合法权益。同时健全完善月例会、季督查、年考评、适时通报工作机制，细化优化营商环境问题清单、措施清单、责任清单“三张清单”，压实责任，确保各项改革落实落地。

（2）强化改革创新，打造高效便捷的政务环境

一是持续深化“一网通办”改革。洛阳市积极推进“一网通”建设，市级“最多跑一次”“一次都不跑”事项占比分别达到97%和93.6%。政务服务事项审批承诺时限比法定时限提速61%，审批材料压减30%以上。开设了市民之家24 小时自助服务区，2100 余项政务服务事项可“自助办”。在全国率先推行“多证集成、一照通行”改革，有效破解企业准入不准营难题。二是大幅精简工程建设项目审批。洛阳市全面推广工程建设项目审批管理系统，已有2000 多个工程建设项目通过该系统进行线上审批。同时，实行“技审分离、技术先行”，再造审批流程，将审批时限压减至“最长49 个工作日”。三是不断优化不动产登记服务。洛阳市设立综合受理窗口，实现房产交易备案、税费缴纳和不动产登记等事项“一窗办理”，并可根据需要联动办理水、电、气、暖过户手续，实现“一站式”服务。四是进一步提升办税效率。洛阳市实行综合申报服务，将原财产行为税10 个税种申报，统一并入一个入口，实现“一张报表、一次申报、一次缴款、一张凭证”，实际填报表单数量由35 张减少为11 张，纳税次数由6 次降到3 次，达到全国最优水平。

（3）强化市场主体保护，营造公正有序的市场环境

一是洛阳市严格落实负面清单制度。在国家市场准入负面清单之外，洛阳市不得另行制定市场准入负面清单，对所有市场主体平等对待，确保一视同仁、公平竞争。二是全力提升公共服务保障。洛阳市持续提升用水用气服务，对标全国先进，用水在全省率先推出“三零两减一增”（“零费用、零跑腿、零资料；减环节、减时限；增渠道”）服务新举措，用气推出“五零”（“零费用、零跑腿、零资料、零等待、零压力”）服务，时限全部压缩至1 个环节、1 个工作日办结，居全省前列。国网洛阳供电公司上线“云办电”平台，打造“美团”式办电新体验，低压无配套工程项目全流程办理不超过2 个工作日，有配套工程项目不超过5 个工作日，小微企业办电全流程不超过15 个工作日。“水气电暖信”实现“一次告知、一表申请、一次提交、一窗受理、一站办理、一网通办”。三是持续减轻企业负担。洛阳市企业缴纳职工基本医疗保险缴费费率由7.5%降低到6.5%（含生育保险0.5%），达到全省最低水平。通过税收大数据筛选受惠企业，开展“清单式”服务，精准推送税收政策和优惠数据，确保减税降费政策红利落实到位，2022 年累计为企业减负超过144.9 亿元。

（4）强化公平公正，塑造严格规范的法治环境

一是统筹推进全面依法治市和法治政府建设。洛阳市出台了《洛阳市法治工作重要决定和方案备案办法》《加快洛阳副中心城市建设打造法治化营商环境若干措施》《关于清理歧视性和不公平市场待遇政策措施的通知》等一系列制度措施，从立法、执法、司法、守法、普法等方面协同发力，统筹推进法治化营商环境建设。二是全面落实“双随机、一公开”监管和信用风险分类监管。洛阳市“双随机、一公开”监管实现事项覆盖率和部门覆盖率“两个100%”，建立了全市“高风险、中高风险、中风险、中低风险”4 个信用风险分类检查对象库，高风险企业发现问题率高于普通“双随机、一公开”抽查发现问题率10个百分点左右，提高了监管效能。三是实施包容审慎监管。洛阳市建立了轻微违法行为免处罚和一般违法行为从轻减轻处罚制度，梳理公布了全市行政执法不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、不予实施行政强制“四张清单”，获得了企业一致好评。五是加强知识产权保护。洛阳市不断加强国家知识产权运营服务体系建设重点城市建设，知识产权多元化纠纷解决机制进一步完善。洛阳市中级人民法院在全省率先建成“24 小时自助法院”不断提升“互联网+诉讼服务”，被最高法院授予“全国法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设先进单位”荣誉称号。

