知识产权强市：从“潜能”到“显能”

■程文银 潘霞 胡鞍钢

一、中国知识产权战略的演化

（一）中国已成功走过从知识产权“制度”到“战略”的重要跨越

从国际环境看，中国加入WTO 之后，知识产权的重要性日益突出，需要形成比较完备的知识产权制度和法规体系，以更好地适应国际通行规则并积极参与国际竞争。从国内环境看，新世纪之后，经济发展方式加快转变，科技创新的作用越发明显，亟须推动经济发展从依赖要素投入可依靠技术创新转变。为此，2002 年党的十六大报告首次提出“完善知识产权保护制度”。2007 年党的十七大报告进一步提出“实施知识产权战略”，将知识产权提升到国家战略层面。作为一种系统性的战略，其内容不仅包括知识产权制度，还包括科技政策、产业政策、人才政策等各类政策的全面协调，制度与政策、政府与市场之间要形成合力[1-2]。

（二）中国正努力实现从“大国”到“强国”的巨大飞跃

建设社会主义现代化强国是中国进入中国特色社会主义新时代的显著特征。为落实国家知识产权战略，中国不断完善知识产权制度，且实施了大规模、多层次的知识产权政策（如专利资助政策①），推动中国的知识产权数量快速增长，使中国专利数量一举跃升至世界首位。然而，知识产权大而不强、多而不优的问题依旧十分突出。进入新时代，中国社会主要矛盾发生重大转化，从数量型短缺向优质型短缺转变[3]。为此，中国知识产权也从强调数量向强调质量转变，从强调创造本身到日益重视转化与运用。2012 年党的十八大报告明确提出四个强国目标，2017 年党的十九大报告进一步提出全面建设社会主义现代化强国。

（三）中国已开始实施知识产权“强国”与“强市”的双向联动

在新时代强国建设的大背景下，2015 年12 月国务院发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》②，旨在推动实现知识产权治理体系和治理能力现代化，建成一批知识产权强市，巩固知识产权大国地位、奠定知识产权强国基础。2021 年，国家先后发布《知识产权强国建设纲要（2021—2035 年）》③和《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》④，旨在全面提升和打通知识产权创造、运用、保护、管理和服务全链条，全方位、多层次提升知识产权综合实力和国际竞争力，充分发挥知识产权强国战略对创新型国家和社会主义现代化强国建设的重要作用。城市是国家发展的基本单元与重要载体。为更好地落实强国建设，2016 年11 月，国家知识产权局印发《关于加快建设知识产权强市的指导意见》⑤。知识产权强国建设与知识产权强市建设是顶层设计和基层探索的良性互动和有机结合过程。与强国战略的系统性和全面性相比，强市战略更强调不同城市之间的差异，因城施策。例如，上海、北京、深圳分别是资本、技术、开放驱动型的创新型城市[4]，其在知识产权强市建设过程中要充分利用本地的资源和特征优势，突出长板、找准定位、重点突破。但知识产权强市并不意味着各自为政，而是要从国家发展大局出发，与其他城市联动。这就需要突出“强国”的重要意义，即要考虑不同城市之间的均衡发展，充分发挥知识产权的地区外部性；要整体上兼顾资本、技术和开放等各个方面；要考虑各类技术间的均衡性和关键技术的自主可控性。因此，知识产权强市要与知识产权强国实现双向联动，将突出长板与注重均衡动态结合。

二、知识产权强市的潜能与挑战

（一）中国知识产权潜能巨大

改革开放以来，中国知识产权快速发展，已形成超大规模，蕴藏着巨大的创新发展潜能。世界知识产权组织发布的《2022 年全球创新指数》显示，131 个经济体中，中国的创新指数位居世界第11位，是综合排名在前30位的国家中唯一的中等收入经济体。下面首先介绍专利的发展情况，再从资本投入（研发支出）与劳动投入（科研人才）两个角度进一步分析知识产权的发展潜能。

