建设省域副中心城市的学理支撑、类别分析及制约因素

任杲

（1．长治学院资源型城市高质量发展研究中心，山西 长治 046000；2．山西师范大学经济与管理学院，山西 太原 030031）

在促进劳动力、资本等生产要素合理流动和高效集聚，充分发挥中心城市辐射带动作用的区域协调发展思路指引下，山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西、广东、广西等8个省级行政单位在各自的 “十四五” 规划纲要中明确提出，在确立省会（首府）城市省域中心地位的同时，提升各类生产要素集聚程度，加快建设省域副中心城市，形成省域经济发展的新增长极。相应地，大同、长治、临汾、洛阳、襄阳、宜昌、岳阳、衡阳、芜湖、赣州、汕头、湛江、柳州、桂林14 个城市被赋予了弥补省域中心城市经济辐射缺失、协调区域发展的重任。为明晰各城市在省域及全国城市中的地位，揭示省域副中心城市建设面临的挑战，提出省域副中心城市建设重点方向，本文着重对建设省域副中心城市的学理支撑、类别分析及制约因素进行探究。

一、建设省域副中心城市的学理支撑

2001年7月和2002年7月，湖北省社会科学院秦尊文研究员根据湖北经济东西发展不平衡的特点，两次在《要文摘要》上发表文章，主张湖北省推行 “一主两副” 的战略布局，即湖北省在发挥武汉这一中心城市龙头作用的同时，还应该在鄂西地区确立1～2个城市重点发展，承担起鄂西地区经济发展的核心作用（白利等，2016）[1]。随后，襄阳、宜昌被赋予建设湖北省域副中心城市的重任，省域副中心城市概念正式提出。然而，相较于城市群、国家中心城市等国家战略层面的研究热点而言，学术界对省域副中心城市研究较少，致使其建设标准、发展特征等基础研究较为薄弱。

（一）省域副中心城市内涵

现有研究主要从3个方面界定省域副中心城市的内涵：一是从省域副中心城市的必备条件出发。认为省域副中心城市必须具备3个必要条件：较强的经济实力和一定的人口规模，距省域中心城市有适当距离，具有相应的经济腹地和便利的经济网络（何伟军和关雄英，2010；李春香，2012）[2-3]。二是从省域副中心城市发展的重要性出发。彭智敏（2006）和丁宏鸣（2010）认为，省域副中心城市在省域范围内的经济社会地位仅次于主中心，其主要功能在于弥补中心城市的经济辐射缺失[4-5]。王俊和马海彦（2010）指出，省域副中心城市在省域经济发展中充当着 “副班长” 的角色，填补了省会中心城市在省域经济发展中影响力和辐射力所未能及的 “盲区” ，发挥着区域龙头的作用[6]。刘建春（2017）认为，省域副中心城市是指在一省范围内，综合实力较周边城市强大，具有较强的经济辐射力，能够带动周边区域发展重任的大城市[7]。三是从省域副中心城市建设的标准出发。陈圣安（2007）指出， “内陆型” 省域副中心城市建设的参照标准为：人均GDP 占省会城市的60%以上；社会商品零售额、固定资产投资、地方一般预算收入占省会城市的40%以上；利用外资、外贸出口、高新技术产值占省会城市的30%以上；城镇居民收入、农民人均收入占省会城市的90%以上[8]。王俊和马海彦（2010）认为，国内典型的省域副中心城市具有以下特点：城市人口一般在100 万人以上；城市基础设施和城市功能具有一定的辐射范围；经济总量等主要经济指标约占全省20%；具有支撑经济社会快速发展的支柱产业；经济竞争能力强，有一批销售收入过百亿、过500 亿的大型企业集团[6]。白利等（2016）认为，省域副中心城市的经济总量不得低于2500 亿元（2016 年标准，西部城市除外），距离省会城市150千米以上[1]。

