《沃尔夫报告》时期英国中等职业教育的困境与进展

◎赵 陶 然

为进一步解决经济社会发展矛盾、满足职业教育改革及国家发展需求，英国职业教育自20 世纪80年代以来发起了一系列改革，但均未触及其中等职业教育矛盾的根本。2010年的英国政府上台后，英国教育大臣于同年9月致信伦敦国王学院的艾莉森·沃尔夫教授，委托其就英国中等职业教育发展状况进行调研。2011年3月，对英国彼时职业教育体制进行了深刻反思的《沃尔夫报告》出台。报告在系统收集了近400 份社会意见以及实际考察的基础上，对英国中等职业教育发展状况作出深刻反思，并就职业教育结构、课程、政策、制度等不同层面的现状及问题，对英国中等职业教育的深度改革和发展提出27 项翔实的建议。《沃尔夫报告》是英国高校学者对英国中等职业教育的发展状况进行充分调查、汲取社会各界意见后出台的报告，是政府外的社会力量对英国职业教育改革起到助推作用的有效案例。该报告充分说明英国彼时的职业教育制度存在着不可忽视的发展短板，无法完全适应国家经济发展对新型技术人才的大量需求。这些短板在英国职业教育整体体系、职业资格证书制度、现代学徒制的发展、课程体系以及民众的职业教育观念等多个方面都有不同程度的体现，反映在现实社会中，表现为英国劳动力市场的迫切需求与职业教育的匹配度有待提升、学生继续学习的要求与所提供的职业教育不匹配等诸多不容忽视的问题[1]。这些现实问题阻碍着英国社会经济朝着预期的方向顺利发展，也是社会现实对英国政府曾经忽视中等职业教育发展的一种警示。

一、《沃尔夫报告》出台前期英国中等职业教育的困境表现

（一）职业教育体系和资格证书制度仍有不足

1.缺乏适应性的现代学徒制。《沃尔夫报告》明确提出，在彼时的职业教育体制下，真正能使学生获得实际技术能力，并能有效与劳动力市场对接的，正是现代学徒制。现代学徒制是“将传统的学徒培训方式与现代学校教育相结合的一种‘学校与企业式的职业教育制度’”[2]。由于英国传统的学徒制无法满足工业社会的发展需求，因此，英国政府自20 世纪90年代起，开始酝酿适应现代社会以及职业教育发展的现代学徒制，并于1995年正式推行现代学徒制度。虽然英国现代学徒制的目的在于从根本上摆脱职业学校教育与实际社会需求相脱节的状况，但在具体施行过程中与预期目标不相符的状况仍在发生。

首先，《沃尔夫报告》明确指出，英国中等职业教育中的现代学徒制并没有真正填补教育系统和劳动力市场之间的断层。这是一个颇为实际的问题，它表明当时的英国学徒培训体系在经历了近40年的改革后仍没有很好地适应市场和雇主的需求，且从国际视角看，英国的现代学徒制在培训内容方面仍然处于弱势地位。其次，《沃尔夫报告》展示了一个令人较为惊讶的事实，即在英国16—19 岁的学生中，有大约三分之一的学生（约40 万人）所学习的职业课程在当时的劳动力市场中基本毫无价值。虽然中职学校所设置的职业课程理应对学习者未来的职业发展有直接的帮助，但是，学习者仍有大量的时间被浪费在无意义职业课程的学习中。相较于现代学徒制取得的进展，这个弊病似乎更值得重视。最后，英国的现代学徒制尚未形成一个标准的培训框架，这在某种程度上导致英国很难发展出类似于德国的系统的、专门化的学徒制。《沃尔夫报告》指出，在英国，仍有许多16 岁左右的学生在接受学校职业教育与就业之间徘徊，他们对系统而有效的学徒培训有需求，但实际面向他们的学徒岗位却很少，英国中等职业教育的现代学徒制仍存在供小于求的情况[3]。有数据显示，21 世纪英国16—18 岁的年轻人在英国全部学徒中的比例甚至远远小于上世纪70年代[1]。