1.中国高质量专利飞速发展

相比于实用新型专利、外观设计专利、发明专利申请，PCT 国际专利、发明专利授权、高价值专利等相对质量更高[5]。本文在此重点分析这些质量相对较高的专利的发展。2022 年，由中国提出的PCT 国际专利申请量高达70002 件，占世界的四分之一⑥。截至2022 年底，中国发明专利有效量达421.22 万件，发明专利授权量79.83 万件，均居全球首位⑦。新世纪以来，中国高价值专利也飞速发展，尤其在2008 年国务院发布《国家知识产权战略纲要》之后更是加速攀升[6]；截至2022 年底，中国每万人口高价值发明专利拥有量达9.4件。

2.中国研发强度（研发支出占GDP的比重）不断提升

图1 中可以看出，欧盟、美国和日本的研发强度自1996 年以来维持在较为稳定的水平；而中国的研发强度则由1996 年的0.56%不断攀升至2020 年的2.40%。考虑到中国的巨大经济规模，中国总研发支出已超过日本和欧盟，仅次于美国。这为知识产权的创造和运用提供了坚实的资金基础。

图1 研发强度国际比较（1996—2020年）

3.庞大的高素质科研人才队伍

中国作为拥有14 亿人口的大国，在创新方面具有雄厚的科研人才储备。图2 展示了欧盟、美国、日本及中国每百万人中的研发人员数量。从该数值的相对意义上看，中国相对落后于前三者；但考虑到中国巨大的人口规模，从绝对意义上看，中国的科研人才数量比欧盟、美国、日本均要高。这一比较说明中国庞大的人口规模已转变为人才优势，为推动知识产权潜能向创新发展动能转化提供强有力的科技人才支撑。

图2 每百万人中研发人员数量的国际比较（1996—2020年）

（二）科技与产业“两张皮”的新注解

科技与产业“两张皮”现象已在学术界经过数十年的讨论，促进产学研合作、推动科技成果转化等各种相关政策方案也不断被提出[7]，例如2015 年通过的《促进科技成果转化法》修正案、2019 年人社部发布的《关于进一步支持和鼓励事业单位科研人员创新创业的指导意见》。然而，“两张皮”问题依旧很严重[8]，因此对这一问题的解决依旧十分重要。当然，知识产权强市建设过程中遇到的问题远非“两张皮”所能概括，下面分别从“科技”与“产业”背后的故事出发，进一步揭示知识产权强市建设过程中可能遇到的容易被忽视的问题。

“两张皮”论述中的“科技”概念并未详细区分“技术知识”和“技术产品”。尽管二者密切相关，但却属于创新链的两个不同阶段。在实际操作层面，知识产权与科技产品也归属不同行政部门主管，前者由国家知识产权局负责，后者由科技部负责。从技术知识到技术产品的跨越并不是自然而然的过程，需要相关政策的推动和协调。2023 年3 月中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，将国家知识产权局从国家市场监督管理总局中独立出来调整为国务院直属机构。这表明，国家对知识产权事业的重视程度大幅提升。然而，国家知识产权局和科技部之间仍需要加强协调配合形成更强大的发展合力。已有研究对中央和部分地方政府有关科技创新政策进行文本分析，发现科技部和知识产权局之间联合发文次数很少，甚至有些地方政府的知识产权局没有参与任何科技部门相关的政策发文[9-11]。这意味着，知识产权局和科技部门合作联动性较弱，在实践中，可能造成技术知识发明和技术产品开发的脱节。