（二）省域副中心城市成长的理论基础

省域副中心城市是非均衡发展思想的延伸和创新应用。进而，中心地理论、增长极理论和成长三角理论等能够为其奠定较为扎实的理论基础（周勇，2021）[10]。

1.中心地理论。中心地理论由德国学者克里斯泰勒（W. Christaller）在20 世纪30 年代提出。该理论认为，一定区域内的各城市在市场、交通、行政三原则的支配下存在一个有规则的等级关系，表现为每个高级中心地都附属有几个中级中心地和更多的低级中心地。通过对相应城市提供的商品和服务档次来分析和定性，可以确定其在区域系统中的地位和作用。中心地级别越高，中心地数量越少，服务半径越大，提供的商品和服务种类也越多。而各级中心地的辐射范围由经济距离决定。每一个等级的地域系统具有相应级别的中心城市，这一中心城市与更高级别的中心城市相比就成为副中心城市（韩民春等，2011）[11]。

具体到一省域内，一个中心城市向周边区域提供服务的理想形态是圆，受限于其半径长度，经济辐射范围有力所不能及之处，就需要中心城市以外在该区域有一个承接中心城市经济资源的副中心城市，起到连接、纽带作用，并辐射周边地区带动区域经济的发展。由此可知，省域副中心城市的定位在市域中心城市之上，主要功能就是弥补省域中心城市的经济辐射缺失，带动周边区域经济发展。

2.增长极理论。增长极理论最初由法国经济学家佩鲁（F.Perroux）在1950 年提出。该理论强调经济增长的基本事实是：增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现于一些点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的终极影响。也就是说，由于经济资源是稀缺的，经济增长并非一开始就遵循均衡路径，而是首先发源于少数几个增长极，通过增长极的极化效应和扩散效应带动区域经济发展（韩民春等，2011）[10]。

按照增长极理论的主要观点，在促进区域经济高质量发展过程中，应选择若干条件较好的城市重点发展，最终通过重点城市的扩散效应，由点及面地带动区域经济整体发展。在省域范围内，省域的增长极就是省会（首府）城市，它是一省（区）的政治中心、经济中心，通过扩散效应推动省域经济发展。而省域副中心城市是仅次于省会（首府）城市的增长极，在省一级增长极和市一级增长极的区域空白处，发挥扩散效应。

3.成长三角理论。成长三角理论由新加坡副总理吴作栋于1989年12月建议成立 “新柔廖” （新加坡、马来西亚柔佛州和印度尼西亚廖内群岛）经济合作开发区时首次提出。具体来说，成长三角是由若干个（不一定是3个）在空间距离上适度、经济上具有互补优势的区域增长极构成的经济合作开发区，通过开展投资、贸易和技术转让，在互利的基础上进行合作，达到共同发展的目的。从几何学上来讲，成长三角可以在空间上形成一个稳定面，3个增长极可以覆盖更大的空间范围；从发展经济学的角度看，成长三角的互动性比单一增长极更具有空间扩张力和规模扩展力（罗肇鸿和王怀宁，1995；韩民春等，2011）[10-11]。

通常情况下，省会（首府）城市是省域范围内最强有力的增长极，但是某些省会（首府）城市地理位置偏居一隅，或其辐射范围有限，难以带动省域经济全面发展。此时，若联合省内其他次增长极城市，组成新的成长三角，则会对全省域经济起到协调促进作用。除省会（首府）城市之外，成长三角的其他城市即是省域副中心城市。

综上，省域中心城市经济辐射空间具有有限性。一般小于省域，一省（区）之内存在省会（首府）城市辐射带动的空白区域，这决定了省域副中心城市存在的必要性。继而，省域中心城市经济辐射空间之外，存在某些经济辐射空间大于行政区划空间的特殊地级市，如果按照一般地级市对待，有可能削弱其带动区域经济发展的能力，给予其省域副中心城市地位，实则是赋予其辐射带动超过其行政区划空间的区域经济发展权利。省域副中心城市的设立是行政管理体制机制创新之举，弥补了省域中心城市和一般地级市之间城市管理不能适应区域经济发展的（行政空间小于经济空间）要求。

二、建设省域副中心城市类别分析

省域副中心城市是新形势下，山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽、广东、广西等省区，推动形成优势互补高质量发展的省域经济布局的重要举措，是区域经济学和经济地理学有关理论的创新应用，具有较强的时代意义与深厚的理论根基。

鉴于城市是非农产业和非农人口的集聚地（任杲等；2019）[12]，在此，借助非农产业增加值与城镇人口数，从省域和全国两个视角出发，对以建设省域副中心城市为目标的14 个城市——大同、长治、临汾、洛阳、襄阳、宜昌、岳阳、衡阳、芜湖、赣州、汕头、湛江、柳州、桂林——进行类别分析，明晰各城市发展潜力。本文非农产业增加值来源于《中国城市统计年鉴》，城镇人口数来源于全国第五次、第六次人口普查，以及2020 年各省市统计年鉴和2019 年各城市《国民经济和社会发展统计公报》。

