行政处罚权下放标准的体系化研究

杨丽娟

（江汉大学法学院，武汉 430056）

2021 年4 月，中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要增强街道（乡镇）行政执行能力。同年8 月，《法治政府建设实施纲要（2021－2025）》明确提出，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，依法下放、试点先行，坚持“权随事转、编随事转、钱随事转”，确保“放得下、接得住、管得好、有监督”。至此，执法权下放的改革路径在法治政府建设总目标指引下，开始从横向层面的综合行政执法体制建设的探索逐渐走向纵向层面执法重心不断下移的深度探索。可以说，包括行政处罚权在内的行政执法权的系统性下放，已势所必然。实践中，部分地方已开始先行先试，如北京、湖北、甘肃、江西等。

一、类型划分：对行政处罚权下放权能内容分析

截至2022 年4 月，从目前各地所下放的行政处罚权数量来看，北京市位居第一，共408 项；湖北省第二，共209 项；甘肃省第三，共205 项；江西省第四，共177 项；江苏省、湖南省各5 项。就各省、市行政处罚权下放类型而言，经梳理、归纳，概括见表1。

表1 各省、市行政处罚权下放类型统计

从表1 中可以看到关于现阶段行政处罚权下放的广泛性特点：第一，事权下放内容，涉及领域广泛且类型多样——从与公民权益相关的日常性事权到关涉公共利益、国家利益的政治秩序类事权，再到自然资源类事权等。第二，权益保障主体，从群众个体利益，到集体利益、公共利益，再至国家利益，微而著中皆显要义。第三，下放权限的必要性，自下放内容至权益保障主体，现实需求必要且迫切，尤其是事关基层群众生存与生活利益的事项。且下放类型上，各地呈现出较强相似性。

举例而言：行政处罚权下放类型中，第一类：北京、湖北、江西皆强调“环境卫生、市容市貌（村容镇貌）及市场经营、管理规范”等方面的权限下放。第二类：湖北、江西、甘肃三地较为注重对公共场所经营者及特定行业经营者的规范管理。第三类：湖北、甘肃、江西、四川等地皆十分注重对业主权益、学生权益之保障。第四类：北京、江西皆注重对古树名木的保护；湖北、江西、甘肃则强调对森林、林木，草原、湿地等自然资源的保护。

除此之外，在行政处罚权的下放内容中，也反映出较大的差异性，即因不同省份地区的“客观差异”，导致赋权结果上的“衍生差异”。

举例而言：行政处罚权下放类型中，第一类：北京对休闲娱乐设施、场所的保护，下放事权更全面、权益保障更兼容。第二类：湖北在对市场经营者的规范管理方面，呈现出下放权限多面向、管理主体多样化等特色。甘肃则注重农村农业问题，农业事权的下放体现了“全过程式”的一体落地。第三类：江西突出对幼儿教育、义务教育的落实保障，甘肃则更为强调对业主权益、劳动者权益的保障。第四类：甘肃在保护森林时，同时强调对草原、湿地的保护，北京则强调对历史文物的保护等。

除上述外，行政处罚权下放的地域性特点在一定程度上还表现了法律渊源的“出处地”——地方性法规、地方政府规章，如《北京市市容环境卫生条例》《湖北省城市道路管理实施办法》《甘肃省农产品质量安全条例》《四川省水上交通安全管理条例》等。

综上，行政处罚权在事权下放范畴、类型上的多领域、多样态化等特点十分显著。同时，各地权限下放中的“相似性”，显示下放权限有其内在规律性可循；而“差异性”则表明不同区域间的个性化需求。笔者认为，行政处罚权下放标准的确立与建构，需在此种“相似与差异”间找到恰然可行的平衡之道。

二、症结归纳：行政处罚权下放标准建构的法律困境

当前，行政处罚权的下放已成为基层执法体制改革中的重要一环，但理论上，下放本身需遵循内在之法理规则，即标准的体系化确证亟待明晰其生成与建立的前提和要素以及各要素之间的彼此关联。这一过程虽基于事实发现、现实需求，但仍需跨越相关理论和实践障碍。

（一）逻辑起点：行政处罚权下放属性判识待明确

行政处罚权限下放的法律性质究竟为何，是进行后续理论研究、实践探索的前提。当前，无论理论界还是实务界，对此问题并未达成共识，从而导致各地做法在某种程度上呈现出纷乱无序的样态。这一状况，仅从各地所发“决定、通知”等文件之不同称谓，即可管中窥豹。