“两张皮”论述中的“产业”概念也存在将产业化和社会化混淆的问题。现有研究更多考虑技术的产业化过程，忽视技术和产业的社会化过程。中国地域辽阔，不同地区之间发展差异巨大，需要通过“社会化”将先进的技术和产业推广到更多的城市和地区。这种先进技术和产业的“社会化”也是实现共同富裕的重要抓手。同时传统的创新链研究更多是考虑从知识产权到科技生产力的过程，鲜有考虑社会生产力这一终极目标，这阻碍了知识产权巨大潜能的发挥。实际上，中国在实行“社会化”方面具有两个独特的优势：一是市场规模优势。2022 年，中国提出“建设全国统一大市场”，其核心目标之一便是通过超大规模市场所承载的丰富应用场景和创新收益放大优势，实现科技创新成果市场化和“社会化”。二是新型举国体制优势。与美国较为独立的联邦—州政府关系不同，中国独特的中央与地方治理体系，有利于加快技术在短时间和全国范围内的推广、普及和应用。

基于此，本文提出一个知识产权从“潜能”到“显能”的综合性分析框架（图3），并将在后文进行深入分析。

图3 知识产权“潜能”到“显能”的综合分析框架

三、知识产权强市的路径

（一）加强全创新链的建设

知识产权强市需要加强全创新链的建设。创新链的完整链条应该包括：“科学知识—技术知识—技术产品—产业化—社会化”。前三者属于“科技”层面，后两者属于“产业”层面。必须全面认识每个环节的重要性和突出问题，才能更好地推动知识产权强市建设。以专利为例进行说明，“科学知识—技术知识”是指利用现有的科学知识进行专利的创造，如5G 专利；“技术知识—技术产品”是指将专利进行成果转化，转化为技术产品，如5G 基带芯片。“技术产品—产业化”是指将技术产品运用到具体的产业，如将5G 基带芯片运用到智能家居、自动驾驶、手机等不同产业；“产业化—社会化”是指将这些技术产品或产业运用到不同城市，进行技术的扩散。尽管全产业链涉及从知识产权到社会化的全过程，但不同地区应结合区情和特征优势，重点突破。例如，上海有较为发达的资本市场和坚实的金融服务基础，应在“技术知识—技术产品”环节重点发力；北京汇集了政府机构和大学及科研院所等智力资源，应在“科学知识—技术知识”环节发挥引领作用；欠发达地区在资本和科研方面都不具备优势条件，应在“产业化—社会化”这一环节发力，积极引进发达地区的先进技术和产业。产业化与社会化之后形成的经济收益又可以进一步投资于全产业链的各个环节，形成一个良性循环。

以5G 技术为例。“科学知识—技术知识”指5G 技术专利的创造。2022 年，中国5G 专利数量领先全球，在5G 标准必要专利涉及的4.7 万项专利族中占据1.8 万项，为全球第一⑧。“技术知识—技术产品”，指从5G 专利到5G 产品的过程，如5G 基带芯片。5G 基带芯片是5G 发展产业链上游的核心环节，在5G 技术发展和应用中扮演重要角色。中国企业在5G 基带芯片上的竞争力仍不足，相比于高通、联发科等先进芯片企业仍较为落后⑨。“技术产品—产业化”，指将5G 产品应用于产业的过程，如自动驾驶。5G 是自动驾驶产业发展的重要基础设施之一，有效保障了自动驾驶的高性能、安全性和可靠性。2021 年全球16 家最先进自动驾驶研发企业中，中国仅有3 家（百度、安途、小马智行）上榜，而美国企业独占鳌头⑩。“产业化—社会化”，指在全国各地推广使用5G 技术产品。截至2023 年5 月，县级以上行政区5G 覆盖率100%，5G 基站数占全球总数60%以上[11]，截至2022 年，5G 移动电话用户超5 亿，服务5G 用户占全球六成[12]。2021 年，5G 分别带动直接和间接经济总产出1.45 万亿和1.27 万亿[13]，成为经济增长的强力引擎。尽管中国在5G 技术上已取得重大进步，但相比于先进国家，在每个环节都存在一定差距，亟须加强全创新链建设，将5G 知识产权巨大潜能转化为创新发展强大动能。

