黑龙江省地方政府债务的问题及对策研究

贾存惠

摘   要：地方政府为保证正常提供政府服务，促进地区经济持续发展，对使用资金的需求较为迫切。黑龙江省在经济发展中存在财政事权不对等、政府收支不平衡、债务结构不均、风险预警机制不健全等问题，导致地方债务规模大，债务风险高。针对以上问题，需要从完善与财权事权相配的分配机制、鼓励金融产品创新和债务置换、提高财政资金运行效率、健全地方债务预警机制等方面加以调整。

关键词：地方政府债务；现状；问题；对策建议

中图分类号：F812.5       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）17-0103-03

防范化解地方债务风险，规范地方政府举债行为，加快存量债务置换和清理，提高债务资金使用效率，盘活地方政府债务存量资金是一直以来中央政府不断追求并完善的地方政府债务管理目标和发展方向。纵观我国地方政府债务发展历程，融资成本过高、债务规模扩张形势明显逐渐成为地方债务的外显特征。黑龙江省受经济状况、区位条件、财政管理等因素影响，对财政资金需求较大，地方财政本身困难，这就造成举债力度较大，债务风险溢出等突出问题，与其他地区相比还存在着债务管理水平和债务资金配置效率较低的问题。妥善化解地方政府债务问题，需要对融资成本、融资规模等进行有效约束，有序实施债务置换和重组。

一、现状分析

经过2014年政企债务分离，2015年预算法正式实施，伴随着专项债券的推出，出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等新型隐性举债方式不断出现。2017年非标融资全面清查，经济下行压力之下，基建支撑的功能再次凸显，受制于金融去杠杆的影响，地方政府融资平台面临资金链断裂的风险。2020年上半年黑龙江省的PPP项目投资总额达到1 145亿元，落地率达到74%，水平较高，但存在以传统项目替代占用PPP项目资金的问题等。地方政府债务重担表现在负担公共服务项目、服务民生保障等关键项目中，地方政府债务开始从融资平台吸纳资金转变为以新的债务扩张，如政府引导项目、PPP项目等手段获取的隐性债务。

在2014年10月《预算法》修订结束后明确规定只有经国务院批准的省级政府能以发行地方政府债券的方式举借债务，并对地方政府债务的用途、规模、偿还计划等做出要求。而黑龙江省政府债务余额2014—2018年分别为2 802亿元、3 065.45亿元、3 120.20亿元、3 454.57亿元和4 116.50亿元，总量规模缓慢增长。从负债率看，黑龙江省在2014—2016年间都在逐年增长，但增长速度缓慢，2016年负债率同比增长0.01%，说明债务总量得到适当的控制。总体来看，黑龙江省政府的负债率逐年升高，但债务存量占据现有财政较大空间，经济增长带有较大债务负担，对未来的债务新增有所阻碍，现有债务对经济发展的正负影响有待进一步考量，并且由于债务规模不断上升，短期内不能扭转，地方政府的偿债压力进一步加重。

二、存在的问题

（一）财权事权不对等

财政权力下放过程中，地区之间经济基底发展不平衡，部门之间预算不协调等原因使得持续存在地方政府财政赤字等問题。第一是地方政府资金不规范使用导致政府在关注亟须解决的民生问题时会资金困难，暂时的借债不能解决问题。第二是政府向银行、企业借债，而政府间转移支付的“公共池”机制凸显了地方政府道德风险问题，但也进一步造成地方政府债务规模的膨胀。要求地方政府在做好“六稳”前提下，追求“六保”，这对地方政府的资金使用、资源调配等能力提出考验。特别是基层政府，财政力量在保证社会基层公共服务支出需求之后，还要求有能力处理突发事件，而面对黑龙江省的人才外流，养老基数增大，社会保障体系的脆弱使得财政支出压力越来越大。

（二）政府收支不平衡

政府举借地方债的直接原因是政府收支不对等。当支出大于收入，出现财政赤字，地方政府可以通过上级转移支付和举借债务方式实现资金进出平衡。由表2可以得到，近年来黑龙江省地方财政的支出远大于收入，并且通过分析数据，支出资金主要依赖中央的转移支付。要解决地方债务过重问题，除了辅助地方政府给予转移支付，还要地方政府提高自身的财政收入。但《预算法》限制政府借债融资，导致政府融资渠道较少，融资方式不灵活。地方政府在财政收入方面渠道单一、收入较少。支出上，刚性的公共支出远超地方财政收入，而黑龙江省社会保障支出较大，支出结构的不合理导致收支缺口过大。黑龙江省在养老金的全国发放方面，已经出现亏空。

（三）债务结构不均

地方政府主要通过政府设置的各类融资平台进行融资。融资平台的债务主要特点是债务规模大、存续时间长、公益类项目较多。融资平台的公益项目以基础建设、社会保障等社会急需公共服务为主。对于黑龙江省来讲，下岗失业、地方金融秩序混乱等问题都需要省内投入财政资金帮助解决。而公益性债务回报缓慢、资金回报效率低的特质使得在进行项目投资时发生资金断流的可能性较高。较为集中的偿债时间导致当年还债本息挤占财政收入较大，再加上黑龙江省本身较弱的偿债能力使其陷入“借新债还旧债”的收支恶性循环。而宏观经济背景下经济杠杆率较高导致债务违约隐性风险加剧，地方政府未来偿本还息压力进一步加剧。