有的将之称为“职权”，如下放部分行政执法职权（北京）；有的将之称为“权限”，如赋予基层县级审批服务执法权限（江西、浙江），赋予基层县级经济社会管理权限（江西、甘肃、湖南、江苏）；有的将之称为“事项”，如法定权力事项、赋权事项（江苏），街道赋权事项指导清单（湖北）；有的将之称为“事权”，如基层事权清单制管理（杭州市桐庐县）。

在理论研究方面，叶必丰、金国坤认为，行政执法权下放在法律性质上是一种事权的纵向配置，涉及执法层级的划分，即管辖权问题。江国华认为，执法权下放到底源于《行政处罚法》的授权，本质乃法律授权，下放的是职权本身。对此问题，业界暂无定论。

（二）前提基础：承接主体身份、法律定位待明晰

2022 年3 月，第十三届全国人民代表大会第五次会议正式通过关于修改《地方组织法》的决定（以下简称《地方组织法》）。该法第85 条第3款确定了街道的法律地位，即市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为其派出机关。第86 条则新增了街道的职责，即在本辖区内办理、派出人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责。此中的“职责”，根据权责一致原理，职责的承担与职权的行使是相对应的，两者乃一体两面的关系。简言之，街道理论上履行职责，亦属于其职权范畴。

从组织法法理角度分析，街道执法权的立法赋权是一种概括化表达，并未予以明确化列举，在行政执法的法源基础上呈现出模糊样态。而反观《地方组织法》第76 条对“乡镇”职权的相对明确设定——从目标追求到原则遵循，从范畴设定到事权类型，整体呈现出一种详实感。如第76 条第2 款从不同领域设定乡镇政府的行政事权。可见，相较于街道权责的简约、有限的概括式规定，乡镇在执法权下沉的行为法场域中，可供作为的空间要明朗很多。

综上，根据《地方组织法》规定，从应然角度，街道具有行政管理权与行政执法权，但现实中，因行政执法职权设定的概括化，使得改革的合法性支撑仍需进一步加强。同时，依“组织法—行为法”的一般法理逻辑要求，则更是如此。故对街道而言，在行政处罚权下放过程中，需进一步明确和解决在怎样的“实际情况”下，如何满足“迫切需求”，如何判断“有效承接”等一系列技术性问题。

（三）框架支撑：组织法与行为法“链接”机制待建立

《地方组织法》关于街道的基本定位，为行为法的修订、实施提供了法理支撑，如《行政处罚法》第24 条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇、街道行使……。承接行政处罚权的乡镇、街道……依照法定程序实施行政处罚。据此，行政处罚权下放街道有其合法性依据。但是，街道享有何种类型的执法权？《地方组织法》中“行政执法职责”六字的简单概括式规定并不能解决包括下放权限的范畴、类型及执法边界、限度在内的一系列问题，即根本的标准性内容仍有待组织法解决。

除组织法外，现有行为法整体之立法现状显示，组织法与部分行为法之间存在某种匹配性“连接”机制失调现象。现实中，街道行政执法权的行使力度与强度，包括其执法权的辐射面仍有待进一步强化。表现在街道涉及行政执法权的，一般需报上级行政主管部门批准方得进行，即街道行政执法权行使的真正落实，上至法律依据层面（行为法）的文本修订，下至法律实施层面的过程落地，皆有待规范和强化。虽然新修订的《地方组织法》赋予了街道行政执法权，修订后的《行政处罚法》第24 条对此予以了突破，但现实中，除《行政处罚法》这一行政行为法领域修订的先行者外，其他行为法仍未全面突破“县级以上政府”的管辖范围，实现与组织法之间的匹配性连接。

所以，在街道综合行政执法主体资格的法律授权、职权设定中，从起初的行为法先行，组织法滞后至当下的组织法落地、行为法拖曳，两者间在事权上的有效嵌入机制仍未真正建立，法律体系呈现出一种内在的失范性、紧张性矛盾。如在北京、天津等地的模式探索中，街道虽不是地方一级政府，但实际上起到了一级政府的作用，甚至享有超出“派出机关”职权范畴的执法事项，与派出主体拥有似乎完全相同的职权，甚至存在“越权”嫌疑。换言之，法律同现实之间呈现出了一定的张力。

（四）准绳确立：下放权力清单区域标准待统一

不同省市、地区行政处罚权下放数量不一、标准各异，如有的地区采取“能放则放”的弹性原则；有的地区采取“宜放应放”的适度原则；有的地区采取“审慎放权”的刚性原则；有的地区兼采各地的混合原则。简言之，各地在无统一的下放标准前，“地域性需求”成为最大的标准。此一方面体现了改革的因地制宜性与改革服务于地方发展的现实紧迫性；另一方面诸多地方性标准的汇聚，在某种程度上加剧了全国性标准，即全国范围内普适性标准的体系化建构难度。