（二）将知识产权转化为科技生产力

尽管中国的知识产权潜能巨大，但仍有大量知识产权在“沉睡”，使得这一巨大潜能难以得到充分发挥。2022 年，中国发明专利产业化率仅为36.7%，科研单位和高校的发明专利产业化率更是低至13.3%和3.9%[14]。相比之下，1981—2015 年间，美国发明授权专利的平均产业化率为59%[15]；2007 年瑞典的发明专利产业化率为61%[12]。《中国专利密集型产业统计监测报告（2022）》数据显示，2021 年，我国专利密集型产业增加值占GDP 比重达到12.44%，比2018 年提高0.79 个百分点，有稳步提高之势，但依旧较为缓慢。《2022 年中国专利调查报告》显示，缺乏资金（及设备或场地）和高端人才是阻碍专利产业化的最重要两个因素。这意味着，尽管中国的研发支出较多、研发人员规模较大，但用于专利产业化的研发支出与研发人员明显不足。

中国在“科学知识—技术知识”这一环节已做到世界领先，具备强大的知识产权储备。然而，在“技术知识—技术产品”这一阶段相对较为薄弱，这也是将知识产权转化为科技生产力的关键。这其中又包括“小试—中试—工业化生产”三个阶段，中试是从实验室过渡到工业化生产的关键环节，也是投资风险相对最大的环节，中国在这一环节的薄弱性较为明显[13]。2020 年通过的《专利法（第四次修订）》推出了专利开放许可制度，这有利于更多企业参与到“技术知识—技术产品”的阶段性突破活动当中。然而，由于中国风险投资市场发展相对落后，对这一阶段的资金支持明显不足，这成为从技术知识跨越到技术产品的重要障碍。

（三）将科技生产力转化为社会生产力

知识产权强市的最终目标是实现知识产权强国。充分发挥知识产权巨大潜能需要在技术产品产业化之后进一步将该技术产品或产业进行社会化，如此才能最大限度发挥科技创新的外部性，更好地发挥创新在驱动社会经济发展中的核心作用。尤其是西部落后地区，资本市场不发达、科研实力不强、对外开放水平不高，难以完成全创新链的前几个环节，应积极引进发达地区的先进技术产品和产业，在本地进行应用和推广。这需要中央政府的统筹安排和地方政府的积极有为，推动知识产权强市与知识产权强国双向联动，使创新成果更好地惠及欠发达地区。

5G 技术在全国的推广运用便是将科技生产力转化为社会生产力的典型例子。5G 技术已成为工业革命4.0 的关键技术，影响着智能制造、绿色发展、智慧医疗、数字城市等千行百业的深刻变革，5G 技术已经融入国民经济行业60 个大类。截至2023 年6 月，中国共建立5G 基站数293.7 万个，仅2023 年4～6 月这三个月的时间，中国新增基站60 万个，而美国2019—2021年这三年间累计建立5G 基站数仅10万个[16]。北京、上海、广州、深圳这四大一线城市是5G 技术标准制定、5G 专利产业化等方面的中坚力量。天津、重庆、沈阳、杭州、郑州、南京、青岛等数字基础设施较发达的城市则作为首批5G 应用试点城市更进一步推广5G 技术商业化应用和发展，为5G 技术的全面社会化探索经验。驻马店、黑河、恩施、湘西、毕节等欠发达城市则在结合当地产业优势，积极引进5G 技术相关产业。不同城市之间分工协作、相互联动，避免了各自为政、自我小循环的封闭市场，充分体现和发挥了“知识产权强市”和“知识产权强国”双向联动。华为的研究所和研究基地遍布全国各地，树立了将科技生产力转化为社会生产力的典范。