当然，英国现代学徒制自正式推行至今，在教育目标、内容形式、考核方式乃至灵活程度方面是取得了一定程度的进展的，其规模较大、校企合作、证书互相融通的特点为别国现代学徒制的发展亦提供了积极的借鉴价值，但它还是未能成功适应英国社会经济的发展，且存在一定程度的僵化的弊端。因此，现代学徒制的进一步转型是英国中等职业教育改革必然要面对的问题。

2.不稳定的职业资格证书框架。职业资格证书制度是劳动就业制度的一项重要内容，稳定的职业资格证书才能被劳动力市场广泛认可，同时也才能在社会大众心目中保持良好的声誉和可信度。

20 世纪80年代中期，英国政府针对本国中等职业教育发展严重落后的现状，首次举国进行了包含五个等级的“国家职业资格证书（NVQ）”改革，目的是为了有效缓解职业教育与实际劳动力市场需求脱节的尴尬状况。为进一步推进普职融合，英国政府又于20 世纪90年代推行了包含三个等级的“普通国家职业资格证书（GNVQ）”，覆盖了更为广泛的职业领域。在NVQ 和GNVQ 的基础上，英国“国家资格框架（NQF）”于1997年正式颁布，并于2004年修订完善，“实现了国家职业资格、普通国家职业资格、学历资格等沟通与衔接”[4]。至此，英国第一个现代职业资格证书框架得以成型，并在一定程度上成为世界范围内职业资格证书框架的良好范例。但在实际运作过程中，NQF 不可避免地出现了各种问题。不同学者的研究以及《沃尔夫报告》均表明，在NQF 框架中，低层次职业资格证书在实际劳动力市场中的实用价值很低，即持有一级证书、二级证书的劳动者几乎没有市场竞争力，并且实际工资水平低下。因此，NQF 的问题与矛盾不可避免地引发了新一轮职业资格框架的改革。

为弥补NQF 的不足，2011年，英国施行了全新的“资格与学分框架”（QCF），全面取代了曾经的国家资格框架，此项举措被认为是英国职业资格认证制度中的一项重大改革[5]。QCF 涵盖“学分、学习单元、级别、学分量、资格”五个维度，相较NQF 来说，是一个更为灵活的理论框架，它要求学生或学习者首先进行注册，然后进行系统的单元学习获取学分，之后就可以申请不同等级和类型的职业资格认证。相比NQF，QCF 在设计上不仅考虑到不同层次学习者的需求，更隐含着一种建构终身职业学习体系的理念，可以说在设计初衷方面，它是进步的。然而在实际运行过程中，QCF 逐渐被指出完全不适合14—19 岁学生的实际学习需求。此外，英国资格考试监督与管理办公室（The Office of Qualifications and Examinations Regulation，Ofqual）通过对QCF 的全面调查发现，它并不能有效地实现设计初衷，且在一定程度上造成了证书持有者以及企业雇主对证书取舍的混淆。在诸多复杂社会原因的共同作用下，QCF 的推行最终失败，并于2014年12月被正式取消。

2015年10月1 日，英国政府在对NQF、QCF进行了系统总结与反思后，在其基础之上，正式启用了最新的资格框架“规范资格框架”（Regulated Qualifications Framework，RQF）。英国政府对RQF的机制作了更为明确化、标准化的说明，Ofqual 将其制作成生动形象的“横纵坐标”图，“横坐标由获得该资格证书所需的时间成本来标识，纵坐标由获取该资格证书所需学习的‘知识理解’和‘技能’的难度和复杂度来标识”[6]。如此，学习者可以有针对性地根据自己的目标职业资格，通过检索坐标轴来了解考取该职业资格证书所需要花费的时间、精力等。在一定程度上，RQF 更像一个包罗万象的职业资格“图书馆”，在对英国彼时所有普通证书以及职业资格证书实现全覆盖的基础上，这种方式更有助于学习者追求职业资格目标，有助于对不同程度、等级的职业资格进行分层，同时对劳动力市场以及雇主有针对性地招收人才起到较为明确的辅助作用。目前，RQF 仍在推广与应用过程中，在规范化与稳定性得到进一步提升的同时，该职业资格证书框架是否能在英国获得持久的内生动力，还需要时间的进一步检验。