三、洛阳市优化营商环境存在的问题

1.改革创新意识有待进一步加强

《优化营商环境条例》鼓励和支持各地积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施。但洛阳市在优化营商环境工作中所制定和出台的制度措施，有些是比照国家、省里现有的规定适当细化，切合洛阳本地实际的原创性、差异化措施不足，跟发达地区、城市相比，缺少开拓创新的精神和大胆改革的魄力，在为市场主体服务中做到了“法无授权即禁止”，但“法无禁止皆可为”的思想还没有形成，阻碍了全市营商环境的进一步优化。另外，洛阳市出台政策的过程中个别部门缺乏担当和创新意识，“惯性思维”“闭门造车”依然存在，听取市场主体的意见不够，“雷池越不得、奶酪动不得”观念，在个别部门领导中根深蒂固，造成有的涉企政策出台后不接地气、实用性不强等问题。

2.政务服务有待进一步提升

一是政府职能转变不到位。洛阳是我国重要的老工业基地，接受工业化洗礼比其他地区要早，但受长期计划经济体制机制影响，计划经济思维、行政思维根深蒂固。进入新发展阶段，要大力发展创新型经济、民营经济，实现经济高质量发展，相对落后的行政管理理念和体制机制就成为了突出障碍。二是政务服务改革深化不到位。洛阳市政务服务“只进一次门”还未完全实现，服务窗口人员一次性告知义务履行不到位，政策解读不到位，企业办事多次跑、来回跑等现象时有发生，“办事难”问题仍然不同程度存在。三是政府部门之间的协作力度不够。洛阳市在用各类系统共计348 个，由于部门间有些数据没有共享，一定程度上存在“各局顾各局，各部门顾各部门，同样的数据资料重复向多个部门上报”现象，严重影响了审批效率和线上服务水平。

3.市场环境有待进一步优化

首先，受国内外多重复杂因素的影响，企业普遍面临资金紧张、流动资金匮乏，既有贷款困难问题，如贷款手续烦琐、贷款额度低、抵押贷款方式单一等，又有融资困难问题，如融资门槛高、融资贵等，还存在许多隐形门槛，比如被要求买保险、拉存款等违规现象。其次，市场竞争激烈，但洛阳区域化人才构架层次不清，招聘合适的技术人员比较困难，企业仍存在招工难、用工难、留人难等问题，导致经营困难。最后，市场秩序还需正本清源。资源丰富的大企业、国有企业的不公平竞争、行业垄断等侵害市场秩序、其他企业权益的现象仍然存在。个别政府部门和基层组织拖欠企业货款多年不支付，个别国有企业垫资建设项目，通过转包分包将垫资压力转嫁给民营企业，到期不支付，形成“隐形拖欠链”，个别部门在招投标或政府采购时，设置过高要求，阻碍小微企业参与。

4.监管执法有待进一步规范

一是监管不够科学、监管标准不够严谨。洛阳市一定程度上存在监管执法频次较多、监管执法精细化不够等问题，行政执法有时简单粗暴、“一刀切”，执法人员素质参差不齐，频繁执法影响企业正常经营，伤害企业在洛阳投资热情。二是“互联网+监管”未全面落实。洛阳市较早实行“双随机、一公开”监管，但目前我们已经进入“集中式、电子化”的政务服务新阶段，监管模式也需要进行相应的调整，洛阳市监管行为数据成功汇聚至国家“互联网+监管”系统占比还比较低。三是一般监管和重点监管混为一谈，有时存在“以罚代管”现象。特别是在环境保护、安全生产、食品卫生等领域检查过多，执法人员“进厂即开单，开单必处罚”现象依然存在，执法检查存在执法不公、随意性、选择性等问题。

四、洛阳市优化营商环境的策略

1.更大力度推动改革创新

一是解放思想转变理念。洛阳市要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以观念创新开创发展新局，通过思想观念大解放推动改革发展大突破，善于跳出洛阳看洛阳、跳出洛阳谋划洛阳，全力推动思想破冰、发展突围。应深入分析发达地区营商环境为什么好、发展为什么快，深刻反思洛阳的营商环境为什么不好，发展为什么慢，进一步强化责任担当和创新意识，营造比学赶超的良好氛围。二是树立全市“一盘棋”思想。洛阳市应健全完善协同联动机制，彻底打破各部门行政壁垒、条块分割，重构服务流程，整合各部门政务信息系统，推进政务数据跨地区、跨部门、跨层级开放、共享，深度整合涉企高频服务事项，减少材料提交，让“百姓少跑腿、信息多跑路”。三是发挥河南自贸区洛阳片区的先行先试作用。洛阳市应本着能复制皆复制的原则，推广自贸区改革试点经验，鼓励各县区创造性开展工作，发挥基层的首创精神，激发各地在某些领域进行首创式改革，实现在某些领域营商环境改革全国领跑。

2.更大力度构建“公共服务型政府”

