新形势下电子烟市场常态化监管的方式和路径探索

熊驰?李亮

为落实《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》修订本，烟草专卖行政主管部门开展电子烟常态化监管，规范电子烟市场秩序，切实保护未成年人身心健康和合法权益。本文介绍了电子烟市场发展历程，分析常态化监管面临的形势和问题，有针对性地提出对策思路，研究和探索电子烟监管的方式和路径，维护电子烟市场的良好经营秩序，推动电子烟产业依法、规范、健康、有序发展。

长期以来，由于监管法律法规的待完善和国家标准的欠缺，电子烟作为一种快速发展的新兴快消品，没有获得准确的法律定位，游离于行政监管之外，野蛮生长、无序扩展势头明显，对人民群众的健康特别是未成年人身心健康造成严重威胁。随着政府、社会和人民群众对这个问题的重视，2021年11月10日，国务院公布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》修订本，决定将电子烟参照卷烟管理，电子烟进入了法治化监管的新阶段。但当前电子烟监管还处于起步阶段，如何有效落实监管要求，充分利用市场化、法治化手段实现电子烟常态化监管，依法打击治理电子烟销售中的违法活动，进一步规范电子烟市场秩序，对烟草专卖执法具有重要意义。

一、电子烟市场发展历程及概况

按照《电子烟管理办法（征求意见稿）》的定义，电子烟为包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品。从产业链条来看，包括电子烟烟用烟碱、雾化物、电子烟产品的生产、批发、运输、销售等产业环节。电子烟市场的发展及监管政策的变化，主要历经了三个阶段。

（一）电子烟诞生及初步发展阶段

2003年，中国药剂师韩力发明第一款电子烟“如烟”，并以替代传统卷烟以达到戒烟效果为由进入市场。2009年以后，电子烟演变为主打时尚、新潮和多种吸食口味的快消品。深圳及其周边地区凭借电子和外贸产业优势，占据全国乃至世界电子烟生产的主要份额。2012年，美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration， FDA）禁止销售电子烟败诉，美国电子烟市场被打开，全球销量剧增。2016年，美国食品药品监督管理局将电子烟纳入烟草制品监管，同时多国加速规范电子烟市场，特别注重遏制电子烟在青少年中的泛滥。

（二）监管探索和快速发展阶段

我国基于未成年人保护和产品质量管理的考量，积极探索对电子烟的实质性监管。2018年8月28日与2019年10月30日，国家烟草专卖局联合国家市场监督管理总局先后印发《国家市场监督管理总局 国家烟草专卖局关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，电子烟产品在互联网平台全面下架，当时高度依赖互联网销售的电子烟销售受到明显遏制，逐步转向线下门店的铺设。2020至2021年，国家烟草专卖局联合国家市场监督管理总局连续两年开展电子烟市场专项检查和“守护成长”专项行动，落实《中华人民共和国未成年人保护法》修订要求，严厉打击了向未成年人出售电子烟等市场乱象。与此同时，电子烟产业却持续快速发展。2020年，我国电子烟对内销售额达到145亿元，同比增长30%。

（三）全面监管和规范发展阶段

2021年11月10日，国务院修订《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六十五条：电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行，随后公布施行《电子烟管理办法（征求意见稿）》和《电子烟》（GB 41700-2022）中华人民共和国国家标准，“1+2+N”管理体系初步形成。由国家烟草专卖局实行全链条监管，同时设置了过渡期，2022年10月1日后进入电子烟常态化监管阶段。

二、电子烟常态化监管面临的形势和存在的问题

目前，国家和地方电子烟管理制度标准不断完善并有效运行，各省（自治区、直辖市）市（区）电子烟零售点布局相继出台，行政许可依法开展，市场监管依法规范推进，非国标调味电子烟全面退市，电子烟经营业务平稳运行。总体来看，电子烟专卖专营并轨平稳有序，监管措施有效落地，市场秩序保持良好状态。但在实践中，仍存在一些突出问题。

（一）非法电子烟产品冲击合法市场

市场上无证商贩售卖“口味电子烟”和“奶茶杯”“可乐罐”等隐形变异电子烟以及“通配烟弹”“增香棒”的現象仍未完全杜绝。受经营压力影响，部分持证户铤而走险，通过线上渠道售卖非国标产品。由于其售卖方式具有一定的隐蔽性和流动性，市场监管和行政执法难度较大。这些违法违规行为严重冲击电子烟市场正常秩序，造成电子烟零售市场经营状态整体处于低谷。走访的持证零售户普遍反映自提税顺价以来经营状况不佳，表现为各省市发证数量远低于预期，现存有效持证户数持续减少。