换言之，从各地执法权下放文件来看，严格来讲，并未有如上一般的“规整分类与整齐归纳”，而是将执法权内容全部一体下放，堆砌于一处，整体上呈现出一种散乱无序的样态，可谓既无全面、系统性的梳理，更无明确、体系化的下放标准。可见，在具体下放过程中，具体事权为何下放、下放标准、下放类型、下放程序等诸项是需要系统研究的内容。“地域性”自然应当兼顾，“统一性”也应有所反映。

（五）承接能力：部分地区主体能力待加强

从现行执法权下放的数量与内容来看，各地的力度与强度存有差异。北京作为国家的行政中心，下放事项最广，下放权限最多，下放程度最细；湖北、甘肃紧随其后，江西次之。概言之，三地下放事项皆属于点多面广型。而江苏、湖南等地，下放步伐则相对谨慎。究其缘由，基层乡镇（街道）的整体承接能力，也是这一过程中的重要现实影响因素。

从各地下放的文件来看，就执法权下放的承接主体而言，即向基层赋权中之“基层”的含义，大多统称为乡镇（街道），但江西对此进行了细化——该省将承接主体分为两类：一类为乡镇（街道），与其他省份称谓无异；一类则为经济发达镇县。在具体下放内容上，后者的力度与强度明显高于前者。可见，即使是同一行政区域内，亦存在强镇县与普通镇县之别，这直接导致了相关下沉主体的不同承接能力。此外，从现有执法力量观之，以对武汉市汉阳区W 街道调研为例，该街道目前核定编制17 人，现有执法证队员6 人，其中1 人调至街征收办。2021 年新进成员7 人，因在实习期，没有执法证，即目前该街道执法主力仅为5 人。且此种现象，实非该街道特例，乃属武汉市普遍现象。但在北京，一般街道的核定编制即有上百个，差异性显著。

三、法理分析：行政处罚权下放标准建构的理论解读

行政处罚权下放标准的系统化建构，首先需解决此过程中的法理基础，并在此基础上进行制度设计。如上所言，这主要体现在下放行政处罚权之法律属性、承接主体的身份定位、职权职责设定及下放依据等法律问题上。此乃推进基层行政执法体制改革，助推行政处罚权下放及体系化标准建构的总体依据。

（一）法律属性认定：下放行政处罚权属性确证

明晰行政处罚权下放权属特性，应立基于确证执法权下沉到底的法律性质。前者为用，后者为本。欲了解此问题，应明确何谓执法权下沉到底？其法律依据何在？对其内涵与本质属性如何解读？

所谓“执法权下沉到底”，是指在行政执法中，将上位行政主体的执法权集中到一个本无法定执法权的下位行政主体，由该行政主体以自己的名义行使相应执法权。在此过程中，该下位行政主体的执法主体性、主动性和存在性，由此得以凸显。叶必丰进一步指出，“执法权下沉到底”包括的执法权除行政处罚权外，还有行政审批权、行政强制权，具体是指将县级行政主管部门的部分行政处罚权、行政审批权和行政强制权交由乡镇、街道以自己的名义行使，本质是从理论和实践层面赋予乡镇和街道“一级行政执法权”［1］。

在承接客体上，街道原则上承接的是最低限度的行政执法权。理由为：关于执法权下沉的法律依据见于《地方组织法》第86 条。且从理论上说，街道的行政执法权应当包括行政处罚权，直接法源依据见于《行政处罚法》第24 条。上述两大法律分属于组织法与行为法的范畴，乃此次改革的法源依据。那两者的关系如何，尤其在此次执法权下沉中，组织法和行为法各自所扮演的角色及彼此间的关联如何，乃需首要解决的问题。

根据宪法、《立法法》第8 条规定，各级政府的产生、组织和职权只能通过制定法律来赋权，此乃法律保留原则之要义。而《地方组织法》和《行政处罚法》皆为法律，效力位阶一致，那区别何在？笔者认为，法理层面及法律创设初衷乃两者之主要区别。概言之，组织法乃前提、基础，行为法以此为基，即组织法确定了街道的行政执法权，为行为法层面街道执法权的规定提供了法源依据与前置程序——《行政处罚法》据此细化了行政处罚权下放的前提要件：第一，下放主体：省级政府；第二，下放对象：区、县级政府部门；第三，下放内容：行政处罚权；第四，下放前提：基层管理迫切需要；第五，承接主体：能够有效承接的乡镇、街道。据此，两者的关系可概括为组织法乃职权创设的概括性授权，行为法则是职权创设后具体内容的呈现。那是否可认定，组织法既赋予街道行政执法权，街道则当然享有行政处罚权？欲了解此问题，仍需要深入探讨何谓执法权？此次改革中下放的执法权类型、特点以及有无规律可循？通过对行政处罚权下放权能的类型化分析，推导结论如下：