一是继续深化“放管服效”改革。洛阳市应进一步加大简政放权力度，积极承接好省直部门下放各项权限，确保各项权限接得稳、落得实、用得好；同时做好权力下放的后续工作，坚持权力下放与业务能力提升同步，从法律法规、业务流程、操作技能等方面对基层加强业务培训。进一步深化商事制度改革，认真落实市场准入负面清单管理制度，深化“证照分离”“多规合一”改革，全面清理涉及行政审批的各类认证、评估、审图、检测等中介服务。二是进一步完善新型监管机制。洛阳市应积极探索推行非现场监管、非接触执法，提升智能化、精准化监管水平，提高“互联网+监管”数据共享率和覆盖率，力争尽快达到100%。针对新技术新业态新模式，加强包容审慎监管，研究制定过渡性监管规则和措施，实施有利于公平竞争的监管模式。三是继续提升政务服务便利化水平。洛阳市应进一步提升政务服务能力，“互联网+政务服务”的广度和深度逐步扩展，在线政务服务力争实现“7×24 小时不打烊”，提高“一次都不跑”审批事项覆盖率；加大力度打通政务部门信息壁垒，整合归集有效数据，推动数据开发共享服务，不断提升政务服务便利度和效率；优化拓展“一件事一次办”，政府部门应梳理并发布洛阳市政务服务“一件事一次办”事项清单，尽快实现高频政务服务事项实现“一件事一次办”全覆盖。

3.更大维度注重法治支撑

一是加强法律法规的“立改废释”。洛阳市应大胆探索开展“小切口”立法，实现立法工作的提质增效，充分收集洛阳在优化营商环境工作中存在的问题，聚焦市场主体面临的市场准入难、不公平竞争、经营困难等问题，有针对性的选择突破口进行立法。二是加大服务型行政执法推广执行力度。洛阳市应持续健全完善涉企轻微违法行为“不予处罚”和一般违法行为“从轻处罚”“减轻处罚”“不予实施行政强制”清单，切实保护市场主体合法权益，释放和激发企业活力为企业创造更宽松的营商环境。三是加大知识产权保护力度。洛阳市应完善知识产权民事、刑事、行政案件审判“三合一”模式，开展知识产权保护专项行动，构建知识产权纠纷快速解决机制，加强知识产权区域联合执法，高水平建设国家知识产权运营服务体系重点城市。

4.更加突出市场主体保护和服务

一是加强信用体系建设。洛阳市政府部门应严格兑现招商引资中的政府承诺，清欠民营企业账款，以政府、国企诚信带动社会诚信；升级信用平台建设，健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，完善联合守信激励和失信惩戒机制，探索以信用为基础的分级分类监管，对诚信企业和个人给予“绿色通道”“减少检查”等激励措施，对失信企业和个人依法依规进行限制、禁止或惩戒。二是精准施策提升金融服务。推进金融领域“最多跑一次”改革，重构优化业务流程，提高服务效率，融合拓展线上线下多种方式，完善智慧金融服务共享平台功能，整合信用信息、需求信息和金融产品服务信息，实现银企精准对接，解决“融资慢”。加大项目筛选和推介力度，充分发挥产业投资基金、制造业高质量发展基金带动作用；落实好支小再贷款等政策，提高中小微企业贷款可获性，解决“融资难”。规范银行及融资担保机构服务收费行为，禁止巧立名目、变相收费，严禁发放贷款时附加不合理条件、收取承诺费资金管理费等增加借款人负担，解决“融资贵”。三是持续深化招才引智服务。洛阳市应加大招才引智力度，实施更有力有效的人才政策，探索实施企业高端人才个人所得税奖励政策，打造引才育才聚才留才良好环境。

5.更加务实构建亲清政商关系

一是围绕政商关系转作风、建机制。洛阳市应认真落实习近平总书记关于构建亲清政商关系的重要论述和中央、河南省部署要求，既要清而不疏，强化各级“店小二”理念，及时了解和掌握企业动向、诉求和困难，开展精细化服务，列出清单、做好台账、强化督办，解决企业难题；又要严格执行政商交往规范，守好红线和底线，解决“亲而不清乱作为”“清而不亲不作为”问题，做到对企业有求必应、无事不扰。二是完善营商环境制度。洛阳市应发挥洛阳市优化营商环境工作领导小组统筹协调作用，建立定期会议制度、汇报制度，利用好营商环境观察员，完善问题交办督办、反馈及问责机制，实现精准把控。三是加强政府与市场主体的双向沟通。洛阳市应搭建政府与市场主体的沟通和反馈渠道，构建亲清政商关系。政策出台前，充分征求不同行业、不同规模、不同地区市场主体的意见；政策出台后，设置一定时限的过渡期；政策实施过程中，委托第三方机构不定期对政策落实情况进行摸底，从而更好地为市场主体服务。