综上，英国的职业资格证书框架自1997年发展至今经历了三次较大的变动，且这些变更并非是在原框架基础上的增补或修改，而是以新的资格框架制度取而代之。虽然这些变更的初衷都是希望英国的职业资格证书制度能够向着更好的方向发展，助推职业教育的规范化发展，但也在很大程度上因资格框架较频繁的变更而引发了职业资格培训内容被打乱、职业学校课程教学滞后以及劳动力市场对职业资格认证的混淆等问题，这对英国中等职业教育的发展无疑是弊大于利的。

（二）职业教育课程体系矛盾突出

《沃尔夫报告》对当时英国的职业教育课程体系进行了系统评估，结果表明，有很大一部分不满19 岁的职业学校学生存在着英语和数学学习方面的问题。沃尔夫教授呼吁，职业学校应对学生数学和英语方面的课程教学给予进一步的重视。虽然当时的英国社会对她的呼吁持中立态度，并未表现出明显的支持或反对，但《沃尔夫报告》确实表明了在学徒制发展存在问题的同时，英国的中等职业学校没有给学生提供充分而必要的学术课程的教育，而这才是主要的矛盾点之所在。在德国、瑞士等职业教育发达国家，中等职业学校提供给学生的学术性课程要明显优于英国。挪威的中等职业学校学生在四年的学徒期也要学习两年的挪威语、英语、数学、近代史以及自然科学等基础学术课程。需要注意的是，英国彼时的中等职业教育课程体系是和其职业资格证书框架配套施行的，从这个角度看，职业学校实质上是在鼓励学生进行一系列的职业资格认证考核，进而实现英国职业资格证书框架在社会中的良性运转，而非通过系统的职业资格证书框架来真正提升学生的职业核心能力。这一点从其职业学校基本学术课程的匮乏程度中可见一斑。

（三）群众对中等职业教育的定势思维难以消解

自英国哲学家、教育家洛克提出“绅士教育”以来，英国传统的绅士教育以及精英教育文化传统得到了进一步的巩固。绅士教育强调培养身体健康、精神健全的社会活动家、企业家，一名合格的绅士应具备德行、智慧、学问和礼仪四种优秀品格。这不仅直观地反映出近代英国社会对资产阶级新贵族的教育理念追求，同时也隐含着对“为生活做准备”的职业教育的一种轻视态度。英国社会的精英教育理念是积久而深的，其趋于传统的保守主义思维模式更是根深蒂固。作为曾经的“日不落帝国”以及在第一次工业革命中引领潮头的老牌资本主义强国，英国毫无疑问地以其精英教育、绅士教育为荣。有学者在研究中亦指出，“那些为英国带来巨大荣誉的发明家们，大多数没有接受过正规的技术教育，如发明‘珍妮纺纱机’的哈格里夫斯、发明蒸汽机的瓦特、发明火车的斯蒂文森等, 都与职业教育无关，反而与他们的人文素质具有极大的关系”[7]。这种思维定势的存在虽有其历史合理性，但却因过分夸大少数精英的社会作用而忽视了社会多数群体的职业教育需求，致使英国的职业教育水平整体落后于德、瑞、日、法等资本主义强国，退居世界二线。英国社会虽然就国家工业化、现代化的发展对职业教育的巨大需求有着大致的体认，但群众仍然更愿意追随一脉相承的精英教育模式，导致职业学校在社会中的定位取向尴尬。进一步具体的表现在于，虽然新兴的各种技术行业、岗位稀缺对口的技术人才，但职业学校的招生并没有突破性的进展，因此能够向社会岗位输送的专业性技术型人才更为匮乏。长此以往，技术技能人才的短缺终将不利于英国经济社会的长久可持续发展。

除历史传承下来的精英教育理念以外，英国社会的职业价值取向也限制了其中等职业教育的发展。相关研究指出，在英国，群众对职业教育的轻视不是出自该教育制度本身，而是出自职业教育背后所代表的社会职业[8]。简言之，因为人们对技术性社会职业的轻视，认为带动社会进步的角色是由精英教育、文雅教育锻造出的少数“绅士”型人才，因此中等职业教育也自然而然地受到同等程度的轻视。这种轻视不仅在英国普通群众中广泛传播，在政府决策层面亦有所体现。在卡梅伦政府之前的英国职业教育界，有为数不少的职业学校因为国家政策的缺乏与文法学校等的压力而被迫向普通中学转型。由此可见，英国政府对职业教育的重视与期望虽然已经步入正轨，但职业教育转型还需依靠群众的理解、支持与参与，这绝非一日之功，需要政府在思想、制度、法律等层面多管齐下的有效干预。