第一，下放类型：行政处罚权下放后，街道享有的执法权内容涉及领域极为广泛。第二，下放权限规律：下放的行政处罚权乃是在遵循一定标准基础上，经选择后的结果，而非将原机关承担的所有执法权全部一体下放于街道；街道享有的执法权的内容构成原则上是一些基础性、日常性事项，如“城镇环境卫生、市容市貌”的执法权下放，具体下放事项从不同类型的垃圾及其处置至城市卫生设施及绿化环境的保护，再至各单位和居民个人日常行为引起的环境污染行为等，每一环节所下放的执法权皆在诠释何谓“看得见、管得着”的日常性事项。《浙江省综合行政执法条例》第9 条2 款规定印证了此分析，“县政府可以在省政府批准的综合行政执法事项目录中，选择基层管理迫切需要且高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项，依法交由能够有效承接的乡镇、街道实施”。

综上，在承接客体上，街道原则上承接是最低限度的必要性执法权。这也是《地方组织法》第86 条所呈现的深层内涵，即该法作为行政主体职权的创设者，针对乡镇（街道）所设定的应是一种满足基础性要件、最低性要求的行政执法权。在此基础上，行为法以组织法创设的理论前提，来创设具体的权属类别和内容规定。因此，无论如何，《地方组织法》赋予街道以综合行政执法权，并不等同于街道当然拥有行政处罚权。准确表达，此乃执法权下沉到底的法律结果。因为，关于执法权下沉的法律性质之判识，仍需回到《行政处罚法》的逻辑起点。该法第23 条规定，行政处罚权一般属于县级以上政府具有行政处罚权的行政机关管辖。换言之，从立法原意、主体资格上看，行政处罚权原则上乃是属于县级以上行政机关的固有权限。即便该法第24 条的修订中使用了“交由”之语，实质亦未构成对于第23 条一般规定的例外突破，可视作应对改革过程中的灵活性处理或例外性规定。如街道现在拥有行政处罚权，乃《行政处罚法》第24 条的明确规定，但因《行政强制法》未修订，所以从法理而言，街道至今依据“权力清单”所拥有的行政强制权，仍缺乏合法性依据。

（二）承接主体与下放依据：前者于后者的顺畅链接中明晰权责

根据《立法法》第8 条规定，各级政府的“职权”设定只能通过法律予以赋权。同时，第9 条规定，若法律未予规定，全国人大及其常委会有权决定授权国务院，根据实际需要对其中的部分事项先行制定行政法规，即法律和行政法规是行政主体及其权限赖以存在的唯一合法基础。

诚如叶必丰所言，“事权的初次纵向分工，从中央到地方关系到国家结构形式的确立，系由宪法规定。以此为基础，宪法有关条款进一步规定了中央和地方各级政府的事权。事权纵向分工的重大调整，往往也以制定宪法性法律的方式实现。同时，事权是政府职权的核心内容，离开了事权，上下级或平级行政机关间的权限分工将无从谈起。因此，《立法法》第8 条规定的各级政府职权的法律保留原则适用于事权的纵向分工配置”［1］，其实质所表达的乃同一意思，即法律层面的职权设定，所表达的深层内涵乃是对街道法律定位的进一步强调与重申，两者理应相匹配、相承接。

陈明辉亦谈到，“职权”作为国家机构组织法中的主流概念，乃“职能+权力”的复合概念，以复数形式出现，用于界定国家机构的法律属性与功能定位。“职权和职责”乃事物属性中一体两面的另一面，用于细化，即具体化国家机构的权力和职能，只不过前者强调“可以用什么方式做”，后者强调“应该做什么”［2］。在笔者看来，前者是一种创设性权力，后者是对这一创设性权力的自然承接。而叶必丰教授所言的“事权分工”，同此处所言“职权设定”异曲同工，即事权的纵向分工配置则指街道执法主体资格确定后，其执法模式的创新。总之，两者均需要法律授权，为执法权下沉到底之改革提供合法性依据。

概言之，从其权源而言，国家机构的权力来自宪法或法律的授权，此乃是一种总体性、概括性规定，这种以权力性质条款的授出方式，为职权类型（事权）的进一步配置，为地方行政改革“应如何做”提供了法律运行框架。在此框架中，各地街道办事处条例和地方政府规章对职权类型，即事权的再分配便有了法律依据，执法权下沉改革方得依法展开。