（二）电子烟监管质效仍要加强

一是监管机制的“面”基本建立，但监管落地的“点”尚未找准。各地监管部门对零售户、生产企业等监管对象基本上以面上监管（走访、询问了解经营情况）为主，未能建立“数据收集、研判分析、异常预警、循线查处”的监管工作模式。对利用微信群、同城配送进行电子烟非法交易的违法犯罪模式认识上不重视、研究上不深入、监管上没动作，对持证零售户店里微信引流的潜在违法的可能性认识不足。

二是电子烟案件办理需要纵深推进。各地监管部门秉承“露头就打”的打击指导方针，查办了一批涉电子烟违法案件，但对涉电子烟违法犯罪活动的规律性认识还不到位，对系统性的打击技战法还处于探索期。

三是长效监管机制尚未建立。生产企业后续监管体系尚未建立，监管部门和监管对象间的沟通渠道尚不完全畅通，监管部门的服务意识仍要加强。部分监管单位对重点地区数量众多的生产企业监管覆盖不全面、沟通不顺畅，尚未建立健全符合生产企业特点、行之有效的一整套监管体系。

（三）互联网的整治需要进一步深化

电子烟作为新的监管领域，涉电子烟违法犯罪活动较为隐蔽，之前依托于电子烟生产企业的区域代理商，在常态化监管后，利用以往手上掌握的客户资源，以微信群聊为平台，线上进行销售并发展下线。部分终端零售户也依靠之前保留的客户资源，采取微信群下单购买，物流快递进行配送的方式销售非法电子烟。这些给监管工作增加了难度，需要进一步清理净化互联网空间。

三、电子烟常态化监管的方式和路径

电子烟监管从无到有，市场秩序从乱到治，经历了长期的研究、摸索和实践。直到今天，如何用专卖手段管理好高度市场化的主体，仍然是一项需要持续研究的新课题。面对当前的新形势、新要求，破解监管难题在于分类抓好着力点，从电子烟“产品、渠道、对象”三方面监管入手，纵深推进电子烟常态化监管。

（一）产品监管

产品监管是电子烟监管的基础，只有从源头上杜绝非法电子烟产品的生产，才能理顺和规范整个产业链条。

1.持证企业和国标产品的监管。要依法监管电子烟生产企业（包括电子烟用烟碱、雾化物、电子烟产品）持证生产经营情况，依法规范上市销售的电子烟产品，确保按许可事项、核定规模和技术评审标准规范生产。对未获证企业要依法逐步清退，制定清退时间表和清退方案，引导企业转产经营、妥善遣散、分流人员。同时，坚决取缔新增无证生产企业。相关部门明确规定过渡期内各类投资者不得投资新设电子烟生产经营企业，对于常态化阶段中非法新增的无证生产电子烟市场主体，必须要严厉打击，取缔关停。

2.非法电子烟生产的打击查处。目前，非法电子烟以奶茶杯、可乐杯等产品形态在市场上大量涌现，以其如同玩具般的外形，引诱未成年人吸食，在强监管环境下呈现反弹趋势。对此，要进一步巩固打击向未成年人出售电子烟工作成效，加强未在当地烟草专卖批发企业进货、未在平台交易、无证经营等常见违法行为的稽查工作，确保电子烟行政案件查办有新突破。加强公安、市管、海关、烟草专卖等部门执法协作，持续加强情报研判和线上巡查，挖掘重大案件线索，严厉打击生产、销售假冒伪劣电子烟产品等各类侵犯知识产权的违法犯罪行为，重点清理整治奶茶杯、可乐杯、调味电子烟等非法产品，不断净化市场环境。

（二）渠道监管

当前，“三无”电子烟违规网络销售等情况仍然屡禁不止，部分“三无”电子烟是线上微商等渠道的热销产品，打着“外贸货”旗号伪装销售。管住线上线下违规销售渠道，才能形成电子烟全产业链依法监管的闭环。