（一）省域视角下的城市类别探究

省域副中心城市的主要目的在于弥补省域中心城市的辐射作用缺失，成为省域经济社会发展的重要增长极。继而，通过测算各城市非农产业增加值和城镇人口数与各自省会（首府）城市的比例关系，反映各城市2000年、2010年和2019年对于省域经济的辐射带动作用。显然，各城市非农产业增加值和城镇人口数与相应省会（首府）城市的差距越小，其对于省域经济社会的辐射带动作用越大。

1.省域层面城市类型划分。在此，若城市非农产业增加值和城镇人口数大于相应省会（首府）城市的1/2，则认定其为I型省域城市；若城市非农产业增加值和城镇人口数高于相应省会（首府）城市的1/3，且有一项低于相应省会（首府）城市的1/2，则认定其为Ⅱ型省域城市；若城市非农产业增加值和城镇人口数有一项不足相应省会（首府）城市的1/3，则认定其为Ⅲ型省域城市。省域层面城市类型详见表1。

2000 年有3 个I 型省域城市、6 个Ⅱ型省域城市和5 个Ⅲ型省域城市，3 个I 型省域城市为洛阳、柳州和桂林。其非农产业增加值和城镇人口数与相应省会（首府） 城市的比例分别为55.10%、51.04% （洛阳），66.97%、70.33% （柳州），81.96%、70.34%（桂林）。桂林、柳州和洛阳非农产业增加值和城镇人口数与相应省会（首府）城市的差距依次变大，代表它们对省域经济社会发展的带动作用依次减弱。6个Ⅱ型省域城市为大同、临汾、芜湖、赣州、衡阳和岳阳。非农产业增加值与省会城市最为接近的是芜湖，差距最大的是衡阳；城镇人口数与省会城市最为接近的是赣州，差距最大的是临汾。5个Ⅲ型省域城市为长治、宜昌、襄阳、汕头和湛江。宜昌和湛江非农产业增加值和城镇人口数不足各自省会城市的1/3，在省域经济社会发展中的辐射带动作用最小。襄阳和汕头非农产业增加值低于省会城市的1/3，但城镇人口数相当于省会城市的35%。长治非农产业增加值和城镇人口数相当于省会城市的43.82%和32.53%，反映出其在Ⅲ型省域城市中，对省域经济社会的辐射作用较大。

2010 年有3 个I 型省域城市、5 个Ⅱ型省域城市和6个Ⅲ型省域城市，3个I型省域城市依旧为洛阳、柳州和桂林。其非农产业增加值和城镇人口数与相应省会（首府）城市的比例依次为54.45%、52.73% （洛阳）；77.51%、60.56% （柳州）；57.87%、51.43%（桂林）。与2000 年显著不同的是，桂林非农产业增加值和城镇人口数与首府城市的差距拉大，分别降低了24.09 和18.91 个百分点，反映出其对于广西经济社会的辐射带动作用急剧衰减。5个Ⅱ型省域城市为大同、长治、临汾、芜湖和赣州。长治非农产业增加值相当于省会城市的1/2，在5个城市中最高，大同最低，为37.74个百分点。赣州城镇人口数与省会城市较为接近，芜湖城镇人口数与省会城市的差距最大，仅相当于省会城市的37.94%。6个Ⅲ型省域城市为宜昌、襄阳、衡阳、岳阳、汕头和湛江。宜昌和湛江非农产业增加值和城镇人口数低于相应省会城市的1/3。岳阳、衡阳、襄阳和汕头非农产业增加值不及相应省会城市的1/3，但城镇人口数与省会城市的比例均高于34%。