欲达此目的，以《立法法》为总抓手来解决街道本身的执法主体资格等相关问题则成为重中之重。在此过程中，所面临的首要问题是：街道乃不设区的市、市辖区之派出机关，两者法律地位、内在属性及职权职责等并不等同，即街道实质非相对独立一级政府，亦非政府职能部门。因此，街道若想拥有行政执法权，必须具备县级以上政府（及其职能部门）之法律定位。在此点上，《地方组织法》已赋予街道行政执法权，但是概括式授权又无基本标准，致使街道的职权设定仍呈现出模糊、无限度的情况。毕竟，作为一种社会行为规范，必须规定得相对精确，才能使人们于其中获得确凿无疑的行为导向和禁忌［3］。因此，该法若赋予乡镇、街道同等行政执法权主体资格以及相匹配的职权设定、创制标准、内容等，才是与《立法法》现行精神、规定相一致的可行之道。

据此，笔者认为：在目标定位上，应从组织法层面明晰街道的定位，通过组织法与行为法之间匹配性连接的建立，真正实现街道于“身份权与行为权”的名实相符；在技术层面，如《地方组织法》所修订的，赋予街道行政执法权，将基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的街道，以从法律层面解决组织法与诸行为法上关于街道执法事权内容规定的不一致性。通过组织法第86 条之规定，设定街道的职权职责，赋予街道基层行政执法主体资格，以匹配于现实中“一级政府”的法律地位。

继之，在概括式授权的基础上，进一步明确街道执法权赋权与行权的限度、边界，即设定基本标准性的内容建构。对此，可参照《地方组织法》第76 条对乡镇职权的列举式设定，即通过一定的目标设定、原则遵循，将基层执法权责规定于法文本中，以确定街道赋权的范畴、类型及行权的限度与尺度。同时，如此设置，于法律文本层面，亦实现了街道与乡镇于职权职责设置上的相互对称性。

除上述内容外，《地方组织法》的进一步明确为行为法的系统修订提供一个相对全面及稳定的空间。如在现有立法中，《行政处罚法》对街道权限的下放显示了一定的边界效应、限度要求。此“限度”体现在该法第24 条：第一，基层管理迫切需要的事项；第二，行政处罚权属于县级政府部门的权限；第三，乡镇、街道能够有效承接，且承接主体应加强执法能力建设；第四，定期组织评估。笔者认为，这一规定恰符合组织法的进一步修订要求。且围绕此，行为法据此展开具体内容的修订，有利于促进组织法与行为法之间的脉系相承、同体衔接。

四、标准建构：围绕下放执法权建构体系化标准

关于行政处罚权下放标准的体系化构建，立基法理解读，结合现实情况，首先，于微观层面，寻觅并确定执法权下放的“内容规律”；其次，于宏观层面，基于下放内容规律与具体细节的聚焦，确定权限下放的“目标定位”与“基本原则”，以确保行政处罚权下放的有章可循。

（一）下放原则标准：基于基本原则的方向指引

作为行政处罚权下放标准建构中的基础依据，根据行政法学一般理论，下放原则大体分为普遍性与特殊性两端：

1.普适性原则

（1）合法性原则

日本学者盐野宏指出，“近代行政，是现实中具体地为积极实现国家目的而进行的，整体上具有统一性、连续形成性的国家活动。但其前提，乃是受法之规制的法律行为”［4］。至现代，公共行政，包括不限于此次行政执法体制改革，依然无法脱离法律为此设定的生成与运行轨道，自始处于法律权限之内［5］。故行政处罚权下放的基本依据、逻辑起点乃《地方组织法》与《行政处罚法》。在此原则下，各地方依据自上而下之法律，对下放之行政行为及匹配职权逐一赋权，以将合法性原则贯彻于行政处罚权下放之始终。起始已明，于“过程中”所遵循的合法性原则，举例而言：

第一，法律：如在关涉基层群众日常生活事项的权限下放中，遵循的法律主要有《电力法》《大气污染防治法》《建筑法》等。第二，行政法规、部门规章：如湖北省赋权清单中，所遵循之《城市市容和环境卫生管理条例》《城市建筑垃圾管理规定》《学校卫生工作条例》等。第三，地方法规、地方政府规章：如甘肃省权力清单中，所遵循《甘肃省草原条例》《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》《甘肃省草原防火办法》等。

据此，事权下放体现了自上而下的合法性源脉，每一权限的下放皆有法源可循。但在笔者看来，如上所言，这一法源依据应在组织法、行为法权限创设的基础上，再由下位法，如地方层级立法通过具体事权的纵向再配置，为改革提供体系化的立法支撑。概言之，法律层面上的公共行政应是在具体环境下对法律的适用与执法，并被灌入法律与裁判的理念［5］。因此，行政合法性原则，即依法行政乃现代公共行政之首要基本原则［6］。