1. 線上线下相结合及互联网渠道监管

当前，电子烟销售呈现出“线下引流—线上交易—同城配送”的新交易模式，线下门店仅仅作为引流工具，违规网销及广告层出不穷。同时，在淘宝、京东等网店使用隐蔽关键词变相销售，或通过自媒体及抖音、小红书等直播带货销售等花样翻新，给执法监管工作带来较大困难。执法部门要继续安排工作人员收集汇总网络售烟线索，督促网络平台及时清理售烟信息和建立自主清理机制，清理网上电子烟广告违法行为，查处利用信息网络非法销售电子烟的违法行为。重点查处借微商平台销售等违法、违规销售企业，会同公安部门严厉打击涉嫌构成犯罪的互联网经营者。

2.走私入关及出口回流监管

烟草、海关等部门应建立信息互通、线索研判、联合检查、联合执法工作机制，依法查处出口回流电子烟产品，包装未标注规定字样的进口电子烟产品，包装不符合规定的专供出口电子烟产品，依法处罚存在伪造报关单据和出口合同以及将出口产品在境内销售等违法行为的电子烟生产企业，对情节严重的企业要依法取消经营资格。

3.物流寄递监管

从卷烟监管的实践来看，物流寄递是非法烟草制品流通的主要渠道，管理力度大小往往可以决定监管的最终成效。执法机关要全面落实《国家烟草专卖局国家邮政局关于电子烟产品、雾化物、电子烟用烟碱等限量寄递的通告》规定，结合平安寄递等专项行动，压实寄递企业管理责任，提高从业人员对违禁电子烟产品的辨识能力，联合查处违反电子烟寄递的违法行为，加强向上溯源和向下追查，有效构筑寄递渠道安全屏障。

（三）对象监管

对象监管的总体要求是既要管得住、更要管得好，突出抓好重点任务和关键环节，及时总结电子烟监管经验，避免简单套用卷烟监管方式来监管电子烟。

1.开展适应市场化的执法监管

电子烟是一种新型烟草制品，是在市场经济环境下产生和发展的，可以说是一种具有高度市场化、竞争性的新事物。要注重学习运用市场化思维、市场化方式监管电子烟，既不能“不管就乱”，也不能“一管就死”。对电子烟市场主体要一视同仁、平等对待，依法保护其合法权益；在平台管理、物流监管等方面更多采取市场化的管理办法，把数字监管、信用监管等有效手段应用于电子烟监管实践中。积极发挥电子烟专业委员会等行业自律组织在规范市场主体守法经营方面的积极作用。全面实施“双随机、一公开”监管，重点监管关系到人民群众健康安全、潜在隐患大、风险高的领域和对象。推行“互联网+监管”，充分挖掘交易平台和电子烟二维码追溯系统的信息价值，及时发现线索，处置问题，有效提升监管效能。

2.推进电子烟零售户信用监管

相关部门要深入推进信用监管，建立完善的信用信息收集、综合评价、褒扬惩戒、信用修复等机制，督促引导市场主体合法、合规、诚信经营，不断提升事前、事中、事后监管效能。根据电子烟市场主体的信用等级采取差异化的监管措施，推进市场监管与信用等级挂钩。对信用较好、风险较低的市场主体，合理降低抽查比例和频次，视情况实施“绿色通道”和“容缺受理”等便利措施；对信用风险一般的市场主体，按常规比例和频次抽查；对违法失信、风险较高的市场主体，适当提高抽查比例和频次，实施重点监管，严格惩戒措施，以此优化电子烟营商环境。

3.综合治理及法制宣传

在电子烟的监督治理上需要发挥多部门的监管合力，在依法依规前提下积极探索创新，不断完善“线上清理、线下管控、全链覆盖、联合治理”的监管体系。加强电子烟监管执法队伍建设，保障必要的监管执法设备，合理排布监管力量，推动执法力量下沉。全面加强监管队伍政策法规培训，确保执法人员学习到位、理解到位、执行到位，切实提高监管执法能力。针对社会大众、电子烟经营者、电子烟消费者等多种身份的群体，开展电子烟法律法规政策的法治宣传，营造良好的社会氛围。充分引入社会监督，用好12313、12315等市场监管热线的功效，建立起共享共治的立体监督体系。

结语：

总的来看，电子烟监管仍然任重道远。要适应当前电子烟等新型烟草制品发展新形势，烟草专卖监管能力还需持续提升，重点解决监管对象翻新、监管经验欠缺、监管力度不足等各种问题。通过系统化、体系化、科学化的监管平台的建设，构建起现代化的电子烟监管体系，持续推动电子烟市场的平稳发展。