四、总结及对策建议

知识产权强市是中国知识产权战略演化的必然要求。基于中国知识产权潜能巨大但专利产业化率较低的事实，本文在“科技”与“产业”两张皮的基础上，提出了一个全产业链的分析框架，并得出中国知识产权强市的如下政策启示。（1）就全国而言，应加强全创新链的建设，即“科学知识—技术知识—技术产品—产业化—社会化”；就具体城市而言，应结合本地特征优势，重点突破全产业链的某个或某几个环节。（2）加强科技部门与知识产权局之间的政策协调，让知识产权贯穿科技发展工作的每一个环节；加强风险投资市场建设，推动知识产权转化为科技生产力。（3）重视技术与产业的社会化，即将科技生产力转化为社会生产力，让科技创新成果惠及欠发达地区，真正实现知识产权强市与知识产权强国的双向联动。

注释：

①中国专利资助政策从1999 年开始试点，到2007 年基本覆盖所有省份（只有甘肃省在2015 年才开始执行）。资助类型也包括PCT 国际专利、发明专利、实用新型专利、外观设计专利等不同类型；专利申请、授权、转化应用等不同阶段。近几年对相对低质量的专利的资助才逐步取消，但对PCT 国际专利和发明专利授权的资助政策依旧存在。

②国务院：《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》[EB/OL]，2015 年12 月22 日，https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-12/22/content_10468.htm，访问日期：2023年9月6日。

③国务院：《知识产权强国建设纲要（2021—2035 年）》[EB/OL]，2021 年9 月22 日，https://www.gov.cn/zhengce/2021-09/22/content_5638714.htm，访问日期：2023年9月6日。

④国务院：《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》，[EB/OL]，2021 年10 月28 日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/28/content_5647335.htm，访问日期：2023年9月6日。

⑤国家知识产权局：《关于加快建设知识产权强市的指导意见》[EB/OL]，2016 年11 月9 日，https://www.cnipa.gov.cn/art/2016/11/9/art_548_146662.html，访问日期：2023 年9 月6 日。同时，知识产权强市建设的重要性在《知识产权强国建设纲要（2021—2035 年）》《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》中得到再次强调。

⑥数据来源：世界知识产权组织数据库WIPO IP Statistics Data Center，访问日期：2023年9月6日。

⑦数据来源：《2022年中国知识产权统计年报》。

⑧其中，华为、中兴、大唐、OPPO 分别以14%、8.3%、4.9%、4.5%位列第一、第五、第八和第九位。

⑨据TechInsights 相关数据显示，2021 年，手机基带芯片大致占据了全球基带芯片市场70%的份额，而其中高通以62.3%的份额位列第一，其次是联发科（26.1%）、三星（6.1%），华为及其他芯片企业仅共占据了5.4%的份额。

⑩数据来源：Guidehouse Insights，访问日期：2023年9月6日。

[11]徐佩玉：《中国已建成5G 基站284.4 万个，移动物联网终端用户超20.5 亿——5G 迎来规模化发展关键期》[EB/OL]，《人民日版海外版》2023 年7 月10 日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6890845.htm，访问日期：2023年9月6日。

[12]数据来源：《中国5G 发展和经济社会影响白皮书（2022年）》。

[13]数据来源：《中国5G 发展和经济社会影响白皮书（2021年）》。

[14]“专利产业化率”是指用于生产出产品并投放市场的专利占全部有效专利的比例。中国专利产业化率的资料来自《2022 年中国专利调查报告》。中国经常使用“产业化”（industrialization），而西方发达国家经常使用“商业化”（commercialization）来描述“专利产业化率”这个词。

[15]数据来源：Max Planck Institute for Innovation and Competition[EB/OL]，2023 年4 月12 日，https://www.ip.mpg.de/en/the-institute/all-events/innovation-entrepreneurship-seminar-what-share-of-patents-is-commercialized.html，访问日期：2023年9月6日。

[16]史蒂芬·陈：《港媒：建5G 基站，中国三个月远超美国两年》[EB/OL]，王晓雄译，《环球时报》2023 年7 月21日，https://m.huanqiu.com/article/4DnIejqKj0Z，访问日期：2023年9月6日。