表1 省域层面城市类型

2019 年有2 个I 型省域城市、5 个Ⅱ型省域城市和7个Ⅲ型省域城市。2个I型省域城市为柳州和赣州。特别的是，赣州非农产业增加值与省会城市的比例，同柳州城镇人口数与首府城市的比例较为接近，分别为57.54%和57.02%；赣州城镇人口数较其省会城市多出7.26个百分点。5个Ⅱ型省域城市为长治、临汾、芜湖、洛阳和桂林。洛阳和桂林非农产业增加值相当于各自省会（首府）城市的41.84%和40.48%，非农产业增加值比例下降是其由I型省域城市降为Ⅱ型省域城市的主要原因。在剩余的3个城市中，长治非农产业增加值与省会城市的比例最高为39.87%。就城镇人口数与省会（首府）城市的比例而言，5 个城市中临汾最高达63.49%，芜湖市最低为40.14%。7个Ⅲ型省域城市为大同、宜昌、襄阳、衡阳、岳阳、汕头和湛江。宜昌、汕头和湛江非农产业增加值和城镇人口数不足相应省会城市的1/3。大同、襄阳、衡阳和岳阳非农产业增加值与省会城市的比例低于32%，而其城镇人口数分别相当于省会城市的59.74%、38.83%、60.04%和51.16%，表明4 个城市在各自省份的非农产业集聚能力小于城镇人口集聚能力。

2.省域层面城市类型变动分析。依据2000年、2010 年和2019 年省域层面城市类型划分状况，可将14个城市类型变动情况分为3类：一是省域城市类型不变。柳州、临汾和宜昌等7个城市没有发生类型变动。具体地，柳州一直处于I型省域城市行列；临汾、芜湖始终为Ⅱ型省域城市；宜昌、襄阳、汕头和湛江持续位于Ⅲ型省域城市。这表明上述7个城市对于省域经济社会的辐射带动作用没有发生明显改变。需要说明的是，2019 年宜昌、汕头和湛江非农产业增加值和城镇人口数不足相应省会城市的1/3，与其省会城市具有强大的辐射影响力密切相关。二是省域城市类型越级。长治和赣州实现了城市的越级。其中，长治由2000 年的Ⅲ型省域城市上升为2010 年和2019 年的Ⅱ型省域城市；赣州由2000 年和2010 年的Ⅱ型省域城市进阶为2019年I型省域城市。这充分反映出两个城市非农产业和非农人口集聚状况逐渐变好，对于省域经济社会的辐射带动作用进一步加强。三是省域城市类型降级。洛阳、桂林、大同、衡阳和岳阳出现了城市类型的降级，即它们在省域经济中的辐射带动作用减弱。洛阳和桂林由2000年和2010年的I型省域城市降为2019 年的Ⅱ型省域城市；大同、衡阳和岳阳均由Ⅱ型省域城市降为Ⅲ型省域城市，其中，衡阳和岳阳在2010 年降级，大同则是在2019年。

（二）全国视角下的城市类别探究

考虑到省域副中心城市被赋予较一般地级市更多的发展重任，其非农产业和非农人口的集聚程度理应更高。全面了解省域副中心城市的发展地位，还需将之放在全国地级及以上城市的平台上进行分析。基于此，从全国层面出发对城市类别进行分析。

1.全国层面城市类型划分。以全国城市非农产业增加值均值和城镇人口数均值为依据，可将城市划分为四种类型，即I 类城市——非农产业增加值、城镇人口数均大于全国城市均值；Ⅱ类城市——非农产业增加值小于全国城市均值、城镇人口数高于全国城市均值；Ⅲ类城市——非农产业增加值、城镇人口数均低于全国城市均值；Ⅳ类城市——非农产业增加值大于全国城市均值、城镇人口数低于全国城市均值。全国层面城市类型详见表2。

2000 年全国地级及以上城市中（不含港澳台，以下同）非农产业增加值和城镇人口数齐全的城市共262个，以非农产业增加值均值305.09亿元和城镇人口数均值162.60万人为标准，可将城市类型划分为59个I类城市、13个Ⅱ类城市、178个Ⅲ类城市和12 个Ⅳ类城市。其中，汕头、洛阳和襄阳为I 类城市，湛江和衡阳为II 类城市，岳阳、桂林、芜湖、赣州、柳州、大同、临汾和长治为III类城市，宜昌为IV类城市。

2010 年全国地级及以上城市中非农产业增加值和城镇人口数齐全的城市共286个，以非农产业增加值均值1376.16 亿元和城镇人口数均值223.66万人为标准，可将城市类型划分为62 个I 类城市、25 个II 类城市、189 个III 类城市和10 个IV 类城市。其中，洛阳为I 类城市，岳阳、襄阳、衡阳、汕头、湛江和赣州为II 类城市，宜昌、柳州、芜湖、桂林、长治、临汾和大同为III类城市。