（2）合理性原则

行政处罚权下放过程中，对于下放行政行为的处罚权，必然会在合法性边界内广泛运用自由裁量权。故，从广义而言，包括行政主体的设立、行政职权的享有与行使等必须正当、客观、适度，行政机关执法不仅要合法，而且要做到合理，即符合最起码的推理与常识［7］。如行政处罚权下放的四类事权中，很大程度体现了下放权限的日常性、基层执法的必要性特点，如第二类事权中，对于临街建筑上、街道两侧和重点地区建筑物设置物品、吊挂、晾晒、摆放物品且逾期不改正等违规经营行为的行政处罚等。

具言之，行政处罚权下放应符合适当性、必要性、衡量性之广义层面的比例原则。适当性是指行为应适合于目的之达成；必要性指行为目的之达成须采取影响最轻微之手段；衡量性原则指任何干涉措施所造成的损害应轻于达成目的所获利益，始具有合法性［8］。行政处罚权的下放标准亦如此——基层执法主体不应采取任何总成本高于总利益的自由裁量行为，即基层执法者的行政处罚行为应符合比例原则［6］。

（3）合规性原则

合规性原则，主要是指具体下放内容对行业规范等技术层面的标准遵循。从它与合法性原则的关系来看，合法性原则是合规性原则的基础。同时，下放事权的具体化，通常又离不开行业的规范化标准——包括行业的普遍、特定，乃至特殊性标准等。此原则，某种程度上，体现了国家行政与社会行政相结合之要义与精神，是公权行政与自治行政二元结合的主流态势。

如在第一类事权下放中关于“出行问题”，北京市对于机动车停车管理规范，对停车场管理单位，尤其是向社会开放的经营性停车场未遵守国家和本市相关停车管理服务规范和标准的行政处罚等。

2.特殊性原则

在行政处罚权下放过程中，考虑到社会客观现实的复杂性，故在普遍性原则外，还必须遵循一定的特殊性原则，以应纷纭多变的客观情势。具言之：

（1）便利性原则与就近性原则

这两大原则，与行政处罚权下放事权、承接主体有直接关系。理由为：下放事权本身的目的，即以基层执法主体能够就近解决基层社会现象、基层群众所面临的问题为出发点。因此，便利原则主要体现在两方面：一为便利群众，解决基层群众需求；二为便利执法主体，提升执法效率。两者之间，相辅相成，相互统一。从目的而言，问题的就近、及时解决，便利了基层群众，实质上保障了公民个体权益、公共利益，乃至国家利益；从过程而言，行政处罚权的就近下放，方便了基层执法主体，提升了执法效能，保障了承接主体执法能力的综合提升。

具言之，便利性原则与就近性原则体现在下放的基层行政处罚权，内容囊括基层治理的各个面向。如从垃圾、渣土的单独堆放到公共场所禁止随地便溺、乱丢各类废弃物等行为；从城市绿化保护禁止损毁树木花草或绿化设施行为或违规违法截除、移植树木到禁止居民在非规定场所露天烧烤的行为；从禁止在城镇地区饲养家禽至饲养宠物者未采取有效措施及时清除动物垃圾影响市环境的行为。

（2）程序相对简易性原则

程序相对简易性原则乃下放行政处罚权之法律属性所确定，且从下放的执法权内容及实践执法程序而言，街道所承接的执法权亦体现了“低度要求”。如在第一类下放事权中针对“食品安全领域问题”，湖南对食品小作坊、小餐饮和食品摊违法行为的处罚程序及对于安全生产事项，乡镇（街道）可受委托开展适用简易程序的安全生产违法行为的行政处罚。同时，北京市对违法违规生产、经营变质、霉变、掺假掺杂食品，生产经营国家明令禁止的食品，生产经营无标签预包装的食品等进行的处罚程序，同样采用简易程序。

在对武汉市××街道的实地调研中，笔者发现该街道“综合执法中心”对于清单下放事权，在具体执法过程中所做出的执法决定一般皆采用简易程序，包括如警告、当场纠正违法行为，50 元以下的罚款等。

（二）下放目标标准：基于依法行政目标的结构设计

围绕公共行政的目标定位展开建构，乃行政处罚权下放标准建构的根本前提。在此过程中，作为调整公共行政的法律，尤其是作为公共行政理性基础之宪法、基本法，包括行政法规等，据此在全面、动态考察行政处罚权下放过程中的法律现象、法律问题来探寻执法权下放的目标规律，以最终推动法治政府建设。文章围绕此，结合已下放事权，将基层行政的法治目标谱系梳理如下：