（四）两党交替下政府公共政策的摇摆不定

英国作为世界上最先确立和实行两党制的国家，历经了数百年的政治权力更迭，如今已经形成了非常稳定的两党交替执政的模式。在不同党派的不同利益争夺中，教育作为影响社会发展的一大根本，也成为政党政权更迭的核心问题之一。以不同时期不同执政党所推行的教育政策为例。职业教育在以撒切尔夫人为首的保守党上台前一直不受重视，与此同时综合中学受到彼时英国政府的格外青睐。为赢得选举的胜利，20 世纪中后期，英国政党采取了一系列改革措施，如颁布了以《综合中学促进法》为代表的一系列教育法令，使得综合中学在教育界的地位迅速抬升，“一家独大”，很快超越了职业教育在教育界及社会中的地位。但历史事实证明，在帮助英国中等职业教育走出困境的立场上，大力推行综合高中虽然存在一定的价值，但绝非最好的改革方案。英国有学者指出，综合中学实际上处于一种非常尴尬的地位，即在学术性课程上不如文法中学，在技术性课程上不如过去的技术中学，因而逐渐沦为“平庸”和“低质量”教育的同义词[9]。由此可见，在政党权力争夺的夹缝中生存的英国中等职业教育，缺乏一种平稳而持久的政策保障。

自撒切尔夫人执政以来，英国政党在权力的争夺中逐渐加深了对发展职业教育的理解与重视，故每一届新政府上台后，都有职业教育政策的调整与改变，《沃尔夫报告》就是不同政党权力更迭下的产物。然而不得不承认的是，两党交替执政的确给英国职业教育的发展带来了一定程度的负面影响。教育问题并非短期社会问题，职业教育亦如是。往往持不同政见的政党对彼此教育政策的认同很难保持一致，如2003年保守党教育发言人Damion Green 曾公开抨击工党，“认为其所有教育政策都是错误的”[9]。而上一届政府的教育政策产生的影响，到下一届政府上任之时才会得到体现，职业教育政策变动发生在未来的蝴蝶效应是难以预料的。因此，英国中等职业教育相较其他发达国家的不甚成功，并非单纯的社会经济问题，政府摇摆的公共政策也是造成这种现象的根源之一。在不断变换的国家职业教育政策中，英国政府未能有效解决一直广受诟病的职业教育与劳动力市场脱节问题。该问题具体表现在：政府虽然为职业教育提供了颇多的公共资源，但本质上仍然未能扭转强调二级资格证书而非三级资格证书的境况，而现阶段在其他职业教育发达国家中占据主流地位的是三级及以上等级的资格证书。《沃尔夫报告》强调，过于重视二级资格证书已经不适应当时英国劳动力市场对人才的迫切需求，更不利于职业教育在英国的进一步发展。为此，英国新政府就这一困境作出了积极应对，如最新推出的“规范资格框架（RQF）”，就旨在形成一个基本不受政党权力更迭影响的、较为持久和稳定的职业资格证书框架体系。

二、《沃尔夫报告》对英国中职改革的助力及其成效

2009年10月，英国政府发布了《2020 目标：发展世界一流技能和工作》白皮书，旨在“到2020年，要使英国在技能、工作和生产力领域成为世界上最先进的前八个国家之一”；同年11月，《实现2020 目标：技能、工作和经济增长》以及《为了发展的技能：国家技能战略》两个报告相继出台，分别就英国的高等教育及职业教育技能开发体系提出了新的目标。在此背景基础上出台的《沃尔夫报告》，不仅结合实际对英国中等职业教育提出了恳切而具体的发展诉求，更为可贵的是它最终获得了彼时英国有关政府部门的肯定，并将之有选择地落实到了此后五年间英国中等职业教育的实践中，并取得了一定的成效。《沃尔夫报告》出台并施行四年后，英国教育部在相应的职业教育改革进度报告中分条目列出了对《沃尔夫报告》所提出改革举措的采纳程度以及相应的改革成效，具体内容如表1 所示。