2019 年全国地级及以上城市中非农产业增加值和城镇人口数齐全的城市共296个，以非农产业增加值均值2996.73 亿元和城镇人口数均值274.41万人为标准，可将城市类型划分为67 个I 类城市、35 个II 类城市、188 个III 类城市和6 个IV 类城市。其中，洛阳、襄阳、岳阳和赣州为I 类城市，衡阳、汕头和湛江为II 类城市，柳州、桂林、长治、临汾和大同为III类城市，芜湖和宜昌为IV类城市。

2.全国层面城市类型变动分析。依据2000年、2010 年和2019 年全国层面城市类型划分状况，可将14个城市类型变动分为4种情况：一是城市类型保持不变。洛阳一直为I类城市，即非农产业与非农人口集聚状况在14 个城市中最好。湛江和衡阳，两者持续位于II类城市，即非农产业人口集聚状况优于非农产业，在城市发展过程中尚未将人口优势转化为经济优势，提升经济发展效率是今后发展的主要抓手。桂林、柳州、大同、长治和临汾始终是III 类城市的代表，按城市非农产业增加值排序，桂林和柳州排名靠前，但在省域副中心城市建设进程中，5个城市共同面临加速非农产业集聚、加快非农人口集聚的双重压力。二是城市类型越级。岳阳和赣州在3 个年份实现了城市类型的 “三级跳” 。它们不仅在14 个城市中发展较好，而且是地级市中的典范。具体地，2000 年岳阳和赣州均为III 类城市，非农产业和非农人口集聚状况均落后于全国城市平均水平；2010 年二者的非农人口数率先高于全国城市均值，成为II 类城市；2019 年，两个城市补齐了非农产业发展的短板，非农人口和非农产业集聚程度同时领先于全国城市平均水平，成为I类城市。此外，芜湖实现了两层越级，即2000年和2010年为III类城市，2019年非农产业增加值首先大于全国城市均值，成为IV 类城市，今后应以农业转移人口市民化为重点，有序推动新型城镇化进程。三是城市类型降级。汕头是唯一出现城市类型降级的城市，2000 年非农产业和非农人口集聚程度均高于全国城市平均水平，属I类城市；2010年和2019年非农产业增加值低于全国城市均值，成为II类城市。由此可见，促进非农产业集聚，做大经济规模是汕头重返I类城市的关键。四是城市类型波动。襄阳、宜昌的城市类型出现了波动。具体地，襄阳由2000年的I类城市，衰落为2010年的II类城市，后又成为2019年的I类城市。可见，非农产业增加值是否达到全国城市均值决定了其城市类型。宜昌2000 年为IV 类城市，2010 年为III 类城市，2019 年再度成为IV 类城市，与襄阳不同，城镇人口数能否高于全国城市均值影响了其城市类型。今后，襄阳应以发展非农产业为重点，宜昌则以扩大非农人口规模为抓手，将有助于二者建设省域副中心城市。

通过省域与全国层面城市类别分析可知，至2019 年，赣州不仅在省域范围内辐射带动作用明显，且非农产业增加值和城镇人口数大于全国城市均值，建设成为省域副中心城市的条件最为成熟。洛阳、岳阳、襄阳和柳州次之。柳州在省域层面能够较好起到弥补首府城市经济辐射缺失的重任，但在全国层面不具发展优势；洛阳、岳阳和襄阳与之不同，在全国层面地位较高，但在省域层面分别受到强省会城市郑州、长沙和武汉的影响，对于省域经济社会的影响不足。大同、长治、临汾、宜昌、衡阳、芜湖、汕头、湛江和桂林建设成为省域副中心城市难度较大，面临在省域和全国层面同时提升经济辐射力的挑战。

三、建设省域副中心城市制约因素探析

省域副中心城市兼有带动省域经济增长和区域协调发展的双重重任，应以非农产业增加值和城镇人口数高于全国城市均值为目标。鉴于此，从城市行政等级、海陆位置、资源禀赋等视角出发，分析I 类城市组成，揭示省域副中心城市建设面临的挑战。