1.表层目标：解决“日常生活”之关联所在

关于《行政处罚法》第24 条所规定的“迫切需要问题”，笔者认为其内涵有三：其一，在加强基层社会法治治理体系建设必要性上，是基层社会治理中较为切要之事；其二，在衡量行政主体执法能力可行性上，是基层执法主体能够有效承接、有能力解决之事；其三，在下放事权类型范围上，行政处罚权下放解决的是基层执法主体看得见且管得着的生活性事项。前者通过后两者予以表达、落实，后两者服务于前者，并以此为目标。据此，乡镇（街道）所承接的执法权，原则上所解决的主要是日常性的必要性事权。如在第一类下放事权中关于“出行问题”中对单位和个人擅自占用，包括城市道路、人行地下过街通道及其他公共场所行为的处罚；“休闲娱乐设施、场所及环境保障问题”中针对园内牌示污损、丢失等行为的处罚等。

2.中层目标：实现“三大利益”的相互贯通

中层目标，系一阶之内蕴三层——集体利益、公共利益和国家利益相辅相成、融汇统一，且在内容上层层递进、不断深化。从各地行政处罚权下放内容观之，对三大利益的维护举目可见。其一，集体利益。如在“农村建筑、住宅问题”上，明确体现了对集体利益的保护：对损坏村庄和集镇的房屋、公共设施，破坏村容村貌和环境卫生的行为；对违法侵占、挪用农村集体资产；承包方占用应当交回的承包土地等行为的处罚。其二，公共利益。如“用气问题”中燃气经营者未按国家规定，设置燃气设施等保护装置和安全警示标志；未向燃气用户持续、稳定供应符合国家标准的燃气行为的处罚。再如“环境卫生、市容市貌问题”中对城市公共设施，如对公共厕所、路灯、电线杆等使用、维护等行为所产生的垃圾处理不规范的处罚等。其三，国家利益。对国家利益的保护主要体现在第四类事权中，如对自然环境的保护，包括对破坏古树名木、国家文物的行为；对破坏河、湖等水资源行为；对破坏水土环境及水土保持设施等行为的处罚。

概言之，作为行政法所调整和保护的社会关系、基本原则所在，国家利益、公共利益与集体利益在上述下放事权中，在法的价值取向、保护利益上达到了相统一、相融合之势。

3.深层目标：落脚“以人为本”的精神依归

根据《行政处罚法》规定，行政处罚权下放主要涉及“基层管理迫切需要的事项”。该“迫切需要”以公民利益需求为导向，终极追求即围绕基层群众，服务于群众需求，表现在下放权限几乎皆乃与群众日常生存生活密切关联类事项。此体现了公民乃参与行政的积极因素，而非政府机构或行政行为的消极买单者［9］。深层渊源，乃“以人为本”政府服务理念的外化形态，亦体现了“人民利益至上”的宪法精神。

如第一类下放事权，“食品安全”领域中，针对滥用、超量、超范围使用食品添加剂的行为；“用水问题”中，违规开展饮用水供水项目，对生产或销售无卫生许可批准文件行为的处罚。第四类下放事权，“自然资源保护问题”中，针对违法违规破坏、损害动植物资源，河、湖等水资源，矿产资源等行为的处罚。

概言之，于下放行政处罚权中寻觅的三大目标及确立，乃浑然一体的整体性存在，绝非孤立现象。三者于相辅相成中，呈现“阶梯式”走向，并最终服务于人。诚如德国学者福斯多夫所言，行政，作为社会塑造活动，一种积极的、针对将来的塑造活动，其出发点在于服务于共同体中的人，是服务于群体利益的行政行为，即集体利益、公共利益，乃至国家利益，一切行政行为的最终目标皆在人［10］。

（三）下放内容标准：基于执法事权的规律提炼

作为行政处罚应当下放的具体事权，即何种行政处罚权应当下放，以何种样态下放，是解决标准建构的核心要义。综上分析，推论如下：

1.与基层群众生存环境、生活质量密切关联性标准

如第一类事权中，针对燃气用户及相关单位和个人违规安装、使用不合要求的器具行为及使用或破坏燃气设施、设备且逾期不改正的行为；休闲娱乐设施及环境保障问题。对公园卫生环境、秩序环境破坏等行为。

2.执法主体“看得见”的日常性标准

如第一类事权中，住宅用户危害、损坏供热设施及供热单位日常未依法依规履职履责等行为；在禁止吸烟场所内吸烟；对该类场所或排队等候队伍中个人吸烟等行为。第二类事权中，如在临街建筑上、街道两侧和重点地区建筑物设置物品且逾期不改正的行为；经营者超范围经营的行为。