表1 《沃尔夫报告》对改革英国中等职业教育的主要建议点及其成效[10]

（一）总体成效

2015年，在详细了解并充分采纳《沃尔夫报告》提议的基础上，英国教育部门对英国中等职业教育的改革总体上取得了较为显著的成效，有力促进了该阶段英国中等职业教育的发展。具体而言，《沃尔夫报告》所提出的27 项具体改革举措主要聚焦于改善14 至19 岁学生接受职业教育的状况，以帮助这些学生成功进入劳动力市场，并能够接受更高水平的教育和培训。在当时英国教育部财政略受限制的情况下，《沃尔夫报告》提出的27 项改革措施，有超过20 项在2015年已得到充分执行。这一统计结果主要来自于英国教育部对相关大学、学院和培训机构的深度考察，以及对职业院校和企业等相关合作伙伴的深度访谈与追踪调查[10]，有较高的信度和效度，足以证明《沃尔夫报告》对当时英国中等职业教育改革所产生的整体影响。

总体来看，《沃尔夫报告》毋庸置疑对英国中等职业教育的发展具有重要的推动作用。Keep（2012）[11]指出，《沃尔夫报告》最大的成就是向英国决策者提出了“他们有时候已经意识到、但多年来一直深为否认的问题”。而更重要的突破是，在《沃尔夫报告》的推动下，英国政府表达出对进一步切合实际地发展现代学徒制的坚定承诺，并承认三级及以上的资格证书对职业教育的重要价值。这些都是英国职业教育在朝着更为良好的态势发展的证据。

（二）不同类别改革举措的实施成效

《沃尔夫报告》所提出的27 项建议改革举措又可划分为十个类别，分别是：（1）14 至19 岁学生的职业教育资格；（2）对学习能力较差学生的建议；（3）16 至18 岁学生的课程；（4）16 至18 岁全日制学生的资助；（5）职业教育学徒制；（6）加强学校职业教育的教学；（7）建议高校招收16 岁以下的学生；（8）对学生工作经验的建议；（9）对质量和资格认证的建议；（10）对绩效指标和发布信息的建议[10]。针对上述十个类别的建议，英国政府在2011—2015年间有针对性地施行了相应的改革举措，以达成或向《沃尔夫报告》建议的方向靠拢。2015年，英国教育部发布的针对《沃尔夫报告》改革的最终进展报告详细汇报了十类改革举措的应对或进展情况，本文选取其中占比较重的四类略作呈现与说明。

第一，为有效解决“14 至19 岁学生的职业教育资格”问题，英国政府于2012年1月公布了一份全新的符合“关键阶段4”②学级学生的学习指标列表。列表中所涵盖的课程与资格证书等内容于2012年9月开始面向全体适龄学生开授，相应的教师教学标准也得到更新和施行，且此后每年英国教育部都会对上一年度所发布的学习指标列表进行调整与更新，以适应学生们未来不断变化的职业与学习发展需求[10]。

第二，为有效解决“16 至18 岁学生的课程”问题，针对《沃尔夫报告》提出的该学段学生“数学和英语学习程度不足”的普遍现状，英国教育部决定强化对该学段学生英语和数学课程的教育，相关学校与职业培训机构普遍开设了与英语和数学相关的课程。英国教育部的临时统计数据表明，这一举措取得了一定的成效，因为在2013 至2014学年间，英国16 至18 岁学生中学习英语GCSE的学生比前一年增加了约28 000 人，学习数学GCSE 的学生增加了约16 000 人；与此同时，数学与英语课程师资的培训工作亦同步展开。自2013年9月起，英国的商业、创新和技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）联合教育部与培训基金会，筹资3 000 万英镑推出了一项以“提升教师英语与数学教学能力”为重点的项目，截至2015年进展报告发布之时，已有超过3 250名相关教师从中受益[10]。

第三，为有效应对“职业教育学徒制”方面的问题，英国教育部决定全额资助16 至18 岁的英国学徒培训，以直接拨款的方式支持相应学校或培训机构开展学徒制培训。2013年12月，英国政府宣布追加4 000 万英镑投入到高等学徒的培训中；2014年9月，英国政府宣布开始在社会中实施新的学徒制标准，新的学徒制标准将在不同行业间持续更新并施行。此外，英国政府在2014 至2015年间开始试行一种全新的学徒资助模式，尽可能地帮助社会上的培训机构和中小企业，满足其学徒培训需求[10]。