（一）以城市行政等级为视角

一般地，城市行政级别越高，其经济和社会发展的权限越大，调配资源的能力也就越强，进而导致城市经济、人口集聚程度较高。以城市行政等级为视角，我国地级及以上城市可分为四类：正省（部）级城市、副省（部）级城市、准副省（部）级城市，以及地级城市。其中，准副省（部）级以上城市共36 个。2000 年、2010 年和2019 年I 类城市中直辖市、副省级城市以及省会（首府）城市分别为25 个、28 个和30 个，占准副省（部）级以上城市的比重依次升高①。具体地，4 大直辖市、10 个副省级省会城市始终处于I 类城市行列；5 个计划单列市和17 个省会（首府）城市呈现变动。2010 年相较于2000 年，I 类城市中多了计划单列市——厦门、省会（首府）城市——合肥和南宁；2019年相较于2010年，I类城市中又增加了省会（首府）城市——贵阳和乌鲁木齐。I 类城市中直辖市、副省级城市以及省会（首府）城市名单详见表3。

此外，从直辖市、副省级城市以及省会（首府）城市总数占I 类城市的比重来看，2000 年、2010 年和2019 年分别为42.37% 、 45.16% 和44.78%，即城市非农产业增加值和城镇人口数大于全国城市均值的城市中，逾四成为直辖市、副省级城市以及省会（首府）城市。当前，以省域副中心城市为建设目标的14 个城市均为地级市，资源调配能力远不如具有更高行政级别的城市，集聚非农产业和非农人口面临行政级别层面的弱势。

（二）以海陆位置为视角

地理位置的特殊性，往往决定了城市职能性质和规模的特殊性。自2001 年中国加入世界贸易组织以来，多数沿海城市利用其便于与国际交流的地理优势，在充分发挥我国廉价劳动力比较优势的基础上，大力发展外向型经济，非农产业和非农人口快速集聚，城市规模得以迅速扩大。我国具有沿海城市的省级行政单位共10 个，除天津和上海外，共辖沿海城市51 个②。2000 年、2010 年、2019 年I类城市中沿海城市分别为22个、23个和23个，占沿海城市总数的比重分别为41.51%、43.40%和43.40%③。除去3 个年份共有的18 个沿海城市之外，略有变动，表现为2000 年和2010 年江门都在其中；2010 年和2019 年汕头、茂名、揭阳被除名，新增嘉兴、厦门、沧州和中山；2019 年江门被漳州替换。I类城市中沿海城市名单详见表4。

沿海城市占I类城市的比重，在2000年、2010年和2019年分别为37.29%、37.10%和34.33%，其利用较内陆城市更加突出的地理优势，对区域的辐射带动作用愈发明显。湛江和汕头是14 个城市中仅有的沿海城市，具有便于参与国际分工的优势。除此之外，大同、长治、临汾等其余12 个内陆城市面临地理位置层面的劣势。

（三）以资源禀赋为视角

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市。一方面，因原煤、原油、铁矿石等资源丰富，可通过发展自然资源开采、加工等主导产业，实现非农产业和非农人口的快速集聚；另一方面，基于资源禀赋为主导的产业结构，往往又会造成资源型城市高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设，接续替代产业发展滞后。鉴于资源型城市的特殊性，以2013 年11 月国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013年—2020 年）》中划定的全国资源型城市名单为依据，探讨资源型城市在I 类城市中的变动情况。除海南和西藏外，25个省份下辖126个资源型地级市。2000 年、2010 年和2019 年I 类城市中资源型城市分别有11 个、11 个和9 个。相应地，占全国资源型城市的比重为8.73%、8.73%和7.14%，即仅有不足一成的资源型城市属于I类城市。其中，唐山、淄博、徐州、济宁、邯郸、临沂、洛阳和南阳等8 个资源型城市表现稳健，持续处于I 类城市行列。鞍山、吉林和泰安在2000 年和2010 年为I 类城市，2019 年被剔除；2019 年赣州补位，成为新晋I类城市。I类城市中资源型城市名单详见表5。