3.非强“专业”技术性标准

各地下放行政处罚权，一方面体现了囊括领域、关涉范畴的全面化、多样性；另一方面体现了下放内容的基层性、生活化与非强专业性特点。如从禁止在城镇地区饲养家禽到饲养宠物者未及时清除动物垃圾影响环境卫生的行为，从户外广告设置出现残损及内容违法违规的行为到擅自在公共场所散发、张贴广告等行为的处罚。

4.权责确切性标准

权责确切性标准，主要指责任主体、责任清单、责任类型等的明晰化。以第一类下放事权“环境卫生，市容市貌”中建设单位未做好施工现场压尘和清扫保洁等行为的处罚为例。建设单位日常施工、作业管理不规范，未采取环境污染防治举措的；建设工程施工现场，出口处未设置冲洗车辆设施，未安装视频监控系统的；道路挖掘施工完成后未及时修复路面等行为。

5.其他

基于下放执法权，程序相对简易性标准（见于“程序相对简易性原则”部分分析）；违法违规、未达标准要求的损益性事权；特定、特殊群体权益保障类事权；紧急、突发情况类事权，亦可归属于现有具象化标准范畴。但因部分标准处于地域性需求与普遍性规律的演进中，表明了标准提炼的“发展性”与“可变更性”特质。

据此，笔者认为，内容标准的提炼仍需与时俱进。此过程，应遵循以下基本规则：

其一，“需求上”的相似性。如“城（镇）环境卫生、市容市貌篇”，各地几乎皆有所涉。究其缘由，在于此类权限实与基层群众生存生活密切相关，故具有下放的强现实需求性与必要性，即普适性权限下放的背后，缘因实践需求的普遍性。其二，“事权上”的互鉴性。针对各地目前下放权限中的“强弱不均，各有侧重”现象，在普适性规律指引下，可考虑首先取长补短、互为殷鉴，继之由点及面、渐次铺开，最后成为凡例、设为标准。

譬如，北京执法权下放中着重关注群众的生活质量，街道拥有对于“休闲娱乐设施、场所及其环境”等违法行为的处罚。这一做法，可作为范例向全国推广。再如湖北、江西、四川等地街道对幼儿教育的保障及义务教育中家庭监护的责任问题，亦可作同样处理。类似例子，还可见于古树名木保护、防洪救灾等执法领域。概言之，须本着博采各地之所长，补齐各地之短的原则，科学全面、客观系统地确定“内容”之标准。

五、结语

行政处罚权下放标准的体系化建构，兼有需攻克的理论难题与实践困境，前者作为后者的理论基奠与核心根脉，包括如行政处罚权在内的，行政执法权下沉到底的法理内涵、本质属性，行政执法主体资格、职权职责的法权设定等根本性问题，乃需要首要解决的难题。文章在研究上述法理问题的逻辑前提下，通过对改革依据的理论解读及各地下放执法权的类型化事实分析，在明确执法权下放内涵、承接客体的法属性、承接内容的原则规律及动态执法过程的法律依据等问题基础上，努力探寻行政处罚权下放之体系化标准。

从标准建构之行政执法改革现实需求而言，所谓体系化的研究标准，“三位一体”的层次性目标导向及“双重”基本原则的确立，为行政处罚权下放，乃至行政执法权于全国范围内的全面下放，提供了宏观层面的路径指引。同时，在此过程中亦有利于标准建构的持续规范化。概言之，“事权内容”生成“目标与原则”，确定改革定位与基本方向。而后，以目标为导向，以原则为指引，进一步于理论与实践层面完善标准的体系化构建。可以说，从行政执法权下放改革的内在制度构建机制而言，该标准的确立采用一种整体化的构建机制，即通过一种区域与全局、部分与整体、纵向与横向协调相融的思想与理论，来实现预期利益与目标的建构模式。

从行政执法权下放改革的“目标定位”而言，行政处罚权下放，作为基层行政执法体制改革，乃至国家行政执法体制改革中的下属“分环节”，是国家治理模式创新的关键要素。换言之，行政处罚权乃至行政执法权的下放应置身于国家整体性治理的大背景下，为防止强调单一改革，忽视层次化的整体性国家治理而出现碎片化之治理样态。其深层目标定位致力于形成一个整体性的、循环式的良性且持久式运转流程，从而构筑无缝隙治理，达到综合行政执法的“善治”状态，最终实现国家治理模式之制度优势与治理效能的多元化目标［11］。行政处罚权下放标准之建构，亦服务于此目标。

未来，随着综合行政执法体制改革与其相关的改革，如基层街道、乡镇管理体制改革的不断推进与深化，各地包括行政处罚权在内的各类执法权的下放内容与下放类型等，势必会呈现出更为复杂的纵深态势。故而，我们对此主题必然需要持续、不间断地进行探索与研究。