第四，为有效应对《沃尔夫报告》中“对质量和资格认证的建议”，英国教育部全面采纳了沃尔夫教授提出的建议并予以施行。2014年夏天，Ofqual 取消了所有资格证书必须经过认证才能颁发给学生的要求，转而对授予机构进行监管，以确保其能够开发和颁发有效的资格证书。此外，2014年12月，Ofqual正式取消了全社会对QCF的使用；英国政府部门允许雇主从2016年9月开始，参与颁发16 至19 岁学徒的职业资格证书，并开始就雇主参与资格证书发放的情况作政府报告[10]。系列相关举措均表明，英国社会的雇主在未来将会有更多、更直接的机会参与学徒资格的认定。

三、《沃尔夫报告》对我国中等职业教育改革的启示

英国《沃尔夫报告》时期的中等职业教育改革已历经十年之久，其经验虽然带有一定的特殊性与国别特色，但对现如今我国中等职业教育的改革仍有一定的启示和参考价值。

（一）应在改革过程中有效发挥政府外社会力量的作用

《沃尔夫报告》的出台可以被视作一种典型的“自下而上”的改革发展模式，即政府委托高校展开调查，高校收集社情民意予以反馈，这符合英国一以贯之的改革特色。这一报告的最终成型以及十类改革举措的提出，离不开英国高校、企业和培训机构等其他社会力量的重要支撑。可以说，正是英国政府外的社会力量“自下而上”地促成了英国彼时中等职业教育改革的实现。

社会力量的支撑与帮扶同样能够为我国中等职业教育的改革提供有益作用。“产教融合”“校企合作”正是我国职业教育与社会力量互促共生的独特制度体现。近年来，在我国职业教育领域出台的诸多政策与制度中，社会力量的重要价值愈发得到关注与凸显。例如，2022年的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出，要“成立政府、企业、学校、科研机构等多方参与的理事会”“有效推动各类主体深度参与职业学校专业规制、人才培养规格确定、课程开发、师资队伍建设”。英国《沃尔夫报告》成功践行的经验，为发挥政府之外社会力量的主观能动性的作用提供了生动写照，在一定程度上为我国社会力量参与职业教育办学与改革的实践提供了有力的案例佐证。

（二）借助翔实的调研成果为职业教育改革提供有力支撑

出于时效性与教育改革举措特殊性的双重考量，英国政府以《沃尔夫报告》为核心所施行的举措、出台的制度（如加强学生对数学和英语的学习、改善职业资格证书制度、大力改革14 至19 岁学生的学徒制等），对如今我国中等职业教育的发展而言或许已不再适用，但以《沃尔夫报告》为代表的“以调研为基础”的改革发展模式却仍有着重要的实践价值。

具体而言，在我国中等职业教育改革颇受重视的现阶段，教育部门可以以高校或科研机构为主要依托，针对我国中等职业教育的发展现状开展区域性、规模化、全方位的深度调查，在统计现阶段发展成效的基础上，更加聚焦于现阶段尚待解决的问题、尚未攻克之难点，同时通过对社情民意的收集和深入实地的考察，精准把握我国不同地域中等职业教育改革过程中具体的、实在的问题，以翔实的调研成果为实现中等职业教育改革提供有力支撑。尤其在我国中等职业教育办学定位从“以就业为导向”向“就业与升学并重”转型的现阶段[12]，中职学校如何实现这种转型、转型过程中面临的困难与取得的成效如何等情况，都离不开深度调研的考察、评估与帮助。

注释：

① “第六学级”（Sixth Form）指英国中学的第六学年。该学级的学生年龄通常在16—18 岁，已经开始为参加高中阶段的考试（General Certificate of Secondary Education，GCSE）作准备。

② “关键阶段4”，即Key Stage 4，属于英国学校教育系统中的第五学级，相当于我国初中升高中的阶段。处于该学级的学生需要准备参加英国的中考以便进入高中阶段的学习。