表4 I类城市中沿海城市名单

相较于具有更高行政等级的城市和沿海城市，资源型城市占I类城市的比重较低。2000年、2010年和2019年，资源型城市在I类城市的占比分别为18.64%、17.74%和13.43%。14 个城市中，大同、长治、临汾、洛阳、衡阳、赣州为资源型城市，2019 年只有洛阳和赣州脱颖而出，成为I 类城市。资源型城市若无法在转变经济发展方式方面取得实质性进展，建立健全促进可持续发展的长效机制，那么大同、长治、临汾、衡阳也就无法跻身I类城市，且洛阳和赣州同样有被剔除的风险。

（四）以 “三非” 城市为视角

除去具有准副省（部）级以上行政等级城市、沿海城市、资源型城市之外，其他城市可看作 “三非” 城市。2000 年、2010 年和2019 年I 类城市中 “三非” 城市分别为10 个、10 个和15 个，占相应年份I 类城市的比重分别为16.95%、16.13%和22.39%。苏州、无锡、佛山、保定、常州、金华、东莞、扬州和泰州等9个城市是 “三非” 城市中的杰出代表，在3 个年份始终处于I 类城市行列。此外，2000 年增加了襄阳，2010 年被德州替换；2019 年襄阳、淮安、岳阳、常德、菏泽和遵义等6个城市加入I类城市行列，德州被剔除。I类城市中 “三非” 城市名单详见表6。

进一步分析可知，苏州、无锡、常州、扬州、泰州、金华为 “长三角一体化发展” 的中心区；佛山和东莞是 “粤港澳大湾区建设” 的主要城市；保定毗邻北京，是 “京津冀协同发展” 的中心城市。优越的地理位置是9 个城市始终处于I 类城市的重要原因。以省域副中心城市建设为目标的14 个城市，应积极融入重大国家战略区域，加速非农产业和非农人口集聚。

四、主要结论与对策建议

建设省域副中心城市是新形势下，山西等8个省级行政单位推动形成优势互补、高质量发展的省域经济布局的重要举措。通过建设省域副中心城市学理支撑、类别分析及制约因素探究，为大同等14 个省域副中心城市建设服务。主要结论与对策建议如下：

（一）主要结论

1. 省域副中心城市较周边城市经济实力更强、人口规模更大、辐射范围更广、城市功能更为完善。肩负促进省域经济高质量发展、优化区域协调发展格局的重任。区域经济学和经济地理学中 “非均衡” 发展思想能够为其奠定较为扎实的理论基础。

表5 I类城市中资源型城市名单

表6 I类城市中 “三非” 城市名单

2.通过省域副中心城市类别分析可知，赣州建设省域副中心城市条件最为成熟，洛阳、岳阳、襄阳和柳州次之，大同、长治、临汾、宜昌、衡阳、芜湖、汕头、湛江和桂林建设成为省域副中心城市难度较大。

3.准副省（部）级以上城市、沿海城市，以及地处国家重大战略区域的核心城市具有非农产业和非农人口的集聚优势。以省域副中心城市为建设目标的14个城市面临行政级别较低、融入全球市场的运输成本较高、经济发展方式亟须转变等制约因素。

（二）对策建议

建设省域副中心城市需不断促进非农产业和非农人口集聚，提升经济发展效率，扩大城市辐射带动作用。为此，针对省域副中心城市建设制约因素，提出如下对策建议。

1.以 “扩权” 为重点，维护城市公平竞争环境。以省域副中心城市建设为目标的14 个城市均为普通地级市，相较于准副省（部）级以上城市，在政策支持、基础设施建设、产业服务配套等方面不具优势，对于企业和人口的吸引力低。继而，以 “扩权” 为重点，维护城市公平竞争环境十分必要。具体可赋予14个城市更多行政、经济和社会管理权限，加速新型城镇化进程，提升资源配置能力。

2.以国际陆港建设为契机，畅通国内国际双循环。一方面，以国际陆港建设为契机，加强与区域交通枢纽中心的联系，切实降低运输成本；另一方面，强化与北京、上海、广州等发达地区深度融合，通过合作建园、为区域头部企业配套服务等方式，积极融入新发展格局。

3.加快资源型经济转型，赋予经济发展新动能。大同、长治、临汾、衡阳、洛阳和赣州为资源型城市，接续替代产业发展相对滞后。为此，应立足于资源禀赋，一是以增强生存力、发展力为方向，加快传统产业提质升级；二是以科技创新为导向，培育壮大战略性新兴产业。协调好传统资源型产业和战略性新兴产业的关系，加快产业转型升级，赋予经济发展新动能。