（四）风险预警机制不健全

地方债务本身缺少有效规范的风险预警机制。截至目前，没有专门的部门对地方债进行监督管控。一方面，地方债相关信息不透明阻滞了风险预警，隐性债务风险未知，而在考虑建立风险预警机制的时候，涉及因素较多，国内外使用的指标不同，国内建立预警体系缺少参考，也就缺少合适的风险评级体系。另一方面，中央政府对地方债务涉及的立法较少，导致地方政府对待债务信息公开态度也较为消极。法律对地方债务的约束较少也反向导致地方债务规模不可控，风险巨大。从政府信息公开角度看，地方政府对债务的计量与风险评级口径不统一，信息公开体系不完善，地方债问题得不到警示。

三、对策建议

（一）完善事权财权相适应的分配机制

首先，分散和扩大地方政府在财政税收方面的自主权，即通过合理评估后分配给地方政府相匹配的税收管理权限，并对事权的分配进行合理评估。其次，完善地方税体系，适度增加新的税种，使已有的地方税种发挥出潜力助力地方税收。最后，地方政府在进行收费管理时，通过建设有效规范的收支体系，避免乱收费与过重收费，政府在使用财政资金时通过事前事中事后的使用监督与效率评价，将财政支出项目资金进行有效使用，并通过宏微观经济发展规划，对地区产业发展结构调整、供应链延伸和新兴产业发展等进行重点支持，严格处置偷税、漏税企业，树立良好税治形象。

（二）鼓励金融产品创新和债务置换

通过创新金融产品盘活闲置资金，与债务进行灵活置换。使用创新金融产品给地方经济发展提供支持是一种有效的增加财政收入手段。可以根据现行的经济金融政策，结合黑龙江省内的债务条件与金融环境，制定相关金融政策，但也要制定相关的约束政策，防止金融风险发生。通过参考其他地区的做法，考虑通过置换政府债务实现债务重组和资产的证券化，需要金融部门根据黑龙江省实际情况，结合财政部门基础，创新已有金融产品，并对现有的准备金份额合理管理，以增强黑龙江省应对金融波动的能力。而债务置换在一定程度上会延缓地方政府清偿债务的集中性约束，使银行坏账、不良贷款风险下降，社会资金流动形成良性循环。

（三）提高财政资金运行效率

要使财政运行处于高效率状态，首先是建立有效财政资金的使用监督机制的要避免使用“借新还旧”“债务置换”等暂时手段压制风险，就要创新开发资金使用新模式，提高资金使用效率，在资金灵活运转条件下清偿一定规模的存量债务，形成资金使用—风险防控循环的债务偿还机制。资金的有效配置需要政府各部门进行配合，对资金的使用预期进行合规计划和实际使用，进行详细的用途说明与严格的出入库审查。其次是保持财政运行处于动态的高效率状态，要求地方政府依据实际情况进行判断，结合经济环境、社会环境等进行动态调整。

（四）健全地方债务预警机制

健全地方政府风险预警机制，首先要健全地方信息系统。地方债信息的公布需要政府相关行政规定与国家法律法规相结合，地方政府对自身总债务规模以及债务的具体信息包括规模、种类、償还时间等有详细了解，可在此基础上建立跨部门连接网络。并进一步提出相对应的限制措施，防范地方债务无限制扩大，通过行政法规对地方债务做进一步约束。比如在发行债券时要求具备完整、严格的申报制度，以及对发行债券的必要性和具体规模进行核实及量化等前端措施。在债务资金试用期间，建立使用评估制度，对资金的使用进行全过程的监督与责任考核。在债务待偿期间，通过地方政府债务预警机制对各种地方债的风险进行评估和考核，并对评估结果进行等级评分。由事前合理性评估系统、资金全程监督系统与债务预警系统相互配合，对地方政府借债进行科学、有效的使用评估，能够有效降低地方债务风险、缓解地方财政压力。

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Research on the Problems and Countermeasures of Local Government Debt in Heilongjiang Province

Jia Cunhui

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： Local governments urgently need to use funds to ensure the normal provision of government services and promote sustainable economic development in the region. In the economic development of Heilongjiang Province， there are problems such as unequal fiscal powers， imbalanced government revenue and expenditure， uneven debt structure， and inadequate risk warning mechanisms， which have led to a large scale of local debt and high debt risks. In response to the above issues， adjustments need to be made from aspects such as improving the allocation mechanism that matches financial rights and powers， encouraging financial product innovation and debt replacement， improving the efficiency of fiscal fund operation， and improving local debt warning mechanisms.

Key words： local government debt; current situation; problem; countermeasure suggestions

[责任编辑   文   欣]